金融问题防范金融风险的七项对策
□刘锡良[教授西南财经大学金融学院成都610074]
□曹廷贵[教授西南财经大学金融学院成都610074]
东南亚金融危机首先表现为从泰国开始的各国资本的大量外流、本币的贬值和股市的狂泻,接着就是生产破坏、失业增加和经济的倒退。究其来龙去脉,这次危机的爆发涉及到三个方面的因素:1 国际经济环境的变化;2 东南亚各国在宏观经济政策,特别是外汇政策上的失误;3 经济结构和金融体系的缺陷。其中,金融体系的缺陷是最主要的原因。
随着危机的展开,泰国、印度尼西亚、韩国的金融部门的缺陷表现得特别明显。尽管透明度的缺乏使人们不能马上认识到问题的严重程度。总起来看对金融机构的监管不力,金融法规不全,金融机构在认识和应付风险方面缺乏经验,缺乏商业意识,内部管理松散。所有这些缺陷都会导致不谨慎的贷款,包括与腐败和个人关系相联系的贷款。在1996—1997年,随着经济减速,金融政策偏紧,国内房地产和股票市场降温,货币贬值,这使得仍有外汇负债的人叫苦不迭,所有上述这些不利的变化都使得金融机构的脆弱和资产质量的不佳完全暴露了出来,威胁金融机构的流动性和清偿力的不良贷款的规模也最终显现。
在韩国,金融部门大量困难的累积是金融部门和金融结构共同作用的结果。大公司联合企业主要依赖债务而不是股票融资,大部分的企业债务不是由金融机构直接提供,就是由金融机构担保。在经济和财务上陷入困境的公司由不明智的延期信贷所维持,这通常是应政府的命令而进行的。银行体系的脆弱不仅因为大公司联合企业的依赖,也是因为政府的指令性贷款(政府要求银行向中小企业提供一定比例的贷款)、政治性贷款,以及其它制度和机构方面的因素。
在发展中国家,金融体系的脆弱主要表现为银行体系的脆弱性,因此,银行体系的健全与否也就直接决定着整个金融体系的状况。健全银行体系应该从以下几方面入手:
(一)完善银行的内部管理
防止银行经营不善的第一道防线是有效的管理。绝大多数银行的破产都可以归结于管理上的问题,即允许银行接受低质量的资产,冒不恰当的风险,并且没有查出和解决银行在资产质量和风险上存在的问题。银行管理的数量规则虽然重要,但不能自动保证银行稳健经营,银行管理层需要坚强有力,需要充分的培训和经验,健全的管理将保证内部信息畅通,控制体系完善。
为保证制定的政策和程序得到落实,防止特殊的利益集体对决策的影响,有效的内部控制极其重要。银行董事会需要通过内部和外部的审计程序来对管理层进行有效的控制,以保证其高效地履行其职责。
(二)提高银行的透明度
要得到可靠的有关银行财务状况的评估,有着内在的困难,因为绝大部分银行资产缺乏流动性和客观的由市场决定的价值。银行贷款组合的评估现值应该反映在贷款损失准备金的规模上,但银行经理通常不能或不愿对银行不良贷款组合进行真实的测量。对呆帐资料隐瞒和不报的倾向随着银行财务状况的恶化而上升。此外,银行的不断国际化以及由大量从事国际业务的银行对现代信息技术的采用,使得这些金融机构能够迅速地将某些风险资产转移到表外或其它地方。银行也更容易借助于衍生金融工具来逃避国内对其风险状况所进行的谨慎控制。监管者监控这些活动的能力通常滞后于银行设计新工具的能力。
银行财务资料的不透明使有效的公司管理、市场约束和官方监督难于进行。外部审计员和监管者常常难以查出虚报的贷款价值和准备金的不足。对各种谨慎比率、贷款及市场风险状况的控制,包括对资本充足率的监测,它们作为发现重大问题的手段,其有效性可能因此而降低。只有当外部审计员的专业能力很强并负有直接向监管者报告的责任时,他们才可能真正发挥作用。在一些国家,对高度保密的银行贷款准备金的充足与否进行评估的外部审计人就是银行监管者自身。对贷款准备进行评估是银行监管最重要的方面之一,它要求监管者有能力对审计者的评估作出自己的判断。乱报银行资产负债表的基本资料,不仅扭曲了谨慎分析,而且也会扭曲货币和宏观经济分析。进一步说,“硬”资料的缺乏将会造成监管容忍,使监管和司法过程对政治影响更加脆弱。银行向市场披露的信息越可靠和越广泛,市场约束就越有效。许多国家最好的披露规范通常超出了披露传统的财务报表,而包括提供其它有关数量和质量的信息,比如银行所有权的结构、风险集中状况,以及风险管理系统的政策和做法的细节,评估机构通过要求增加披露的内容作为评级的前提条件而有助于改善银行资料的透明度。
(三)限制公共部门的扭曲
如果由市场发挥重要作用来约束银行经理和所有者,那么必然存在这样一个假定,即财务援助将不会自动地提供给遇到困难的银行,所有者和大债权人将不能得到完全的保护。这表明,作为一个一般的原则,被认为没有清偿能力的银行应该及时地被勒令停止经营,以防止问题越积越多和传染其它银行,因为担心人们对金融业普遍丧失信心,公共部门对即将倒闭的银行支持一般都过于广泛,所以很难在不对绝大多数存款人进行完全补偿的情况下关闭大银行。这种做法能够促使大债权人和信息相对灵通的债权人,以及其他银行对较弱的银行发挥约束作用。这样做不仅是因为大债权人具有更好的条件去监督和对银行施加影响,而且还因为他们获得的信息比其他人更多、更可靠。公共政策的大方向是要给市场以足够的空间,使其能够充分地发挥作用,这样,银行的筹资成本将大致反映其资产负债的质量。
在那些银行发放指令性贷款和从事准财政经营,以及存在各种类型的担保、隐蔽的政府补贴和转移支付的国家,当这些金融机构遇到困难时,政府很难不对其提供支持。在使用这种准财政的办法时,如果财政当局将此成本明确地记入预算,则更加有效。并且,如果税制鼓励银行谨慎经营,那么,银行在安排所需的贷款损失准备金时,就肯定能得到较低税负的好处。由税制引入的限制准财政措施和降低这种不利刺激的行动将极大地有利于银行业更加健全地经营。中央银行的最后贷款人的职能是及时地对丧失流动性但仍有清偿力的金融机构提供暂时的支持,以防止银行业的恐慌和挤兑的发生。这种支持通常是在有抵押品和收取惩罚性利率的条件下进行的。
(四)实行高效的存款保险制度
存款保险用于当个别银行倒闭时对某些类型的存款人进行补偿。不过,存款保险容易带来道义风险的问题,因此,需要在设计时加以考虑。绝大多数有效的保险都仅限于保护小存款人,而不对大存款和其他债权人,包括其它银行提供保险,以便使市场约束对银行施加压力,保险的涵盖范围取决于各个国家的具体情况,但都必须要有利于抑制道义风险。存款保险系统应该有充足的资金,以便及时对存款人进行赔偿,并能使丧失清偿力的银行得以迅速关闭,虽然按照保险基金承担的可能风险来确定保费是理想的做法,但实际上由于很难对风险进行客观的测量,因此,通常还是不得不收取统一的保费。
(五)切实执行谨慎原则
银行法与谨慎原则的目的在于:(1)制定仅允许在财务上有活力的银行经营的政策;(2)限制银行的所有者和经营者的过度冒险;(3)制定恰当的会计、估值和报告原则;(4)对有问题机构的活动提供改进措施并加以限制。银行法一般由谨慎原则来加以落实,也允许随情况的变化而在原则上有所调整。原则通常由当局颁布。
恰当的准入政策对银行业的谨慎经营和银行业的合理竞争是基本要素。金融部门的自由化通常引起对市场准入的要求,但过分宽松的准入政策常带来很多问题,特别是当银行管理和国内监管者的能力不足时更是如此。执照只有在达到谨慎标准后才能颁发。准入政策不仅针对谨慎问题,还必须考虑到监管当局履行其职责的能力,这就需要在鼓励竞争的目标(通过鼓励进入)和保持监管的有效性(通过限制进入)之间找到一个适当的平衡。如果执照由监管当局颁发,监管者也有权决定执照的发放,那么,这个平衡是可以找到的。如果一家银行不再符合取得执照的标准,那么就将对其采取改进措施或收回执照。银行所有权和管理层的重大变化也需要取得监管当局的批准。
资本充足率被监管界视为对银行资产扩张最重要的限制,这些比率被用来保证,银行对其面临的风险保持最低数量的自有资金,用于补偿意外的损失,使所有者和管理者安全地进行经营。被最广泛接受的衡量资本充足与否的方法是由巴塞尔委员会颁布的按风险加权的资本充足率(巴塞尔资本协议)。按照这个方法,银行必须针对其具有不同风险权力的资产和表外项目持有不同层次的资本。在一些国家,银行风险高度集中、管理层经验不足、市场动荡并缺乏深度,因此资产质量的问题很多。巴塞尔委员会也开发出一个资本充足率的扩大的体系以便把市场风险(外汇、商品、利率、股票风险)包括进来。正如上面提到的,有效的资本充足率的测量要求对银行资产进行恰当的估值,在做到这一点之前,对资本充足率的任何分析都必须特别小心。
对过分冒险的限制通过限制贷款集中、限制贷款给内部人、防止流动性不对称和限制净外国资产(负债)来推动谨慎经营。显然,这些限制的有效执行要求可靠的信息。对风险集中的限制可以采取不同的形式,但不管是什么形式,这些限制的目的都是防止贷款集中于单个借款人或一组相关的借款人。对与银行有联系的人,比如经理、董事长、大股东和他们的家庭贷款,以及对相关的公司单位贷款,不仅不能优惠,而且必须限制。
谨慎原则通常规定了编制收入报表和财务状况会计准则。最重要的是,这些准则确定了银行如何对贷款进行估值和分类,如何为贷款损失提留准备金以及中止过期利息的计算。它们包括贷款展期处理、再融资等的标准。当管理层企图掩盖不良贷款的性质时,这些标准将发挥重要的作用。贯彻这些准则是银行管理层的责任,而查明银行是否有政策和措施来保证这些准则的恰当贯彻则是监管者的责任。必要时,监管者有权迫使银行重新对贷款进行分类,要求银行提取额外的准备金,减去不恰当的应计利息。
(六)加强谨慎监管
银行监管者掌握着银行风险管理、财务资料以及遵守谨慎规则的情况,从而负有保证整个银行体系健全的责任。为了使监管切实有效,监管当局必须拥有充分的独立性、权威性和能力。当然,监管的独立性需要和法律责任相结合,不受政治影响,并有足够的财力来实现其监管的目标。
独立性问题通常与执行监管职能的部门有关。在许多国家,监管职能由中央银行来执行,有时候由中央银行里单独的一个委员会来执行,在某些国家,设有独立的监管部门。对于是否应由中央银行来执行监管职能,存在争论。总的说来,至少在许多新兴市场国家,由中央银行来执行监管职能是最合适的,因为这可以使监管职能与其它职能相联系,比如与最后贷款者的职能、支付系统监督者的职能以及宏观金融资料收集者的职能相联系。而且,监管者能够由此获得权威、金融独立和经验。
(七)促进金融监管的协调
金融体系的不同部分容易在一些方面与银行体系相互作用,任一个部门的动荡都容易影响到银行。在许多国家,银行和金融体系的其他部分通常由不同的机构来监管,这就要求监管措施相互协调,尽量降低相互抵销的程序和规则套利的发生。对金融百货公司进行联合监管的需要使得一些国家指定一定监管机构作为主要的机构来协调所有监管机构的工作。
监管规则和监管措施还应该进行国际协调,这样不仅方便了联合监管以及各国监管者之间的信息共享,而且提高了监管效率,并可能给国内的监管规则和监管措施带来不断改进的压力,在银行业日益国际化的今天,这种国际化容易在许多方面破坏各国谨慎监管的有效性,包括使用复杂的公司结构和离岸衍生工具来逃避国内的金融限制,这就使金融监管的国际协调变得越来越重要。