中国财政体制变革与国有企业改革相互关系的研究
陈金桥
九十年代以来，中国的经济体制改革中心逐渐从宏观领域转入微观领域，政府作为主导力量，在制度变革中所发挥的作用发生了变化。即由直接的发起人、组织者和参与者转变为改革的引导者和服务者。本文选择财政体制变革和国有企业改革这两个密切相关的改革领域，对比分析它们的主要联系，在制度变革中的协调配套作用，并且说明在此过程中，政府经济职能的变迁。对照现实，围绕国有企业改革这个中心环节，财政体制的变革仍然大有可为。
回顾两类变革的历史进程，我们发现一个突出的现象，即80年代以前，国有企业改革并没有作为一项单独的内容纳入国家经济体制改革的总体规划之中，而成为政府财政体制变革的一个组成变量。出现这种状况的原因，主要在于传统计划经济体制下，利益目标和利益主体高度单一，政府是全民利益的天然代理人，而且充当了主要的社会经济主体，因此人们对社会主义国家政府财政的职能及其体制的认识比较模糊，国有企业改革的作用没有凸现出来。尽管如此，仍然可以分别观察两类变革的轨迹。
依照变革内容逐步深化的顺序，本文将两类变革划分为不同的阶段和时期。其中，国有企业改革分为两个阶段、七个时期。从增强企业自主权、试行经济责任制、利改税、承包经营责任制、税利分流、转换企业经营机制、建立现代企业制度。财政体制变革初步划分为两个阶段，一是90年代以前采用中央集权为主，尝试地方分权的管理体制，二是94年开始实行比较彻底的分权管理体制，即分税分级管理的财政体制。前一个阶段又可以划分为高度集权的体制和适度分权的各种财政包干体制。划分上述阶段和时期的逻辑依据是，两类变革都遵循了从利益划分、权限分配到构建利益主体的演变顺序，内容逐渐深化。
两类变革具有不同的演变特征和规律。对于财政体制改革而言，主要有如下影响因素：政府经济职能变化是它的内在依据；经济体制和增长方式转型是其推动力量；财政资金管理上的集权和分权是变革的主线；摆脱财政困境是变革的启动因素；调整中央、地方政府和国有企业的利益分配关系是主要内容；实现各级政府财政收支平衡是重要目标；促进经济和财政的良性循环是努力方向。对于国有企业改革而言，体现为如下的特征：放权让利是总体改革思路；政府是改革进程的主导力量；改革的结果产生了双重效应；改革的目标是以产权制度改革为突破口，建立现代企业制度。
如果把两类变革纳入社会主义市场经济体制改革的总体框架中来研究，可以发现它们的诸多共性。本文侧重从宏微观领域的配套角度，来认识它们之间的共性特征。首先指出，角色变换是它们一脉相承的变革方式。中央、地方政府和国有企业构成变革的三级，其中中央政府是主体因素和决定性力量。变换的过程可以概括为“由上及下”和“以下带上”两个阶段，借用制度经济学的概念，前一阶段分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两个时期，后一阶段称为自发性制度变迁时期。回顾改革历史和变迁趋势，不难得出这样的结论，即“地方政府和国有企业从被动的执行者转为积极的参与者和推动者，是多元利益主体格局下利益驱动的结果。尽管角色变换使得中央政府在制度变革中的地位和作用发生了一定的变化，但是两类变革可能产生的冲突，却将它推向更加重要的协调者位置。从放权让利过渡到产权制度变革阶段，国有企业改革目标的转型，得益于中央政府财政职能重点向公共财政的转移；政府财政分工格局从集权主导下的分级管理过渡到分税分级的管理体制，中央政府对事权范围的重新配置是关键的因素。两类变革可能发生的冲突，主要起源于利益格局的重组、管理体制和经营机制各有倾斜的目标取向。为增强改革的效益，避免冲突带来的消极影响，中央政府必须采取多种措施协调它们的矛盾。
在总体目标上，两类变革都致力于增强宏微观经济效益，但是国有企业对改善微观经济效益负有更大的责任，政府财政则要努力消除微观效益向宏观效益转化过程中的效益流失现象。为了协调宏观经济效益，两类变革在企业经营机制上的共同要求是，国有企业应当实行生产经营和资产经营双重经营模式，改变过去单纯依靠生产经营的局面。但是，必须分清两种经营的特征和功能，避免走向另一个极端。
以时间为变量观测两类改革的内在联系，也许更能说明它们在改革中的同步趋势。这种同步性体制在三个方面：一是时期交叉，大致同步，主要是集权和分权周期的关系；二是在变革内容上，表现出相当一致的、逐步深化的逻辑演变，本文概括为前后相继、又有一定程度交叉的三个阶段：划分利益、分配权限和构建利益主体；三是变革目标模式趋同，财政体制转向集中、财权分散的管理模式，而国有企业转向决策集中、经营分散的经营管理模式。
接下来，本文将深入论述两类变革的交互作用，力图从中发现协调配套的途径。首先立足于国有企业，本文认为随着其制度变革的深化，将有力地推动政府财政行为的转变。这种论述似乎与财政体制改革相距较远，但诚如在导论中对财政体制及其改革所做的说明，财政体制是为财政职能服务的，当国有企业改革对财政职能行为提出新要求时，也就意味着财政体制应当转化它不适应职能变化的方面。由此，选择了当前急需解决的三个问题——企业投融资功能、利益分配机制和双重经营模式，进入对深化国有企业改革的论述。
在企业投融资功能方面，我们认为国有企业存在主体缺位现象，这是它的重大功能缺陷。形成缺位的原因很多，利益主体和利益目标单一是最重要的因素，而企业财务软约束助长了这一趋势，两方面都与财政职能及其体制相关。国有企业投融资功能缺陷和其他因素一起，共同促进了“倒逼机制”，并且导致了财政主导投融资的不合理格局。所谓“倒逼机制”，借用了货币超经济发行中的“倒逼机制”的内核，其含义是：国有企业投融资功能不足，引起政府投融资行为对其进行强制替代进一步导致银行信贷资金经由财政流向国有企业，形成倒逼的贷款；而国有企业因为财务软约束，容易形成对银行的不良负债（其反面是银行的不良资产）。倒逼机制是形成国有企业债务累积，阻碍政府投融资行为转型的重要原因。为了克服上述消极效应，必须强化国有企业投融资功能；并且转换政府投融资行为。二者的主要分工在于，融资方式、投资项目及其产业分布、项目经营的盈利性问题。
市场经济中，企业从事以重经营活动本来是正常的现象，然而我国国有企业继承了传统体制下的经营思路，对于资产经营的内容、方向和规律都存在诸多误解。在公有制的经济基础条件下，企业的生产经营和资产经营活动密切相关，并存在相互转化的途径。它们与政府的财政运行具有对应关系，即盈利性的生产经营活动主要服务于政府公共财政的需要，而企业法人资产经营活动构成政府资产财政的微观基础。对于国有企业而言，必须分解政府财政的双重复合职能，才能更好地保障企业面向市场经济的灵活经营机制。当前，在改革中出现的不良现象是，政府以出资人身份，强制发起兼并、联合和组建企业集团等资产经营活动，既不尊重企业的法人产权主体地位，又没有充分利用资本市场优化资产结构的功能，所以这种运动化的趋势应当注意避免。
国有企业成为独立和产权利益主体之后，具备了自主的内部分配权利。但它们面临的利益矛盾比改革前更为复杂，根源在于企业内部的多元利益主体所带来的利益冲突。本文说明，效用最大化目标对于出资人、企业法人、职工和经理阶层构成利益分配机制中的约束，并提出利益均衡的要求。冲突将主要发生在总量分割和分配优先权方面，一个焦点是国有企业职工的社会保障问题。这就在财政体制改革提出了新要求，因为建立多级化的社会保障体系，也是财政体制改革的一项和内容要求。分析国有企业通过内部利益分配为职工提供社会保障的种种缺陷，本文得出结论：必须从明晰企业内部分配关系入手，进一步深化社会保障制度改革。改革的基本方向是：树立“以人为本”的社会保障观念；企业缴纳保障基金和实物福利货币化；政府实施社会保障预算；个人付费和收益对称。
以下转换角度，从深化财政体制改革入手，分析它与国有企业改革的交互作用。这是全文研究的重点，也符合目前改革的中心。基本思路是，财政体制和国有企业最直接的联系是分配制度上的联系，政府和国有企业分配关系不顺，具有深刻的财政原因。所以，应当致力于理顺政企分配关系，促进政府职能转化和政企分开。方法是：首先从解决国有企业目前最紧迫的高负债经营状况入手，通过消除非自主性负债的财政根源，重组国有企业债务，为它们进行公司制改造奠定基础。其次，围绕建立合理规范的税利分配制度展开主体工程，主动调整税收、利润分配关系中的不协调，采取切实有效的措施，治理以收费为主要内容的制度外分配手段，从而基本理顺政府和国有企业的分配关系。第三，为了避免国有企业负担反弹，必须依靠完善分税财政体制，来消除政企分配关系紊乱的制度根源。为了促进国有企业制度转型，应当将财政体制改革继续继续推向深入。本文提供的一条思路是：各级财政实行双重运行模式，与国有企业的双重经营机制形成协调配合的局面。实际上，这是对财政体制改革内容的深化，因为体制运转的效率如何，不仅取决于资金分配和权限分割，更重要的因素是各级财政利益主体的活动方式。由单一的政府财政运行，过渡到资产财政和公共财政的双重运行，符合市场经济体制的要求，也是转变政府经济职能的重要方面。
对于国有企业债务负担的认识，首先区分了自主性负债和非自主性负债，它们与国有企业和政府的投融资行为紧密相关。其中，非自主性负债是指企业的对外负债中，一部分属于外部因素的强制，迫使国有企业用负债资金替代所有权资金，或者高成本债务替代低成本债务，而这些资金的使用不能偿还债务本息。以理性负债人的角度衡量，这种容易导致债务累积的负债融资是国有企业的非自主性负债。在我国国有企业目前的债务负担中，属于非自主性负债的部分居于优势，它会形成企业未来的投融资障碍，必须尽快消除。因为财政职能及其体制是形成非自主性负债的重要根源，所以在重组国有企业债务方面，各级财政应当承担职责。本文建议，应在以下方面进行尝试：适量注资弥补财政欠帐和政策性亏损；国家部分债权转股权；组建债务托管基金，转化稀释企业债务；分解承担企业的社会性职责。
在政府和国有企业的分配关系上，着重从税收、利润、以收费为主的制度外分配的不协调，体现在工商税制结构不合理、税制建设落后于国有企业的产权交易活动、出口退税的政策效应没有得到充分发挥等方面。利润分配关系存在很大的不确定性，其一是利润形式的多样化，其二是企业保留利润的外生性，其三是出资人所有权等级化，其四是公共积累收益归属未定。基金、收费和集资是各级财政和其他政府外分配的手段。造成制度外分配泛滥的最重要原因是，各级政府职能范围不清，分税财政体制对财政利益主体的划定仍不彻底。其后果是：严重侵害国有企业的法人产权利益，影响它们的市场竞争能力；导致新的政企不分，阻碍公司化改制进程；侵害国有企业其他出资人的资本收益权，不利于建立有效的公司法人治理结构。这里，需要解释一下出资人所有权等级化问题。它是指国有企业的出资人在企业内部的责权利，不取决于出资额的多少，而决定于出资人的政治经济地位，由此带来资本金收益权的不平衡。在本文中，特指政府作为国有企业的出资人，其收益要求和职责履行不对称，从而减少了其他出资人的收益。克服以上矛盾的方法是对症下药，采取多种手段，完善工商税收制度，平衡利益分享机制，治理和规范制度外分配手段，以形成政府和国有企业之间稳定、合理的利益分配关系。
现行分税财政体制在运行中出现的问题，是导致政府和国有企业分配关系紊乱的制度根源。为了规范、稳定它们之间的分配关系，还必须完善分税财政体制。根据目前出现的重点问题，应当着重从以下方面努力：1.明确分税财政体制改革的三重目标含义——表层次目标：合理划分政府之间的事权和财权；中层次目标：完善中央政府的宏观调控体系；深层次目标：转换政府职能，实现财政运行机制的转型。2.现阶段，通过调整税种结构，重点建立以共享税为主体的分税体系，实现税源和税率的分享。3.健全地方税体系，强化地方税在地方财政收入中的主体地位，并赋予地方政府适度的税收管理权限。4.合理界定中央和地方政府事权，建立科学规范的转移支付制度。
建立公共财政和资产财政双重运行模式，既是分离政府财政职能的需要，又是国有企业建立现代企业制度的要求。尤为重要的是，从中央到地方政府，采用双重财政运行模式，实际上是对财政利益主体行为方式的一次变革，是对现行分税财政体制的深化。它对于转变政府的经济职能，改变财政运行方式，提高财政体制的效率，具有不可替代的作用。在实际运作中，应当注意中央和地方双重财政模式的协调，以及它们与国有企业双重经营机制的协调，二者之间不是简单的对应关系，而是交叉的协调配合关系。
最后，本文借助于现代生理学的细胞组织演变规律，对两类改革进程作出了形象的归纳和描述，即它们遵循了一条“孕育——催化——裂变”的变革轨迹。目前的改革已经进入到以构建利益主体为中心的制度创新阶段，即裂变阶段，而裂变需要组织功能的进一步完善。在以上认识的基础上，本文概括出对两类变革相互关系的中心认识。即：1.财政体制变革滞后于国有企业改革的要求，不利于政企分开，是两类变革相互联系中的主要矛盾，因此必须尽快完善分税财政体制并转变政府的财政职能。2.今后，政府作为两类变革的主体力量，不能独自承担改革的风险和成本，国有企业作为企业改革的参与主体，应按照受益原则担负改革成本。3.建立统一、开放、平等竞争的社会主义市场体系，是两类变革的共同要求，为此应当协调各自的改革措施。4.国有企业建立现代企业制度以后，将形成全方位的多元经营格局，它们与财政体制中的双重运行模式能够相互促进。