经济法视野中的西部大开发刍论

王保信


摘 要：本文以西部大开发与经济法理念的契合点为分析基点，阐明经济法制度是西部大开发法治保障的核心制度，并探讨了这一法律制度体系的基本内容。
关键词：西部大开发 经济法理念 法治保障

一、导言
西部大开发作为进一步推进我国社会主义市场经济全面发展的战略措施，已在新千年初正式启动。它“对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安，都是一个全局性的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义”（江泽民语）。90年代初，邓小平同志提出了我国现代化建设“两个大局”的战略思想，后一个大局就是对西部开发的初步设想；以江泽民同志为核心的第三代领导集体继承了这一设想，并于1999年9月22日党的十五届四中全会首次正式提出实行西部大开发的战略。2000年3月，第五届全国人民代表大会第三次会议将“实施西部地区大开发战略，加快中西部地区的发展”写进了政府工作报告。
然而，对西部大开发的号召和憧憬并不等于西部经济开发本身。[1]反思百余年来我国人民探寻西部振兴的艰难历程，贫穷落后的帽子甩得着实艰难。究其根源，已往的开发措施大都强调经济政策措施，忽视法律制度的重要作用。由于政策易受形势左右和个别长官意志干扰而出现朝令夕改的现象，无法避免减弱旧体制形成的障碍，有效地协调各方面利益冲突。单一的政策推进不能保证西部大开发长期、健康和有序地进行。解决东西差异在客观上就要求统一规划、部署、协调、组织，所有的规划、方针、政策都必须用法律的稳定性和强制力来保障。[2]加强西部大开发的法治保障，是社会主义市场经济发展的内在要求，也是依法治国的重要实践。不过，在确立运用法治思维和手段来推进和规范西部经济跳跃式发展这一基本方略的前提下，还必须解决“法治保障模式甄别问题”。[3]即，法治保障体系核心制度（或主导制度）的识别和确认问题。我们必须客观、综合分析西部地区经济、政治、生态等背景环境的特征，针对西部大开发所面临的时代特点，选择最有利于西部地区社会经济全面、快速、健康、持续发展的主导法治轨迹和核心法律制度。
二、西部大开发是对经济法理念的生动诠释
西部大开发生动诠释了如下经济法理念：
（一）市场自主调节和国家宏观调控的有机结合
我国自实行社会主义市场经济体制以来，一直倡导建立保障市场自主调节机制资源配置基础性作用有效发挥的国家宏观调控制度体系。今天的中国，市场的重要性再怎么强调都不为过，因为市场潜力的发挥和自由经济能量的发挥依然是我国经济体制改革的目标所在。然而，以实现和维护公共利益为己任的经济法，在肯定和褒扬市场伟大功绩的同时，也以其固有的宏观、冷静的视角警示社会，市场资源配置基础性作用的充分发挥必须以法治保障下的国家宏观经济调控为前提。要实现社会利益的总体增长，不仅需要充分释放市场活力，更要根据国民经济发展的总体情况，运用法律规范和制度倾斜引导资源的流向，实现全社会经济由点到面、由局部到整体的勃兴。
西部大开发正是这种“看得见的手”和“看不见的手”共同推动经济整体发展和社会全面进步的鲜活实例。在我国社会主义制度条件下，经济体制改革目标的利益指向应当以全社会为出发点和归属。改革开放初期，为了尽快摸索出一条适合中国国情的经济发展道路，根据东西部地区地理、经济等方面发展的差异，我们提出了“让一部分地区、一部分人先富起来”的策略。实践证明这种策略是正确的。然而，这只是在中国特殊国情下实现共同富裕共产主义目标过程中的权宜之计。今天，我们已经在东部的蓬勃发展中积累了发展经济的许多经验，以市场经济手段实施西部大开发已成为社会各界的普遍共识。要激活落后地区的经济，必须依靠市场机制调动各类市场主体生产经营创造的积极性和能动性，破除西部欠发达地区残留的充满计划经济色彩的依靠行政力量实现资源分配的陈弊，由市场供求等力量来决定资金、物资、人才资源的流向。但是，要让这些经济因素自发流向落后地区是不符合市场自发配置资源的规律的。现代各国开发落后地区的经验表明，区域开发首先是由政府启动的，国家宏观调控在制定和实施开发规划，调动资金、技术和人才，实行倾斜政策以及克服市场经济的缺陷等方面发挥了重要作用。我国开发西部也正是国家宏观调控引导经济资源流向西部、市场调节机制激发西部地区内在活力两种力量共同实现区域经济腾飞的伟大实践。
（二）区域经济平衡协调发展与国民经济整体发展的完美契合
西部经济属于区域性经济，具有两个显著特点，即特色产业的政治、经济、军事、文化价值及经济的跨地区发展。一方面，西部区域经济的发展必须符合地域分布规律，尊重区域差异并采取合理的应付措施，完善区域自我组织功能，实现西部各地区之间经济的平衡协调发展，形成西部经济的强大合力。另一方面，西部区域经济的发展又必须在国家对国民经济的整体调控之下，不能偏离国民经济整体的发展目标和社会主义市场经济的发展方向。西部的发展不仅要有利于当地人们生活水平的提高和地方经济实力的增强，也要有利于国民经济整体实力的增进。
关于西部开发的模式，学者们的意见不尽统一。有学者主张“特区模式”，即应该根据西部经济发展的需要和生态建设的需要设立特区，如生态特区、旅游特区、金融特区或综合性特区；[4]也有学者主张“超特区模式”，即建立一种比东部地区更吸引投资者的环境。[5]不管学者们在西部区域经济发展的模式设计上的争论最终会以那种模式的制度化告终，这种区域性经济是界于地方经济和全国经济之间的中观经济。宏观是通过中观而具体作用于微观的，而中观的发展一定不能偏离宏观的方向和轨道。这使区域经济既具有了相对独立性，又成为了宏观调控的对象。一方面，必须通过宏观调控法律制度对西部开发过程中有关地区发展规划、投资决策、产业政策等方面的问题进行规范和调整，使之有利于社会总供给和总需求平衡的宏观调控目标。另一方面，应当充分考虑区域经济协调快速发展的需要，打破行政区划限制，依法处理地区间产业发展的关系，加强跨区域的合作，充分利用西部地区经济的特色，实现西部经济的腾飞。
（三）经济全面高速增长和社会可持续发展的有效互动
可持续发展一直是为经济法所关注，其核心在于正确处理人与自然和人与人之间的关系，要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任心规范自己的行为，创造和谐的世界。人类在作出每一个行为选择时，不仅要考虑到本代人的利益的平衡，同时要考虑到代际人利益的平衡。
我们所倡导的开发西部战略不光是经济的开发，更是一项宏大的系统工程，涉及社会秩序、生态环境、宗教民族关系、可持续发展、人与自然的关系、中央与地方的关系等很多方面，既要推进经济建设，又要实现经济、资源、人口、文化、环境的协调发展。有些西部偏远地区为了尽快摆脱贫困和落后，在吸引资金、寻找项目上，完全忽略西部特殊的生态特征，对“污染转移”的项目如小造纸厂、小化肥厂、也照单全收，只要能解决当地百姓一时的吃饭问题，就可以置生态环境建设、可持续发展于不顾，低效率的重复建设杜而不绝，有的地方甚至怕新来的大企业会挤跨当地技术落后的小企业，各种禁入、保护的土政策卷土而来。这种经济利益刺激下的盲动行为与国家所倡导西部开发战略的初衷背道而驰。我们所要进行的西部开发是在经历了经济发展对自然环境严重破坏的沉重教训之后提出的，既要实现经济的跨越式发展，又要保证生态系统乃至人文环境良性发展方向的可持续发展战略构想。
三、经济法制度是西部大开发法治保障的核心制度
为了避免西部开发中可能出现的盲目、无序和浪费，2000年3月九届人大三次会议上，朱鎔基总理提出将加快基础设施建设、切实加强生态环境保护和建设、发展特色优势产业等作为西部大开发的战略重点。事实上，西部开发中所有重大问题都需要法律制度的确立和保障，而这几乎涉及到现行所有的法律部门――西部开发政策实施中行政权力的配置、行使及其监督需要行政法对行政执法权威的确认和行政权力滥用的防止；高素质人才的引进和智力成果的转化需要知识产权法对知识产权保护的强化；发展新兴市场，保护和确认交易当事人的平等地位需要民法对交易中私权关系的调整；等等。然而，我们说经济法制度是西部大开发法治保障的核心制度，是在深入思考经济法制度设计与战略重点实现的法治化要求的完美契合后得出的结论。
（一）基础设施建设方面
加快西部地区基础设施建设的关键在于将政策指引方向从单纯输血转向增强自身造血功能。多年来，我国西部建设的思路走入了一个死胡同，即将“扶”贫机制当作加快落后地区发展的制胜法宝，以为靠扶贫就能脱贫。结果，大量的资金和物资注入西部，却没有有效的制度和利益激励机制引导这些资金和物资真正流向重点项目的开发建设上，没有符合西部地区经济发展特殊情况的投资制度。
经济法在建立这种法律引导机制的过程中起着最为核心的作用。西部大开发需要加快基础设施建设的重点在路（公路、铁路的建设）、场（机场设施的建设）、管（输气管道干线的建设）、电（电站、电网的建设）、信（通讯、电视广播等信息传输设施的建设）、市（大中城市的市政基础设施建设）、水（水利、开发水资源及节约水资源的基础设施的建设）。[6]对于这些固定成本投资巨大，具有极强的公益性的公用事业项目建设的法律调整，仅仅依靠民法对市场平等交易关系的构建和破坏这种平等性的行为的纠正，或者仅仅依靠行政法对行政权力的确认和规范，都无法达到市场主体经营利益和社会公共利益共生共进的最佳平衡点。只有立足于社会整体利益的经济法才能提供最为宏观的制度保障。只有按照经济法的制度设计，才能处理好政府与市场的关系，将国家对经济生活的干预定位在“适度干预”、“有限干预”，才能将政府职能限制在做好发展规划、改善投资环境、推动技术创新、培育多元化的投资主体、控制财政投入范围内，才能真正给予企业求生存、求发展的压力、动力和外部环境，最终实现西部地区基础设施建设独立发展的良性循环。
（二）、生态环境保护和建设方面
西部是保障国家生态安全的要害地区，由于历史和自然的原因，西部地区生态环境已经十分脆弱。自1978年以来，尤其90年代以来，我国环境资源立法明显加快，可以说，在森林、草原、矿藏、河流、土地、环保、水土保持等主要领域已经基本上有法可依，问题在于执法不严，执法无效。一个重要原因，就是不能有效遏制地方和部门在自我利益的驱使下破坏生态环境，致使“一边治理，一边破坏；一方治理，多方破坏”。西部大开发若不能处理好环境资源的利用与保护的关系，生态环境的继续恶化必将阻碍西部开发的进程，甚至危及整个中华民族的生存和发展。生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾，是当前应该尽快研究解决的突出问题。生态环境保护的利益冲突则是环境资源保护不力的症结所在。要实现西部可持续发展，就应当把经济效益与生态效益结合起来。除了调整产业结构，改变强调资源优势的思维定式之外，还要着重从制度上解决生态环境保护的整体性问题，建立利益平衡的制度机制并使之规范化、法律化，以充分调动各类利益主体保护生态的积极性和主动性，并预防和化解纠纷。
西部这种经济与生态共同发展的制度需求为经济法所倡导的可持续发展理念提供了广阔的用武之地。落后地区人口的无限制增长、经济建设带来的资源和能源的枯竭、生态环境的破坏、企业和政府的短期行为，这些问题都有赖经济法的调整和遏制。反过来，经济法也是最能实现西部地区可持续发展目标的法律制度，在我国现行的法律体系中，没有其他任何一个法律部门能象经济法这样在整体原则体系中体现和贯彻可持续发展的理念。
（三）、发展特色优势产业方面
西部经济发展缓慢，关键是产业结构不合理。西部各省区产业结构具有典型的资源型、初级化特征，缺乏核心竞争力，且产业结构严重趋同，过分追求小而全的模式，没有体现各地区的优势。因此，西部大开发应根据区域经济、文化发展的现状，充分考虑自然条件和经济条件的限制，注重投资建设的经济效益和社会效益，通过政府有效的宏观政策调控和市场机制的作用，调整和优化区域产业结构，加强资源的综合开发利用，促进资源优势转化为经济优势，克服区域产业结构趋同的现状，选择以市场为导向的西部特色产业，大力发展生态农业、集约化农业、农牧产品深加工、旅游业等特色产业，建立能源、冶金、石化、机电一体化、稀有金属材料、航空航天等主导产业群，实现产业结构的效率最大化。
能很好的完成这一产业结构调整任务的，只有经济法范畴的产业调节法。通过产业调节法（包括产业结构法、产业组织法、产业技术法等内容）对产业调节关系（即国家在对产业结构、产业组织形式、产业区域布局和产业技术发展进行总体规划和安排过程中产生的与其他经济主体之间的社会经济关系）的调整，建立合理的国民经济整体布局，为西部区域特色产业的发展提供良好的宏观背景，建立西部地区区域协作和联合建设的制度机制，以充分发挥区域经济的内在联系和整体优势，在国家统筹规划、宏观引导的前提下，合理分工，共谋发展。
四、实现西部大开发战略目标的经济法律措施
（一）加强市场主体与市场秩序立法
1、放宽投资限制，促进投资主体多元化。首先，依法鼓励和保护西部多种所有制经济成分的发展。要尽快改变西部地区所有制经济结构较为单一、非公有制经济发展明显滞后的状况，依法培育非公有制经济成分，引导和保护其参与西部开发。在企业设立和市场准入等方面逐步用注册制代替审批制，完成从审批主义向准则主义的转变。除法律有特殊规定的领域外，均应视为非公有制经济准入的行业和领域。其次，放宽国际资本和国内民间资本进入西部市场的限制。根据WTO规则，在税收、贷款、投资融资和社会负担方面给予投入西部的外国资本国民待遇，依法保护其财产权利和财产安全。同时依法运用投资优惠手段鼓励外来投资、民间投资。再次，增加投资方式，扩大投资领域。应拓宽用资渠道，采取发行股票、项目融资、ＢＯＴ模式等多种形式，吸引外商投资，强化保护各种市场主体的合法权益。
2、从立法上明确中央与地方的关系。西部大开发是国家大事，但国家不能包办一切。要遵循宪法规定的在中央的统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的原则，进一步从法律上明确中央与地方各自的财权与事权以及相互的权利义务关系。由于西部开发与加快中西部地区发展涉及到各个地方的利益，惟有中央能够担负起在全国范围内协调东、中、西部的利益关系，进行财政资源再分配的责任，因此，中央应该进一步将政策引导与法律引导结合起来，并立足全局，抓好大型项目的开发。各地方要服从中央统一部署，不得各自为政，各行其是，各搞一套。做规划、上项目，尤其是比较大的项目，必须纳入国家的长远规划之中统筹安排，做到局部利益服从全局利益。同时，要充分发挥各地方的自主性和创新精神，积极参与和实施西部开发与加快中西部发展的决策。
3、要加强对市场秩序的规范和整顿，严厉打击假、冒、伪、劣商品和各种形式的不正当竞争行为，建立市场信用，维护交易安全。
（二）加强宏观调控立法
1、依法确立西部投资倾斜的一般原则。将国家增加资金投入的政策规范化，以便依法逐步加大对西部的建设资金投入力度、财政转移支付力度和金融信贷支持力度，并优先安排建设项目。
2、依法确立区域之间互利互惠的合作原则和机制，努力形成相互支持、相互促进、协调发展的良好格局。首先，要依法建立联合开发的利益激励机制。东部参与西部开发和中西部发展，要遵循市场经济法则，使东部公司、企业、人才有钱可赚，有利可图，并把资金、技术、管理经验、市场渠道带给西部。其次，要克服地方保护主义，清除区域壁垒、市场割据，为东、中部都来西部投资创造一个良好的社会环境。再次，东部要一如既往地帮困扶贫，承担起对口支援西部的义务，中部要发挥承东启西的区位优势，促进全国协调发展。
3、规范使用税收优惠。对西部的税收优惠政策应尽可能在统一的税法体制下解决。原则上，对于不在国家法律和政策禁止和限制之列的西部内外资企业、少数民族地区的企业、经国家认定的高新技术企业以及各种经济组织生态建设所得，应在不同幅度内减免企业所得税。但是，税收优惠要兼顾中央和地方两方面的利益，分步进行，并充分考虑国家财政利益、西部地方财政现状以及将来适应世界贸易组织规则对于实行国民待遇的要求。
（三）加强生态环境保护立法
1、要尊重生态保护的客观规律，超越地区、部门或行业局限，根据各生态区的情况制定整体规划并依法统一执行。一要依法建立健全补偿制度。如，同一地区资源开发利用的受益者应该对当地的环境资源受害者给予补偿；不同地区资源输入的受惠者应该对资源输出者给予补偿；退耕还林还草，也应采取多种补偿办法。国务院已制定《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，逐步把“以粮代赈”等政策及管理监督责任措施规范化。关键是如何贯彻执行。二要确保当地人的受益权利。值得注意的是，西部有些资源富集区往往从开发中得不到多少好处，还要承受生态环境恶化的种种后果，某些地方甚至资源越多越穷。解决这个问题，一方面，要防止资源产地经济结构单一化，另一方面，则要通过税收、补贴、入股、就业等措施确保当地人的受益权利。三要依法实行促进生态环境建设的优惠政策，大力扶持和鼓励生态环境整治工程、污染防治和资源综合利用产业，对生态建设保护区实施税收优惠政策。
2、立法保障环境污染的首端控制。对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合环保要求的决策和项目一律封禁，是发达国家环保的一条重要经验，是我国环保从“未端控制”转向“首端控制”的关键一环，也是西部开发避免“先污染后治理、先破坏后恢复”的当务之急。因此，要加大保护生态环境的一系列法律法规的执行力度，加快 建立环境影响评价机制。特别是要把生态保护作为衡量政府依法行政水平和考核干部的一项重要指标，防止某些地方为了一时的经济效益和政绩而滥耕、滥伐，滥上所谓“形象工程”、“献礼工程”，不惜破坏环境，甚至竭泽而渔。
3、对西部国有未利用荒地逐步建立特殊的物权制度。在西部开发中，对于数量巨大的未利用荒滩、荒漠、荒山、荒沟和草场，可以考虑在维护宪法和法律确立的土地公有制的前提下，建立特殊的物权制度。鉴于荒地开发投入大、周期长、见效慢，为了增强开发者对西部土地和生态建设持续投入的信心和决心，使开发者获得经济效益，国家获得生态效益，可以考虑，对于在荒地上进行的生态建设或符合生态效益的农业开发，允许开发者拥有比现行法律和政策更多、更长期的土地占有、使用和转让权以及林草和收益所有权。此外，可建立一种允许开发者享有的土地承包经营权在承包权期满后“自动顺延”的制度，即承包期满后如果没有法律规定的终止承包的情形，则可以自动延长一个承包期。


参考文献：
[1] 田文英、王军：论西部经济开发中的依法行政 现代法学2000年12月 第8页
[2] 巩富文：尽快制定《西部开发法》 光明日报2001年10月5日
[3] 蒋安：西部大开发：平衡协调论的一次伟大尝试 人大报刊复印资料.经济法学、劳动法学2002年1月
[4] 西部大开发：选择何种“开发摸式”？-中心主任杨开忠教授答记者 北京大学中国区域经济研究中心网站 2002年9月23日
[5] 李昌麒：西部大开发与重庆法治建设 现代法学2000年第2期，第5页
[6] 张谦：法治才能确保西部大开发五大战略重点的落实 现代法学2001年5月，第3页