我国现行增值税存在的主要问题分析
我国现行增值税存在的主要问题分析
□广东省国家税务局课题组
在１９９４年的税制改革中,对增值税的改革力度较大,扩大了征收范围、简化了税率档次、实行了凭增值税专用发票注明税额抵扣税款的机制,在税制和管理的科学化与国际化方面有了重大突破。但是,我国现行增值税,无论是在税制上,还是在征收管理方面,与理想的成熟型增值税(ＦＵＬＬ-ＶＡＴ)相比,仍有较大差距,还属于发展型即不完整型增值税(ＬＥＳＳ-ＴＨＡＮ-ＣＯＭＰＬＥＴＥ)。增值税的优越性还没有充分发挥,尚存在诸多的问题和弊端,主要有:
一、税制方面
(一)征收范围过窄
现行增值税的征收范围,从社会再生产诸环节来看,主要集中在工业生产和商业流通两个环节,没有延伸到交通运输、建筑安装和其他第三产业;从课征的对象来看,主要是动产和劳务,没有涉及到不动产。
由于征收范围较窄,在实践中产生了许多弊端。
１．增值税抵扣链条不完整,内在制约机制作用得不到充分有效发挥。按照增值税的基本原理,增值税具有道道征税、税不重征、环环紧扣、税负公平的特征。如果从产品的投入、产出、交换到最终消费环节全面实行增值税,就像一根链条,一环紧扣一环,完整而严密,增值税的内在制约机制就能充分发挥作用。然而,我国现行增值税仅仅是在工业生产和商品流通两个环节征收,其他领域特别是与工业和商业关系十分密切的交通运输和建筑安装等领域继续征收营业税,致使增值税的抵扣链条中断,内在制约机制的作用明显削弱,增值税的优越性难以充分发挥。
２．增值税主体税种的地位受到威胁。增值税是我国的一个主体税种,但是税制改革以来,增值税在全部税收收入中的比重不断下降,全国和广东省１９９８年比１９９４年分别减少了８.２１个百分点和９．６个百分点,主体税种的地位明显降低。虽然１９９８年广东省增值税比重下降的势头得到扭转,但回升乏力,若不及时采取有效措施加以制止,增值税主体税种的地位很难保证。
３．政策界限难以区分,征管实践中相互扯皮。由于我国现行流转税在征收范围上采取的是增值税、消费税和营业税三税并立,前两者交叉征收,后两者互不交叉的格局,因此,在理论上,征收增值税和营业税的政策边界可以分清。然而,随着改革的不断深化,经济活动行为日趋复杂,增值税和营业税对有些行为征收的政策界限难以准确划分,如混合销售行为和兼营行为等,再加上这两个税种分属不同的国税和地税机关征收,使得在实际征管工作中经常出现相互扯皮、发生争执的现象,给纳税人和税收征管工作造成了不利影响。
４．不符合国际上增值税改革的发展方向。虽然世界各国推行增值税时,其征收范围并不完全相同,但总的来说,经济比较发达、社会基础较好、法制相对健全、管理手段较为先进的国家,增值税的征收范围覆盖面-34-表１:税制建设广,如欧共体成员国等;发展中国家在推行增值税初期,由于受主客观条件制约,征收范围往往都比较窄。然而,就增值税改革发展趋势而言,自２０世纪９０年代以来,许多国家增值税的征收范围都在不断扩大,如法国、荷兰、丹麦、西班牙、秘鲁和阿根廷等,有些甚至还将房屋与建筑物等不动产纳入征收范围,如大多数经贸组织成员国都以标准税率对销售新建房屋征收增值税,其中新西兰和西班牙还对其他不动产征收增值税。
(二)税款抵扣不实
我国现行增值税实行的是购进扣税法,在税款抵扣方面存在着少扣和多扣两种现象并存的状况,税款抵扣不实。具体表现在:(１)我国实行的是“生产型”增值税,对外购固定资产所含增值税款不予抵扣,从而造成上一环节已征增值税款在下一个环节抵扣不足。(２)增值税存在多档税率、征收率和抵扣率,如果购销环节的税率不一,就会导致增值税多扣或少扣,抵扣不实。(３)增值税两类纳税人在抵扣政策上不同,一般纳税人如向小规模纳税人购进货物和劳务,只能抵扣６%或４%,却必须按法定税率１７%或１３%计算纳税。(４)其他扣税凭证不够规范统一,也使得增值税款抵扣失实,如交通运输行业课征的是营业税,税率为３%,按增值税原理,其本不属于增值税的抵扣范围,但目前我国不仅予以抵扣,而且抵扣率大大高于其税率。
增值税税款抵扣不实,不仅违反了增值税原理,而且在实践中产生了诸多弊端。
１．重复课税问题没有得到完全解决。１９９４年确立以增值税作为我国的主体税种,是因为增值税能够较好地解决我国原税制存在的重复课税矛盾,实现公平税负,促进平等竞争。但由于我国推行的是“生产型”而非“消费型”增值税,对外购固定资产所含增值税款不予抵扣,因此,仍存在重复课税现象,并由于企业资本有机构成不同,重复课税的程度也不一。据对广东省部分企业１９９８年度经营情况调查分析,由于企业经营性的固定资产规模不同,在“生产型”和“消费型”增值税下重复征税的程度各异,税负率差别较大(详见表１)。
２．不利于扩大产品出口,参与国际市场竞争。以不含税价格出口产品是世界各国通行的做法,也是提高本国产品竞争能力的一项重要举措。由于我国实行的是“生产型”增值税,税款抵扣不足,即使按照增值税法定税率计算退税,出口产品仍然含有一定的增值税。我国以含税产品与国外无税产品竞争,无形中降低了我国出口产品的竞争能力,增加了开拓国际市场的难度。
３．增值税抵扣项目审核比较困难。由于外购固定资产所含税额不能抵扣,在实际工作中就出现了如何准确划分固定资产与非固定资产的问题。虽然财务会计制度对此作出了规定,但具体到一些单位价值超过标准、但使用年限不够,或使用年限较长、单位价值却不到标准的项目,尤其是低值易耗品和修理零配件,是否作为固定资产，容易与企业发生分歧。同时，一些企业为了达到多抵扣的目的,往往将大修理化整为零,增加了税收管理工作的难度。
４．不法分子利用扣税差异,偷逃国家税收。目前我国增值税允许抵扣的凭证种类多,扣除率不一,加上主要是依靠人工审核,辨别真伪较难,一些不法分子利用扣税差异,大肆偷骗国家税款,如虚增运输费用、虚开农副产品和废旧物资收购发票等,使国家利益受损。
(三)税收负担失衡
税负公平是增值税的一个显著特点。由于我国现行增值税在税率结构、政策和管理等方面存在差异,“生产型”增值税税负与产业结构的资本有机构成密切相关,使得增值税税收负担分布失衡。(１)行业之间增值税负担水平不同。一些高新技术等资金密集型产业,由于外购固定资产比重大,所含增值税款不予抵扣,税负明显高于其他行业。同时一些自然资源开采和以矿产品为生产资料的行业,增值税负明显高于平均水平(详见表２)。(２)增值税两纳税人之间税负水平不同。由于增值税一般纳税人和小规模纳税人在计算增值税方法上不同,使得两者的税负水平存在差异,如广东省商业企业一般纳税人税负水平约为１.５%;而商业小规模纳税人按４%的征收率课征增值税,因此,销售毛利率高的商业企业如果选择做小规模纳税人,就比选择做一般纳税人的税负低,反之则高。
３.与其他国家增值税负相比,由于我国实行的是“生产型”增值税,且标准税率比较高,因此,只要实行“消费型”增值税国家企业的外购固定资产价值占其整个销售收入的比重达到一定数额,即大于１减去我国增值税率与该国增值税率之比,我国企业的增值税负水平就高于该国的企业。如法国增值税的标准税率为２０.６%,我国为１７%,只要法国企业外购固定资产价值占其整个销售收入的比重达到１７．５%(１-１７%/２０．６%)以上,我国增值税负担水平就要高于法国。事实上,法国作为世界经济较发达的资本主义国家,企业外购固定资产价值所占的比例一般都要远远超过这个数值,因而我国企业的增值税税负基本都高于法国。
增值税税收负担分布失衡,主要存在以下弊端:
１．没有充分体现增值税公平税负的原则,不利于企业公平竞争。我国现行增值税制虽然使同一行业的企业之间增值税税负基本相同,但不同行业企业之间的增值税税负相差较大,违背了增值税税负不因行业、企业和产品差异而有差别的原则。在销售收入既定的情况下,增值税税负水平主要取决于增值额的大小和税率的高低。现行增值税税负分布不均,使得处于不同行业企业之间的竞争能力出现差别,影响了企业之间的公平竞争,不适应市场经济发展的要求。
２．影响了对税负较高行业的投资,不利于经济结构的调整和优化。经济结构失衡是我国经济运行中存在的一个深层次矛盾,加快经济结构调整的步伐,推动产业结构优化升级,是当前我国宏观经济政策的主要目标之一。就我国目前经济现状而言,促使经济结构优化升级的主要途径,是加强对企业原有设备的更新和技术改造,增加对高新技术产业的投资。然而,我国现行的“生产型”增值税使得企业更新设备、改造技术和从事高新技术产业的增值税税负较高,建设这些项目的投资多于一般产业,投资成本增加,经营风险加大,影响了企业技术改造和投资的积极性,进而影响到经济结构的有效调整和优化。正如有些厂长经理所说,“不搞技改,是等死;搞技改,则是找死”。只有尽快实施增值税转型,才能从根本上解决这个问题。
二、征管方面
(一)机制严重受损
我国现行的增值税实行凭增值税专用发票注明税额进行税款抵扣的办法,强化了增值税管理内在监督制约机制作用,有利于保证税收收入的稳定增长。然而,目前增值税管理的内在制约机制正面临挑战。(１)增值税一般纳税人的数量逐年递减,制约机制赖以生存的主体日益萎缩。按照增值税有关规定,只有增值税一般纳税人才能实行凭增值税专用发票抵扣进项税额,因此,保证增值税一般纳税人必要的规模,是增值税管理内在制约机制有效运用和发挥作用的必要前提和重要基础。由于各种原因,自１９９４年税制改革以来,广东省增值税一般纳税人的数量逐年减少,内在制约机制在增值税纳税人中的覆盖率不断下降,１９９６年为１６．５%,到１９９８年则降至９．３６%。(２)增值税专用发票管理的难度越来越大,制约机制赖以依存的载体问题很多。由于增值税专用发票(包括其他一些法定扣税凭证)具有抵扣税款的特殊功能,一些不法分子不惜铤而走险,疯狂利用增值税专用发票进行各种涉税犯罪活动,如伪造、虚开、代开、盗窃、改码等,形式多种多样,花样层出不穷,金额越来越大,后果愈来愈严重。如１９９５年查处的“鼎湖”案件,虚开增值税专用发票金额３６．９亿元,其中价款３１．６亿元,增值税税款５．３亿元。１９９８年查处的浙江“金华”案件,虚开增值税专用发票金额６３．１亿元,其中价款５３．９３亿元,增值税税款９．１７亿元。更为严重的是,不法分子利用高科技手段伪造增值税专用发票已达到了可以乱真的地步,使增值税专用发票管理的难度不断加大,危及整个抵扣链条的严密性和有效性。
增值税抵扣链条严重受损,内在制约机制作用逐步减弱,直接影响了我国税收改革和经济发展的顺利进行。
１．直接危及了我国增值税乃至整个税制改革的成败。由于目前在增值税专用发票管理上存在的问题很多,漏洞很大,不少地方为了防止税收流失,采取“定率”或“保底税负”等办法征收增值税,致使凭增值税专用发票扣税制度流于形式,有倒退到税制改革前采取“实耗扣税法”甚至按产品税征收的老路上去的危险。增值税在我国税制中占有极其重要的地位,如果增值税改革失败,整个税制改革也不可能取得成功。
２．增值税的征管效率明显降低。由于增值税抵扣链条中断,抵扣凭证存在的漏洞不断增多,增值税收入流失现象日趋严重,征管效率(即实际与潜在ＶＡＴ税收收入之比)下降。国际货币基金组织１９９８年的一份研究报告认为,我国增值税的征税效率已由１９９５年的５５%降低到１９９６年的４３%。
(二)管理模式单一
目前我国的增值税管理主要集中在管好增值税专用发票上,通过管住这张票,实现对增值税进、销项税额的有效监控,从而达到保障增值税收入的目的,也就是通常所说的“以票管税”模式。然而,由于现阶段我国所面临的社会环境,尤其是还很不具备现代化税收管理手段,使得我国增值税的这种管理模式并不完全适应现实需要,有效性比较差。(１)“以票管税”模式取得实效的前提是要管住管好增值税专用发票,而在目前条件下,增值税专用发票既难管住,也难管好,通过管理这张票来达到管好增值税的目的比较难。(２)“以票管税”模式本身存有缺陷,难以解决纳税人销售不开票、隐瞒经营收入等问题。“以票管税”模式要真正实现有效管理增值税的目标,必须以增值税一般纳税人所有的销售收入均如实填开增值税专用发票为前提。然而在现实中,企业销售不开票的行为大量存在,“零申报”、“负申报”等异常现象比较严重,在纳税异常企业中低税负企业所占的比重较大。如１９９７年广东省对全省９９４９８户增值税一般纳税人进行了为期３个月的检查,属于纳税申报异常的有２３７６３户,占一般纳税人总户数的２３.８８%;低税负的有１２６１８户,占纳税申报异常企业总数的５３.１%;共查补税款３１２３０.４４万元。
增值税这种管理模式具有较大的局限性,存在明显的弊端。
１.加大了增值税管理风险。“以票管税”模式,把管好增值税的“宝”完全押在管理增值税专用发票上,在目前情况下,存在很大风险。因为现阶段我国管理增值税专用发票,主要依靠手工管理方式,管理质量不仅取决于税务人员的业务素质,而且与其法制观念、责任意识直接有关,人为的不确定因素太多,稍有闪失,就会给增值税管理带来巨大风险。
２．误导了增值税管理思想,忽视了对增值税的综合管理。“以票管税”不失为加强增值税管理的一条思路,但作为一种模式来强调,容易误导人们管理增值税的思想,以为管好增值税,只要管好增值税专用发票就行了,从而放弃了对增值税一般纳税人的账册、库存、资金、户头的全面监控,把对增值税纳税人的综合管理简化为对增值税专用发票的单项管理,影响了增值税管理的质量。
(三)治税环境严峻
借鉴各国增值税改革的经验,增值税管理需要有一个良好的社会环境,包括立法程度、纳税意识、执法责任、管理水平等,社会环境又包括内部和外部两个方面。就我国推行增值税所面临的社会环境而言,还有待于进一步改善。首先,从内部来说,执法人员的责任意识较为淡薄,随意性比较大,有法不依、执法不严的现象还很普遍,主要表现为少数税务执法人员在增值税管理工作中,有章不循,有的甚至徇私枉法,内外勾结,共同作案。其次,从外部来说,全社会依法纳税和依法治税的观念还不强,具体表现在有些纳税人偷骗增值税的动机强烈,税务违法案件有增无减,特别是少数地方党政领导随意干预税务机关依法行政,甚至指使、纵容偷骗国家税款的违法行为。
增值税管理所面临的社会环境不完善,对强化和改进增值税管理十分不利。
１．破坏了国家税法的统一,扰乱了正常的税收秩序。在增值税管理过程中,有些地方不严格按照国家税法的规定执行,而是擅自制定违反全国统一规定的“土政策”,使得国家统一税法名存实亡,不仅破坏了国家税法的统一性和严肃性,而且扰乱了正常的税收秩序。
２．增加了增值税管理的难度,提高了税收成本。由于各行其是,自定章法,虽然有些规定从本地区来看有利于强化增值税管理,但从全局来看,却可能产生管理漏洞,为不法分子偷骗国家税款打开方便之门,给增值税管理增加了新的难题。为堵塞征管漏洞,改进增值税管理,势必要投入更多的人力、物力和财力,从而使得税收成本居高不下,呈不断增长之势。
(四)管理手段落后
增值税是世界上较为先进的税种之一,其征收管理对社会环境和技术条件的要求比较高。综观各国推行增值税的实践,凡是运用以计算机为主体的现代化管理手段的国家,其增值税的管理都比较严格和有效。目前我国增值税主要还是依靠手工管理,现代化程度还很低。(１)增值税管理从登记、认定、申报、抵扣、稽核到查处等各环节基本还停留在手工阶段,虽然有些地区初步实现了增值税人机共管,但计算机等现代化管理工具的使用效率并不高。(２)计算机等现代化管理工具覆盖面小,更未联成网络,形成合力。据统计,全国现有增值税一般纳税人１３０多万户,其中配置和使用防伪税控机的不足７万户,约占５．３８%,特别是增值税计算机稽核管理系统建设严重滞后,不仅没有建立全国四级稽核网络,而且省、市、县一级的区域稽核网也未形成,整个增值税计算机稽核管理系统建设基本上还处在研究方案和开发软件阶段。
我国增值税现代化管理手段体系建设滞后,给我国税收工作带来了较严重的后果。
１．增值税改革缺乏先进管理手段的支撑,增值税的优越性难以充分体现。由于计算机等现代化税收管理手段建设落后,不仅阻碍了我国增值税改革的进一步深化,而且严重影响了现行增值税在经济生活中作用的发挥,使增值税改革缺乏必要的技术物质基础,实践中出现不同程度的走样,制约了增值税作用的发挥。
２．增值税管理的质量和效率差,防范和打击偷骗税行为的能力弱。在缺乏现代化管理手段为依托的情况下,大量增值税的管理信息难以有效采集,加上人工处理大量复杂信息的能力有限,时效性差,不能及时发现增值税管理中出现的异常现象,并进行深入稽核,有效防范和严厉打击各种偷骗增值税不法行为的能力有待进一步增强。