关于建立公共财政的理性思考
关于建立公共财政的理性思考
□黄玉凡
公共财政始终是与市场经济紧密相伴的。在市场经济条件下,财政存在和发展的主要依据是满足社会公共需要。所以,在市场经济国家称财政为政府财政、国家财政或公共财政。从这个意义上理解,公共财政就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出,保障国家安全和社会秩序,提高社会公共服务水平,实现经济均衡发展,促进社会公平与进步。
按照公共产品理论,整个社会产品分为公共产品和私人产品两大类。公共产品是指政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展所提供的各种产品和服务,具体划分为纯公共产品（包括政权建设、基础教育、科学研究和环境保护等行政服务）和准公共产品（包括高等教育和职业教育、文化卫生、基础设施等社会公益事业）。相对于私人产品来讲,纯公共产品具有消费上的非排他性与供给上的非竞争性两大特征,所提供的是社会最基本的和最重要的公共资源,其绝对量大,范围相对稳定,所以,一般难以由私人部门提供,必须由政府通过无偿征税来提供。准公共产品介于纯公共产品和私人产品之间,能够体现一定程度和一定范围的所得与所费的对应关系,所以,是政府和私人共同活动的领域。这就是说,在市场经济条件下,一切可以通过市场进行的资源配置活动,都应该通过市场竞争主体提供私人产品来实现,政府一般不应介入;政府公共经济活动则是作为市场机制失灵和市场缺陷的补充而存在的,其实现途径是提供公共产品,满足公共需要;而对高等教育、职业教育、基础设施这些准公共经济活动,则政府可以通过适当收取费用或部分推向市场等办法来进行资源优化配置。
公共财政模式在西方发达市场经济国家的形成、发育和完善已经有近３００年的历史。市场经济国家公共财政理论所界定的财政职能除了首要层次的“庶政”职能外,对经济运行的调控还有三个方面:一是资源配置职能,二是收入分配职能,三是稳定经济职能。
在市场经济条件下,政府的主要职能是加强和改善宏观调控,弥补市场缺陷。包括制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境,维护公平竞争;调节社会分配和组织社会保障,控制人口增长,保护自然资源与生态环境;主要运用经济的、法律的和行政性的手段来管理国民经济,实现国家的经济、社会发展目标。因此,建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。现实存在的主要问题突出表现至少有以下几个方面:
一是财政供给“越位”和“缺位”并存。在传统的计划经济体制下,财政供养范围过大,包揽过多,特别是对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多,大大超出了政府职能范围和财力承受水平。相反,应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障,推给市场竞争主体去承担,如企业办“社会”等。这种状况不仅造成财政资金的严重短缺,而且使财政工作处于十分被动的地步。
二是财政支出结构不合理。近年来,我国在财政收入占ＧＤＰ的比重偏低的情况下,将财政支出逐步向重点领域倾斜,特别是１９９８年以来实施的积极财政政策,取得了良好的成效。但是,从总体上看,由于财政预算的约束力逐步下降,财政资金远远不能满足重点支出的需要,教育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢。相反,大量的资金（包括预算外资金）却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域,导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障等一系列问题的发生。
三是政府收入机制不规范。突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱,同时,也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。
四是财政分配秩序不规范。目前,在财政分配中,仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门,由主管部门自主安排使用的问题。与此同时,不少主管部门还设立了各种收费和基金,拥有大量预算外资金。这种分配方式的结果,严重影响正常的财政分配秩序。
五是财政预算管理不科学。现行的预算管理体制存在的突出问题是,在预算分配过程中,预算指标到位率低,执行中追加频繁,往往造成年度的实际支出数高于年初预算数;预算分配,特别是转移性支出和专项支出缺乏可靠的科学依据,人为因素较多,随意性较大;预算年度的起始日期先于人大审批日期,造成预算审批通过前就已开始执行,形成预算审批的法律空档;法与法之间的关系没有理顺,“以法压法”的现象严重,如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章,都对财政支出作了限定性的规定,要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等,而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾。法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性,造成了预算管理的不规范。
按照建立公共财政的基本框架,从总体上讲,应该在遵循市场经济一般规则的前提下,财政职能应该充分体现政府在市场经济体制下的活动范围和方向、满足社会公共需要以及与我国国情和财力水平相适应的原则。当务之急,应该从优化财政支出结构和规范财政供给范围入手,着力解决好财政“越位”和“缺位”的问题。
第一,财政资金应突出公共性特征,逐步退出经营性与竞争性领域。市场经济的基本特征,就是市场机制在资源配置中起基础性作用。凡是市场办得了、办得好的,就不应由政府承担。但长期以来,财政职能的“越位”与“缺位”并存的问题一直比较突出,一方面,财政干了许多应该由市场配置去解决的事情,由于广泛介入了经营性和竞争性领域,对国有企业供应资金,弥补亏损,审批财务收支计划和决算,妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立;另一方面,那些本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情,反而因为财力“越位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到满足社会公共需要的方面来,逐步提高财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。当然,政府退出经营性和竞争性领域,并不意味着不重视财源建设,而是要转变财源建设的方式,即由直接兴办企业或直接向企业投资的方式,转变为制定“游戏规则”、提供政策支撑和社会公共服务来促进重点财源的成长。
第二,科学界定和规范财政资金的供给范围。规范财政资金供给范围,是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。在具体实施中,重点是解决财政供养人口过多、对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多问题。当前,主要应该是紧紧抓住机构改革的有利时机,做好定编定岗工作,清理超编人员,控制人员经费,有效遏制行政经费过快增长的势头。通过转变财政支持经济发展的方式,逐步减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资,集中财力,保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和基础设施建设等重点领域和项目的支出需要。
第三,逐步建立规范的政府收入保障体系。税收是市场经济条件下政府公共经济活动的主要资金来源,应该在政府收入体系中居于主导地位,而收费作为政府收入的一个组成部分,只能在政府收入中处于辅助地位,起补充作用。按照公共财政的要求,应根据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式的不同,对现行的税费收入体系进行合理调整和定位,逐步建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制。一是将现有收费中一些不具有公共产品性质,不再体现政府职能的可以按照市场机制运作的收费方式,逐步推向市场,依法经营和纳税。比如勘察设计收费、咨询服务收费、各种公证收费等;二是根据纯公共产品由税收提供保障的观点,取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费,代之以税,即进行费改税。如农村的乡统筹和村提留、交通部门的各项收费等;三是保留现行收费中那些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费,并进行合理规范。通过税收与收费的科学“归位”,不断提高公共财政的保障能力。
第四,积极推进公共财政的管理手段。这是公共财政顺利推行的重要保证。政府采购制度作为市场经济国家加强公共支出管理的基本手段,是建立公共财政体系的重要内容,实践证明,这项制度也是现阶段有效节约财政开支的最直接的办法。近年来,全国各地都不同程度地开展了政府采购试点工作,效果十分明显。今后,应逐步对政府提供的公共产品和服务,如各类办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及有关劳务等通过公开招标的方式向社会购买,最大限度地提高财政资金的使用效益。同时,还应积极探索“零基预算”等适应公共财政要求的管理手段和办法,以不断提高财政支出效率,充分体现公平、公正、公开的原则。
第五,不断强化财政宏观管理职能。在市场经济条件下,财政作为政府的宏观调控部门,为充分发挥好公共财政稳定经济、调节分配、维持市场公平竞争的职能,应把主要精力放到研究和把握经济与社会发展中关系全局、带有战略性的大事上来。因此,在职能转变中,财政应逐步减少直接管理,学会用制度法规来实施间接管理,学会运用宏观经济手段管理微观事务。基于这种认识,今后财政宏观管理的重点应该是:拟定和执行财政、税收发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案及其他有关政策;参与制定各项宏观经济政策;提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议;拟定和执行国家与企业的分配政策;监督财税方针政策、法律法规的执行;提出加强财政管理的政策建议;加强对财政经济形势的跟踪分析和政策研究,提高驾驭宏观经济的能力。