我国的行政法律制度

1999年１２月２７日
全国人大常委会法制讲座第十二讲
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授 应松年
党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立
社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家
行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规
定，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机
关。依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行
政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依
据法律。严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根
据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来
，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。依法行政，首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市
场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。
行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定
规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政
法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。二是依法作出
具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求：“一切政府
机关必须依法行政，切实保障公民权利。”
规定行政法律制度的，统称为行政法。从性质上说，行政法
是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成
的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个
调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：
第一部分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。
第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数
量最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。
行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类
，这部分法律就可分为多少种类。其中有些部门还可自成体系，
诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多，范围极广，一
般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的
规则；关于行政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。
第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律，统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。
以上三个部分，就是行政法的范围。
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三
个方面的法律制度。
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力，必须由法律授予。正因此，行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。
权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范，以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。
我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了
重要作用。但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济
的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决，等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的办法是党的
十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一，这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、
编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑
仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也
是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。
根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制
定行政机关编制法，主要规范两项内容：
一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。关键是论证程序。
通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。从广义
上说，公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例上升为公
务员法的条件应该说已经成熟。
（二）关于行政行为法
行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法
律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同
性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部
分。
1、行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委
员会制定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务
院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，
尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很
多行政规范，统称为其他规范性文件。
从我国实际情况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行
政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限的区别和关
系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，
也即对行政立法的监督。
目前我们正在制定立法法，上述行政立法中的三个主要问题
，都是立法法中需要解决的。
首先，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本最重
要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称
法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全
国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组
织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务
院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、
行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至
少应该是要求行政机关制定的规范，必须与法律保持一致，不得
抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况
下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法
行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的
限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一
致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立
法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属
于法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为重要的应
该是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结
社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利
的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，
只能由法律进行，即该项立法权只能属于法律。但在一定条件下
，法律可以将其中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地
方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关
于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》
，又如行政处罚法规定，在法律没有设定行政处罚的情况下，将
除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这属于相对
保留的情况。授予多少，其他法律规范就可以设定多少。没有授
予的，就不能设定。例如不能将处罚、收费的设定权授予其他规
范性文件。还有一些立法设定权，如限制人身自由、行政强制执
行权等则只能由法律设定，不能授权其他国家机关。这属于绝对
保留的情况。这是依法行政又一最基本的原则。
其次，关于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充
分体现民意的重要保障，为此，必须完善行政立法程序，其中的
关键在于设置听证程序。一切与公民权利、利益有关的立法，都
必须听取利害关系人的意见和专家的论证意见。立法要听取和尊
重人民群众的意见，这是社会主义民主最重要的表现形式之一。

再次，关于行政立法的监督。广义的监督包括法律解释、纠
正行政立法与法律不一致，以及解决行政立法特别是规章之间的
冲突等问题。目前，行政立法与上位阶法律规范不一致，以及规
章之间的冲突，都比较严重。立法解释跟不上实际需要，这就需
要有监督和解决冲突的原则和机构。宪法对立法监督机构是有规
定的，但实践中难于启动。比如，全国人大常委会的监督就难于
启动。这里有两个问题需要认真研究：一是是否需要设立专门的
解释法律和解决冲突的机构，二是如何启动监督的程序问题。
2、行政执法行为，又称具体行政行为，涉及的范围更广，法
律制度也更多。但从公民的角度说，无非就是权利性和义务性两
大类。权利性行政行为，包括赋予公民为某种行为的权利，如许
可；或为某种行为的资格，如律师资格；也可能是在公民违法的
情况下依法剥夺其某种权利，如吊销执照。义务性行政行为主要
是依法使公民承担某项义务，如纳税；或依法免除某种义务，如
免税。据此，下面介绍几种在市场经济条件下最常适用的法律制
度。
（1）行政许可制度。
行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，以
书面证照和其他方式允许其从事某种行为，确认某种权利，授予
某种资格和能力的行为。
许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序和
社会秩序，保护资源和生态环境，促进经济发展，保障公民权利
等而设立的具有多方面功能的制度，为世界各国所普遍重视和广
泛运用。
许可的本意是禁止的解除。对一般人都限制或禁止，但对符
合条件者解除限制或禁止。如对一般人都禁止驾驶汽车，但对取
得驾驶执照者却允许开车，就是一种许可。驾驶汽车需经许可，
其原因在于，驾驶汽车可以大大提高行动效率，因而给汽车驾驶
者带来利益；但驾车有潜在的危险性。许可的目的就是控制其危
险性。
许可因其控制程度的不同而有特别许可，如佩枪许可；一般
许可，如采矿许可；以及符合公开、法定条件即可登记的许可等
，还有各种专业资格的设立和取得制度等等。近年来还建立了一
大批与许可相联系的各种年检等检查制度，我国已在广泛的领域
里建立了许多许可制度。几乎所有的法律、法规、规章都无不规
定各种批准和审批制度。很多许可制度在实践中发挥了重要的作
用，但由于我国没有一部统一的行政许可法，因而各个领域许可
制度的建立显得无序，甚至出现某些混乱。一些并不需要许可的
事项，纷纷被规定必须经某些行政机关“批准”。其中特别值得
注意的是许可与收费的联系，一项许可、批准、年检，就要收费
若干，成为某些行政机关创收的手段之一。也许这正是出现乱设
许可的关键原因。另一个重要问题是许可的设定与程序。一方面
，许可没有设定权的限制，一些无设定权的政府或政府的各部门
、部门内的各机构都纷纷自设许可制度，百姓办事有盖不完的章
，走不完的程序，以致背离了效率与便民的原则，并且潜伏着许
多引发腐败的危机。另一方面，诸如许可的听证制度、不得单方
面接触的制度、时限制度、效力制度、许可标准和条件的公布制
度等等，都尚未建立，因此，制定统一的行政许可法，健全和完
善我国的许可制度，是十分必要的。制定行政许可法已经列入九
届全国人大常委会立法规划，希望这一至关重要的法律能早日出
台。
（2）行政处罚制度。
行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其
他组织依法予以制裁的制度。它在国家行政管理中占有很重要的
地位，属于国家三大法律责任，即行政、刑事、民事法律责任中
的行政法律责任。全国人大已于1996年通过了行政处罚法，它所
建立的主要原则和制度是：
第一，行政处罚法确立了几项具有普遍意义的重要行政法原
则。1.处罚法定原则。行政机关实施行政处罚，必须有明确的法
律依据。法无明文规定不得处罚，它与刑法规定的罪刑法定原则
一起，为建设社会主义法治国家作出了基础性的贡献。公民只有
在实施为法律所明文禁止，并规定要给予惩罚的违法行为的情况
下，才有可能受到惩罚。2.处罚适当原则。行政处罚应与公民违
法的事实、情节和社会危害相适应，不能过重过轻。这也就是在
处罚领域里的公正原则，这一原则在行政机关作出不利于公民的
决定时，应该普遍适用。3.听取意见原则。行政处罚法规定，在
作出处罚决定前，必须听取对方的陈述和申辩，否则，行政处罚
无效。其后，在行政处罚的程序中又规定了听证程序，即当作出
严重的处罚决定时，当事人可以要求听证的制度。所有这些都说
明我国正在逐步完善一项重要的法律原则：在行政机关作出影响
公民权利的决定时，必须充分听取对方的意见，不能不听。这是
我国社会主义民主的固有含义。听证制度把这一民主原则法律化
、制度化了。
第二，行政处罚的设定。设定或称创设，是指对何种行为可
以给予处罚，以及给予何种处罚的法律确认。行政处罚法第一次
将处罚的设定权与规定权分开。规定是指已有上位阶法律规范规
定了行政处罚的情况下，下位阶规范就只能在上位阶规范所规定
的行为、种类、幅度以内作具体化规定。行政处罚是对公民、法
人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁措施，而人
身权、财产权又是公民诸多基本权利中最为重要的权利，因此，
行政处罚的设定权只能属于法律。但由于实际情况的需要，不可
能由法律包揽一切行政处罚的设定，这就需通过法律将部分设定
权授予其他国家机关。根据行政处罚法的规定，授予行政法规的
设定权比较大，除人身自由处罚外，行政法规可以设定其他各种
的处罚；授予地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外
，吊销企业营业执照的处罚也不得设定；授予规章的设定权就更
小，只有警告和罚款两项。其他规范性文件一律不得设定行政处
罚。这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现，对其他涉及
公民基本权利的立法有普遍借鉴意义。
第三，行政处罚的程序。行政处罚法关于处罚程序的规定，
是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定
。行政处罚程序分为两大部分，即作出处罚决定的程序和执行程
序两大部分。
1）行政处罚的决定程序又分为简易程序和一般程序。简易程
序即当场处罚程序；一般程序即需要调查取证的程序和听证程序
。行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全面的规
定。这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都
起了很好的作用。其中关于听证程序的规定，是我国法律第一次
建立的制度。此后，听证制度又为价格法所吸收。立法法草案中
关于立法程序的规定，也引进了听证制度，相信今后会有更多的
法律规定听证制度。应该说明的是，行政处罚法所规定的听证，
属于正式听证，即审讯式听证，在形式上近似于法院的开庭审理
，但听证是在行政系统内进行的，程序也较庭审简单。在实践中
用得更多的是非正式听证，虽也有听证官主持和听取意见，但程
序较正式听证更为简便。
2）行政处罚的执行程序有两点特别引人注意，一是建立了行
政处罚的裁执分离制度，即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机
关分离；二是建立行政处罚的收支两条线制度，即罚没所得必须
全部上缴财政，与处罚单位的财政要完全脱钩。行政处罚法还对
不执行裁执分离制度和收支两条线的机关和个人，规定了严厉的
法律责任。国家权力的行使不能以赢利为目的。这是世界各国政
府都严格遵守的一条原则，否则，必将增加人民负担和导致行政
机关的腐败。行政处罚法建立的这两项制度，也应该是其他行
政行为法律中必须确立的制度。
（3）行政收费制度。广义上说，行政收费是行政征收的一
部分。行政征收是指行政机关根据法律法规的规定，以强制方式
无偿取得相对人财产所有权的行为。行政征收包括税收和行政收
费两部分。由于税收已是一项比较严格的法律制度，而乱收费问
题尚未解决，因而人们把更多的注意力放在收费制度方面。行政
征收具有强制性、无偿性的特点。由于征收涉及公民的财产权，
因而还应具有先定性和固定性，即应按法律规定预先确定的标准
收取。行政收费与税收的区别在于，税收是一般征收，用于国家
的一般支出；收费则是由于特别支出的需要，因而要特别征收。
例如，证照的收费。证照是发给某些人的，就不能用税收来支付
制作证照的成本，而要由取得证照者支付成本费。排污企业的排
污行为将造成国家的特别支出，因而有必要用收取排污费这种特
别征收来增加排污企业的负担。我国的行政收费广泛存在于各个
领域，名目繁多。有些是依法、必要的收费，有些则属于乱收费
。解决乱收费的关键在于把收费纳入法制轨道。第一，收费涉及
公民的财产权，因此，应该和税收一样，其设定权属于法律，经
法律授权，法规、规章才能取得设定权。和行政处罚遵循的原则
一样，规章以下的规范性文件一律不得设定收费；第二，必须按
特别支出由特别收入予以满足的原则，划清收费与税收的界线，
清查我国的收费项目，应该费改税的，加快改变进程；第三，收
费必须由法定的有收费权的行政机关收取；第四，收费必须遵循
严格的法定程序。公民、法人或其他组织对收费决定不服的，有
权获得司法救济，要畅通申请复议和提起诉讼的渠道。党和政府
正在花大力气整顿收费工作，根本的途径还是要依靠法治。
（4）行政强制制度。行政强制包括三项制度：一是行政强
制执行。在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行
政决定中所科设的义务时，有关国家机关可以强制其履行义务。
如拆迁房屋、拍卖财产等；二是行政强制措施，这是行政机关针
对公民、法人或其他组织的人身或财产依法采取的预防或制止危
害行为或危害后果发生的强制行为，如扣留、查封、扣押、冻结
等；三是即时强制，这是指行政机关在遇有重大灾情或事故，以
及其他严重影响国家、社会、集体或公民利益的紧急情况下，依
照法定职权直接采取的强制措施，如对传染病患者的强制隔离等
。这三项制度在性质、内容上有区别，但都采取强制手段，故可
统称为行政强制。行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社
会秩序，保证行政决定的执行，纠正违法行为，保护公民合法权
益和公共利益所必需的手段。但这些手段直接涉及公民的人身权
、财产权和其他基本权利，因此，对这些权力的行使必须谨慎，
加强控制，且严格遵循法定程序，防止滥用。
我国在行政实践中已形成一些制度，如：（1）在行政强制执
行方面，根据已有的法律规定，可以概括为这样的原则，即申请
人民法院强制执行为一般，行政机关自行强制执行为例外。例外
是在法律授权的前提下，法律规定哪一行政机关在哪一方面具有
行政强制执行权，该行政机关才有强制执行权，否则，都要申请
人民法院强制执行。这一制度与国外很不相同。在英美法系国家
，强制执行权是司法权的一部分，行政机关要强制执行，只能通
过诉讼；在德奥等大陆法系国家，则认为强制执行权是行政权的
一部分，但须有法律的授权。我国似介乎两者之间，既考虑行政
效率，又注意保护公民权益。行政强制执行的设定权归于法律。
（2）在行政强制措施方面，行政机关要取得行政强制措施权，一
般也要有法律、法规的授权。实践中这方面的问题似乎更多。其
中劳动教养制度最引人关注。按法律条文表述，劳动教养属强制
教育措施。其实从性质上说，属于行政处罚。但行政处罚的处罚
种类中没有列入劳动教养，因而目前仍按强制措施对待。由于劳
动教养在实践中存在诸多问题，因而迫切需要全国人大常委会对
这一涉及人身权的重大问题作出决定。这些制度共同存在的缺陷
是法律几乎很少对这些权力的行使规定具体严格的程序，而程序
正是正确运用这些手段的基本保障。制定行政强制措施法已经列
入九届全国人大常委会立法规划，正在研究起草。
（5）行政裁决、裁判制度。
这是指行政机关充当解决纠纷和争议的中间人，对行政争议
和民事纠纷作出裁决和裁判的制度。也有人将此称为行政司法制
度，以示与一般具体行政行为的区别（关于行政机关解决行政争
议的行政复议制度将放在行政监督部分介绍）。
解决民事纠纷，本应是法院的职责，但现代社会的发展，使
解决纠纷的技术性、专业性增强，且纠纷的数量也大为增加，行
政机关拥有各类专家，且人数众多，而法院的人数毕竟有限，因
而需要行政机关先行裁决，不服的再进入司法程序。同时，行政
裁决虽采用准司法程序，但毕竟带有很强的行政色彩，程序相对
简略，且不收费，因而受到人们欢迎。由行政机关裁决与行政活
动有关的民事纠纷，已成为世界性的发展趋势，英国有二千多个
行政裁判所，美国的行政法官制度也类似于这种制度。
根据我国的法律规定，我国也设置了行政裁决与裁判制度。
主要有：
1）对自然资源的确权裁决，如对土地、矿藏、水流、森林、
山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的
裁决；
2）民事赔偿的裁决，如治安管理处罚条例中关于民事赔偿的
裁决；
3）根据专利法、商标法的规定，由行政机关组织的专利复审
委员会和商标评审委员会对专利和商标纠纷案件，包括行政争议
和民事确权纠纷的裁判等等，都属于行政裁决、裁判制度。设
立这些制度是完全必要的，但共同的缺点是缺乏对裁决、裁判程
序的规定。
（6）行政程序制度。世界很多国家都制定了行政程序法。
将行政程序法典化，也许是20世纪行政法领域中最重大的事件之
一。行政程序是行政机关作出行政行为的程序，是规范行政机关
为达到行政目的而必须经历的步骤、采用的方式，以及实现这些
步骤和方式的时间和顺序的法律规范的总称。实际上，程序就是
操作规程。没有程序保障，实体权利义务是无法实现的。当然，
没有实体规定，程序就是空洞的、无意义的。实践中常反映有些
法律难以操作，主要原因之一，就是缺乏具体的程序规定。行政
程序是行政机关正确作出行政决定和实施行政决定，提高行政效
率，保护公民权益的最基本的保障。行政程序法大致包括三个方
面，一是行政立法的程序，二是行政机关作出具体行政行为的程
序，三是对行政行为进行司法审查的程序。我们已经有了行政诉
讼法，司法审查的程序已经解决；行政立法的程序将由立法法解
决。因而我国的行政程序法将以规范行政机关作出具体行政行为
的程序为主。1989年行政诉讼法颁布后，全国人大常委会法工委
曾组织一些专家研究行政程序立法问题。当时鉴于对行政程序的
理论研究和实践情况的了解还不够深入。人们对行政程序的重要
性的认识也不足，制定统一的行政程序法尚有一定困难。因此，
决定先就市场经济条件下行政机关普遍常用的几种手段，诸如行
政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等单独立法，待条件成
熟时，再制定统一的行政程序法。据此，先制定了行政处罚法，
使行政机关在作出对公民、法人或其他组织的人身权、财产权不
利影响的决定时，有了明确的程序规范。正在研究起草的行政许
可法，将就行政机关作出对公民、法人或其他组织有利、授益决
定时的程序作出规范。
处罚程序和许可程序是两种很不相同的重要程序。虽然如此
，它们毕竟只是范围广泛的行政程序中的两个方面。近几年来，
行政程序问题开始引起人们的注意，因而在一些单行法中也规定
了一些有关的程序，但比较简略，且不统一。因此，从长远看，
仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行为都有最
基本的程序可以遵循；也避免了单行法律中不断重复规定某些必
经程序。制定行政程序法的时机正在日益成熟，希望能把行政程
序立法列入下一个五年立法规划。
（三）关于行政监督法行政监督是国家监督体系中最主要的
组成部分之一。因为行政权力总是国家机关中权力最大、人数最
多，对国家和社会的发展最为重要，和人民群众关系最为密切的
权力。世界各国都有一套行政监督方面的法律制度。我国有关的
制度也比较健全，关键是如何更充分地发挥这些制度的作用。除
了人民代表大会及其常务委员会对政府的监督外，最主要的还有
行政系统内部的监督和司法机关的监督。
行政系统内部的监督，主要有上级对下级的层级监督和行政
系统内的专门监督。层级监督制度有些已形诸于法律，有些为内
部文件，主要制度有报告工作制度、执法检查制度、审查批准制
度、备案检查制度、考核奖惩制度等等，最近通过的行政复议法
所建立的行政复议制度，也可认为是层级监督的一种，虽然是很
特殊的一种。
关于专职从事监督工作的审计机关和监察机关的监督，我国
已经制定了审计法和行政监察法。根据审计法的规定，在政府内
部监督范围内，审计主要是对本级政府各部门和下级政府预算的
执行情况和决算、预算外资金的管理和使用情况；政府部门管理
和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐献资金及其
他有关基金、资金的财务收支等进行审计监督。审计部门在行使
职权时，拥有要求报送权、检查权、调查权、制止并采取措施权
、通报权及处理权等多方面的权限。根据行政监察法的规定，行
政监察是监察部门对行政机关及其公务员的行政效能和清正廉洁
两方面进行的监督。监察部门在行使监督权时拥有检查、调查权
、建议处分权等比较广泛的权力。内部监督的主要问题是如何依
法充分发挥它们的作用。
行政复议制度是行政系统内的一种特殊监督形式，指公民、
法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向上
级行政机关申请复议，由复议机关作出复议决定的制度。
由于行政复议实际上是上级对下级的监督，因此，与行政诉
讼不同。根据新通过的行政复议法的规定，行政复议的范围比行
政诉讼要宽，用一句概括的话来说，一切侵犯公民权益的具体行
政行为，除行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定外，都
可以申请复议。不仅如此，公民、法人或其他组织认为行政机关
侵犯其权益的具体行政行为所依据的规章以下的其他规范性文件
不合法时，也可以在申请复议时一并提出审查申请。这就使行政
复议的范围远远超过原行政复议条例所规定的范围。同时，在行
政复议中，公民、法人或其他组织不仅可以对具体行政行为是否
合法，要求进行审查，也可以对该具体行政行为是否合理，要求
进行审查。这也反映了行政复议的行政监督性，而行政诉讼中，
人民法院对具体行政行为则只能进行合法性审查，除行政处罚外
，原则上不作合理性、适当性审查。
行政复议不仅是上级行政机关对下级的监督，它又是公民、
法人或其他组织不服下级行政机关的具体行政行为，因而向上级
行政机关申请复议，要求复议机关作出一个公正裁判的救济行为
。因此，行政复议制度的关键，在于复议机关能否作出一个公正
的决定，以保障申请人的合法权益。法律规定，除了有些案件法
定必须先申请复议外，大部分行政案件都由申请人自由选择，既
可以先申请复议，再提起诉讼；也可以直接提起诉讼。如果行政
复议不能做到公正复议，申请人就会放弃复议而去直接提起诉讼
。
行政监督最强有力的法律制度是行政诉讼和国家赔偿制度。
我国1989年制定了行政诉讼法，1994年制定了国家赔偿法，法律
也已经完备。行政诉讼俗称民告官制度，是通过法院对行政机关
的具体行政行为是否合法进行审查的制度。由于它拥有一套严密
的程序，因而它在行政监督方面发挥了巨大的作用。行政案件已
从每年几千件发展到1998年的近十万件。
行政诉讼是保护公民合法权益的强有力的制度，同时它在协
调行政机关与公民的关系，维护社会稳定方面有着重要的作用。
对行政机关来说，行政诉讼是从监督的角度促进依法行政的制度
。行政诉讼法第一次确立了具体行政行为合法与违法的标准。只
有证据确凿（以事实为根据）、适用法律法规正确（以法律为准
绳）和符合法定程序的具体行政行为，才是合法的具体行政行为
，人民法院才能判决维持。对主要证据不足、适用法律法规错误
、违反法定程序、超越职权和滥用职权的具体行政行为，人民法
院可以判决撤销或部分撤销，并可责令被告重新作出具体行政行
为。正是在行政诉讼法的推动下，行政机关依法行政的自觉性有
了很大提高。“依法行政”逐步进入政府工作报告，成为各级政
府施政的基本方针。
根据行政诉讼法的规定，人民法院有权对具体行政行为是否
合法进行审查。人民法院除行政处罚外，一般不作合理性、适当
性审查。人民法院审理行政案件时，以法律法规为依据，参照规
章。
行政诉讼法关于行政诉讼中被告承担举证责任的规定，是行
政诉讼法最重要的规定之一。既然行政诉讼是对行政行为是否合
法的审查，因此必然要求被告行政机关承担举证责任。如果被告
不能以充分的证据证明其具体行政行为合法，那就要承担败诉的
责任。
国家赔偿法是与行政诉讼法同一类型的法，都以监督行政机
关的具体行政行为是否合法为主要任务。国家赔偿法所建立的行
政赔偿责任制度是行政诉讼制度的继续和发展。应该说，赔偿制
度的建立，加强了对行政机关依法行政的监督力度。
行政诉讼法和国家赔偿法所建立的相应制度，是适应我国民
主法制和保护人权发展需要的现代行政法律制度。行政诉讼法所
确立的被告承担举证责任、对不履行判决的强制执行制度等制度
；国家赔偿法建立的以违法为赔偿前提的归责原则，事实行为造
成损害的赔偿责任等制度，都是当代先进的行政法律制度。从实
践情况看，国家赔偿制度方面存在较多问题，需要研究。
以上介绍的是我国行政法律制度方面的一些主要制度，可以
看出，有些制度已经健全，有些则尚需进一步建立和完善，全国
人大和全国人大常委会在行政方面的立法任务还很重；至于如何
监督行政机关，使已经建立起的法律制度在实际生活中得到落实
，使各级政府都能按照党的十五大提出的要求做到依法行政，切
实保障人民权利，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，其任务
将更为艰巨。