[摘 要]建立政府采购制度对于提高财政支出效益,增强国家财政的宏观调控能力,抑制财政支出的腐败现象具有重要意义。本文根据国外政府采购制度成型的经验,并结合我国的实际情况,提出了建立和完善我国政府采购制度的设想和实施这一制度的保障措施。
[关键词]政府采购;财政支出
[中图分类号]Ｆ810.45 [文献标识码]Ａ [文章编号]1008-2670(2000)01-0016-04
政府采购或称为公共采购,是各级政府为了开展日常政务活动的需要,或为公众提供公共服务,依法定的方式、方法和程序从国内外市场为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为。政府采购制度作为西方发达国家公共支出管理中普遍采用的一种手段已有相当长的历史。我国的政府采购制度从1996年开始试点以来,取得了一定成效。但是,这一制度还很不健全,很不完善,当务之急是在充分认识建立政府采购制度的重要意义的基础上,搭建适合我国国情的政府采购制度的基本框架,建立起相应运行机制、管理机制和监督机制。
一、建立政府采购制度的必要性和迫切性
政府采购制度虽然在国际普遍实行,但在我国还是一件新生事物,很多人对什么是政府采购制度、建立政府采购制度的意义缺乏必要的认识。因此,建立政府采购制度的首要问题是提高人们对建立这一制度必要性和迫切性的认识。
1.建立政府采购制度可以合理有效使用公共资金,提高财政支出的效益。长期以来,我国在财政资金管理上存在重收入轻支出的问题,我国实行的财政体制改革主要是规范中央与地方的收入分配关系,但在加强支出管理方面,还缺乏行之有效的办法。许多用款单位也都把注意力集中在争资金、争基数上,不管资金到位以后的使用效益,结果造成一方面资金紧张,另一方面损失浪费严重。行政事业经费特别是行政经费,一直是财政支出管理中的一个“老大难”问题。而政府采购制度,是以一整套法规为基础,以公开、公正、公平为原则,以招标为主要方式,财政部门直接向供货商付款购买商品和服务,政府既得到了价廉物美的商品和服务,又可大幅度节约支出,提高资金使用效率。西方一些国家的实践证明,实行政府采购后,公共资金的节约都在15%左右。我国自1996年进行政府采购试点工作以来,全国已有29个省、市、自治区不同程度地开展了这些工作,签订采购合同近2000份,共节约资金4.16亿元,平均资金节约率为13.38%。据初步匡算,如果全面推行政府采购制度,全国每年可节约财政支出200亿元左右。这都表明,建立政府采购制度是保证公共资金有效利用的最佳手段。
2.建立政府采购制度是对经济进行宏观调控的需要。政府采购作为国家财政政策的一种政策手段,可以通过政府采购商品和劳务的数量、品种和频率,对整个国民经济运行进行直接调节。因为政府采购支出可以直接增加当期的社会购买力,同时,政府通过直接占有一部分社会产品和劳务以及对这些社会产品和劳务的使用,能够形成一定的资源配置结构,直接影响社会商品总量与结构平衡。当经济出现过热时,可以适当压缩政府采购的规模,即通过紧缩的财政政策,减少社会总需求,实现经济的正常运行。当经济出现衰退迹象时,可以增加政府采购的规模,刺激总需求的扩张,促进经济的增长。同时,政府作为国内市场上最大的消费者,其购买商品和劳务的选择无疑对经济结构具有举足轻重的影响,政府可以通过弹性的采购计划,体现一定时期的政策倾向,实现产业结构调整的目标。
3.建立政府采购制度是我国加入世贸组织和参与国际经济合作的需要。近年来,我国政府为了加入世贸组织进行了不懈的努力,并在降低关税等方面作出了必要的让步,但一些发达国家要求我国在加入世贸组织时必须签署《政府采购协议》,即对外开放我国的政府采购市场。随着国际经济一体化进程的加快,我国与世界各国的经贸往来和经济合作也不断加强,只有及早建立我国的政府采购制度,才能更好地参与世界经济合作。此外,建立政府采购制度还可以维护市场经济的竞争秩序,抑制腐败现象,促进廉政建设,以及保护民族工业,支持国有企业的发展。
二、建立和完善我国政府采购制度的设想根据我国政府采购制度试点的经验,结合国外通行的做法,我国的政府采购制度大体应包括以下内容:
(一)政府采购的原则
1.效率原则。效率原则是政府采购的基本原则,这一原则体现在两个方面,一是“货币价值最大化”,用少量的资金支出,购买到较多的商品和劳务,即通常所说的少花钱,多办事,并且把事情办好。二是节约采购时间和采购管理费用,采购程序过于繁琐,采购周期较长,采购管理费用较多,就会造成政府采购的效率低下,因此,应尽可能节省采购时间和降低采购管理费用。
2.公开性原则。指政府采购的程度和采购活动都在公开情况下进行。公开性原则就是增强政府采购的透明度,对投标邀请的发布、投标商资格审查、开标、中标结果公布等都要公开,这样不仅使投标商估测他们参加采购活动的代价和风险,从而提出最有竞争力的价格,也有助于防止采购机构决策的随意性和不正当采购行为,增强投标商参与采购的积极性和信心。
3.公平性原则。指政府采购过程中参与采购的投标商地位平等,机会均等。公平性要求所有的供应商、承包商和服务提供者具有同等待遇,采购机构在信息提供、资格审查、投标评价、中标者确定等方面应一视同仁,不能有任何的照顾或歧视,只有这样,才能吸引更多的供应商、承包商以及服务提供者前来竞争投标。
4.竞争性原则。指政府采购的目标是通过投标商之间的竞争来实现。政府采购的合理价格应该是供应商竞争形成的价格,通过竞争也可以促使投标人提供更好的商品和技术,并设法降低投标报价,使政府得到价廉物美的商品和服务,从而可以节约资金支出,实现政府采购的目标。
(二)政府采购管理体制
1.政府采购的管理机构。根据国外的经验,结合我国的实际情况,应在财政部设立专门的政府采购管理机构,全面负责中央的政府采购工作。其主要职责包括:制定和实施政府采购的政策、法规和办法;研究确定政府采购的中长期规划;审查采购预算;管理和监督政府采购活动;审批政府采购代理机构资格和管理采购代理机构的工作;协调有关部门在采购中的关系等。各地方财政部门也应设立相应的机构,负责本地区的政府采购管理工作。可参照目前的产权交易市场的运作形式,设立政府采购的代理机构,由财政部门授权,负责政府采购的具体工作。
2.政府采购的模式。目前,国际通行的政府采购模式主要有三种:(1)集中采购,是指由财政部门或另一个指定部门负责本级政府的所有采购;(2)半集中采购,是指财政部门直接负责对部分商品的采购,其他则由各支出单位自行采购;(3)分散采购,是指财政部门不进行采购,而由各支出单位自行采购。在三种采购模式中,集中采购可以大大降低采购成本,节约采购费用,但不易实施。分散采购虽然易于操作,但不能最大限度地降低成本,因此,比较可行的是半集中半分散的采购模式。
3.政府采购的方式。根据采购金额和采购对象的不同,政府采购可以采取以下几种方式:(1)公开招标采购。即通过公开招标的方式,邀请所有潜在的投标商参加投标,采购机构根据一定的标准和条件,从所有的投标者中评选出中标者,并与之签定采购合同的采购方式。这是政府采购中最主要的也是最常用的一种采购方式。(2)两阶段招标采购。该方式是把采购活动分为两个阶段:首先,采购机构就采购事项广泛征求建议,并同投标商进行谈判以确定拟采购货物或工程的技术规范;其次,采购机构依据第一阶段所确定的技术规范进行正常的公开招标程序。(3)选择性招标采购。即采购机构有选择地邀请有限数目的投标商进行竞争性招标,从被邀请的投标商中确定中标者,并与之签定采购合同。(4)寻价采购。即通过市场寻价的方式,对几个供货商的报价进行比较分析,以此确定需采购商品的供货单位。(5)单一来源采购。是指采购机构在适当的条件下向单一的供货商、承包商或服务提供者进行采购的方式。
4.政府采购制度的法律法规体系。通过制定政府采购的法律法规可以对采购程序和行为进行规范和约束,保障采购活动的顺利进行。目前我国政府采购方面的法律法规主要有财政部制定的《政府采购管理暂行办法》及有关部委正在起草的《招投标法》,还没有形成一整套健全完整的法律法规体系。《政府采购管理暂行办法》只是一般性的法规,不是经全国人大通过的法律,缺乏统一性和权威性。《招投标法》仅仅是对招投标采购方式进行法律规范,是属于民法、经济法的范畴,而政府采购不仅仅是招标的问题,它还包括有关原则、预算管理、采购管理、履约管理等诸多内容。因此,目前应着重抓好以下法律法规的制定:(1)制定和颁布《政府采购法》。该法属于行政法范畴,它所要调整的对象是政府参与经济活动的法律规范。其内容应包括总则、招标(包括寻价、直接采购)、决标、异议及申诉、履约管理、验收、罚则等。(2)制定《政府采购指南》,规定和明确政府采购范围。目前我国政府采购的范围还比较狭窄,从长远来看,除工资、邮电、收费等一些非实物性费用支出外,所有的实物性支出均应纳入政府采购范围。《政府采购指南》中不仅列示采购的范围,还应对哪些商品和服务必须进行公开招标采购,哪些可采取其他方式采购,哪些应集中采购,哪些可以分散采购等作出明确规定。借鉴国际通行做法可确定政府采购“门槛额”,达到或超过门槛额的一律进行政府采购。(3)制定《政府采购代理机构管理办法》,对采购代理机构的资格、采购行为等进行管理。(4)制定《政府采购专业人员管理办法》,对专业采购人员的行为进行规范和管理。
5.政府采购的仲裁机构。对政府采购招投标和履约中的疑义和有争议的问题,如果无法通过协商解决,当事人可按一定的程序申诉,并请专门的仲裁机构仲裁。国外的仲裁机构一般有三种,一是由财政部门负责,如新加坡、韩国等;二是设立独立的采购仲裁机构,如日本政府采购审查委员会、加拿大国家贸易仲裁法庭等;三是依靠地方法院来仲裁。我国也应建立政府采购仲裁机构,我认为上述第二种形式可借鉴,即在各级政府设立专门的政府采购仲裁机构,解决政府采购中发生的争议和纠纷。
三、解决和完善政府采购制度的保障措施政府采购是一项庞大的系统工程,它的实施不仅要建立和健全政府采购的管理体制和运行机制,还需有相应的保障措施。
1.改进政府支出预算管理方式,加强财政监督。各级财政部门应编制政府采购预算,各行政、事业单位每年应把需要采购商品或服务的项目、数量上报到财政部门,对于由政府集中采购的部分,财政不再进行拨款,而是在集中采购过程中直接把款项支付给供应商。对于分散采购的部分,各单位应建立专门的资金帐户,采购中的各项支出,均应通过专门的帐户进行结算,财政对各单位的采购情况进行检查和监督。
2.完善国家金库制度。我国目前的国库制度是与预算会计体系相一致的,国库根据预算会计制度通过银行结算系统把预算资金层层下拨给用款单位,并且国库制度规定,国家的一切预算支出一律凭各级财政机关的拨款凭证,由国库统一办理拨付,而现行国库制度与政府采购资金的直接支付相矛盾。因此,应对现行的国库制度进行调整,允许财政办理直接拨款的方式,并制定相应的具体操作办法,为实行单一国库帐户创造条件。
3.协调财政部门与有关部门的关系。政府采购不仅与预算编制、支出管理和财政总预算会计工作紧密相连,而且还涉及产业政策、国际贸易政策及外汇管理等方面。目前我国参与采购管理的机构除财政部外,还有国家计委,负责规划、审批以财政拨款为主的大型建设项目;外经贸部负责对外招标的谈判以及我国采购政策与世贸组织、亚太经合组织的谈判工作。因此,实行统一的政府采购制度,也需要各部门相互配合,避免各自为政的现象,保证政府采购活动的有效开展。
4.建立政府采购的信息系统。政府采购制度要求采购信息要提前在政府公报或全国性的报刊杂志上公布,为此应建立政府采购的信息系统,拓宽政府采购信息流通渠道,政府采购管理部门应办理专门的政府采购信息报纸或刊物,在条件具备的情况下,开通政府采购信息网站。采购信息应主要包括对所需商品和服务的简要描述,招投标的条件,交货日期,联系地点和姓名,截止日期等内容。
5.提高政府采购专业人员的素质。政府采购的具体工作应由专业化的人员负责执行,政府采购人员素质的高低,直接影响到采购工作是否公平、公正,这实际上是代表政府的形象问题。因此,应借鉴国外的做法,重视对政府采购的专业人员的培训工作,政府采购人员应采取考试的办法进行筛远,考试合格者要在财政部门或有关部门登记注册,成为正式的专业政府采购人员。