公共财政与提高公共物品供给效率
《财贸经济》2000年第2期·短论·
公共财政与提高公共物品供给效率
江秀平(厦门大学361005)
公共财政的显著特征,就是公共性。公共性不是某种人类的共同本性的产物,它的存在依赖于“共同世界借以呈现自身的无数视点和方面的同时在场,而对于这些视点和方面,人们是不可能设计出一套共同的测量方法和评判标准的。”因此需要公共权威予以整合,政府的职能就是要协调这些不同的方面,使社会达到应有的和谐和认同。
然而,官僚机构的低效和浪费,产生提供过剩公共物品和成本增加现象,政府的扩张,以及寻租和腐败等现象,都造成政府公共物品供给的低效率及资源的浪费。
提高公共物品供给的效率是一个系统过程,需要各方面的配合,如果从公共财政的角度,规范财政收入和财政支出是同样重要的:
1.从公共财政收入方面,应当从调整国民收入分配格局,规范政府收入制度入手,通过合理调整税负,优化税制结构,完善各个税种,加强宏观调控,强化征收管理等一系列重大措施,真正建立一套适应我国社会主义市场经济体制的、符合国际惯例的税收制度,真正体现财政收入的公共性。目前,我国政府的财政收入主要有税收、规费(包括各类收费和专门基金)和国债三种形式。以1998年中央预算收入安排为例:中央财政总收入为5309.2亿元(其中税收为4639.9亿元,地方财政上解中央收入598.2亿元),国债发行额为2808.6亿元,中央政府性基金为1068.7亿元,共计9186.5亿元。其中,税收、国债、基金和地方上解收入所占的比重分别为50.5%、30.6%、11.6%和6.5%。因此,我国财政收入已带有很大程度的“公共性”。但是,从横向比较来看,税收收入所占比重,低于美国(1994年为80.5%)、日本(1995年为75.7%)等发达国家,也低于韩国(1995年为85.1%)、菲律宾(1993年为82.6%)等发展中国家。同时,发达国家中央政府税收收入占国内生产总值的比重一般不低于30%,发展中国家一般不低于15%。而1996年我国中央政府和地方政府的全部税收收入为6910亿元,只占国内生产总值的10%多一点,其中中央政府的税收收入为3457亿元,只占国内生产总值的5%,显然两个比重均偏低了。不过,作这样的比较应当注意口径问题。例如,如果将我国的社会保障资金和其他预算外收入视同税收,上述差距就没有那么大了。
从市场经济国家看,政府的非税收入只起补充作用,在政府预算收入中所占比重甚小。美国1995年的联邦预算中,非税收入仅占6.7%。韩国1995年的政府预算中,非税收入仅占5.7%。日本目前的非税收入约占5%。但来自中国财政部的数据表明,1997年全国各类收费总额近4200亿元,相当于我国同期财政收入的45%。非税收入所占比例,是一个国家法制化管理的重要标志。非税收入弊端多多,世界许多国家都是通过立法确定,中国以国务院的行政规定的形式予以约束。然而,在1997年,中国各级政府的收费项目约6800多项。一些部门为满足自身利益,大肆将行政职能有偿化,甚至把正常的管理职能进行商业化运作,这是一种权力商品化的变相行为。
可见,预算外资金过多过滥,侵蚀了税基,大量收费游离于政府预算之外,使用的随意性,导致公务支出极度膨胀,加重了纳税人的负担,影响政府财政能力和财政职能的效率和效果。因此,加强预算管理,规范财政收入制度,将所有财政性收入纳入财政预算管理;加大财政收入中税收收入所占的比重,降低其他收入的比重;要在正确划分费税的界限前提下,对那些具有税收性质且易于管理的收费项目纳入税收范围,对那些合理且必不可少的收费项目,分别纳入“规费”和“使用费”系列,实行规范化管理,纳入统一的政府预算。公共财政收入机制的规范化是公共财政提高效率的基础。
2.从公共财政支出方面,要严格按照公共财政的职能来规范支出的范围。一是为保证国家机器正常运转的支出,如国防安全、行政管理、公安司法等;二是基础设施的支出,如基础科学研究、市政基础设施和公共交通系统等;三是为提供公共服务的支出,如环境保护、市政建设、社会福利、信息服务等。
科学界定公共财政支出的范围,明确支出重点,合理控制行政经费增长,强化预算约束,是提高公共财政效率的前提。同时要加强对政府的财政过程尤其是公共支出的约束,如通过财政立宪、平衡预算、限制税收支出等措施来约束政府的财政过程尤其是公共开支。其中建立政府采购制度也是方法之一。就是把钱花在该花的地方,而且要花得有、质量有效果。
政府采购遵循公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则:采用公开招标、竞争性谈判、询价等方式。无论是从强化财政管理、节约财政资源、提高财政支出效率方面来说,还是从加强财政监督、规范市场秩序、反腐倡廉的角度来看,改革政府采购制度,都是非常必要的和十分有意义的。此外,以招标竞价为主要形式的规范化集中政府采购还提供了政府在市场经济中实施间接调控的一种手段。财政部目前正式出台《政府采购管理暂行办法》,将使我国今后在政府采购方面有章可循,也使政府的财政支出走向规范化程序化迈开了重要的一步。
3.改善政府的功能,提高公共物品供给的效率。(1)在政府机构中引人竞争机制,准公共物品的提供要打破政府垄断的局面,用市场的力量来改进和提高公共物品供给效率;(2)在政府机关内部确立节约成本、提高效益等手段,减少浪费,提高效率;(3)各级财政要加大对财政性投资项目的工程预算审核,核减不合理的支出;(4)强化财政性投资的监督管理,加强对支出使用情况的评估考核,及时发现、查处违纪违规问题,防止公共支出的损失浪费,提高资金使用效益。对于腐败分子,必须严惩;(5)要引入民众的监督机制,既然政府是取财于社会,又用财于社会,这个财怎么用就应该由社会公众及其代表来决定或参与决策,公共财政就是政府用公共的钱办公共的事,政府要了解公众需要什么,民众要提高政府责任意识;(6)必须强化预算约束,增加财政支出的透明度,国家预算具有法律效力,在执行中避免随着性;(7)将政府的公共决策和行政管理纳入法制化轨道,改善公共决策系统,提高公共政策质量;加强行政立法和行政执法,依法约束政府行为,实现政府公共财政过程的程序化、科学化和民主化,提高公共物品供给的质量和效率。