随着社会主义市场经济的不断发展,预算外资金发生了巨大变化,其规模之大,收支范围之广,已基本与预算内资金并驾齐驱,成为国民经济和社会发展的重要财力。特别是在当前财政经济形势十分严峻的情况下,预算外资金作用显得尤为重要,在减轻财政负担方面发挥了积极作用,成为预算内资金的重要补充,在搞活经济,促进各项事业建设和发展,振兴地区经济等起到了举足轻重的作用。然而,这些年来,预算外资金在组织筹措、分配使用上出现了许多矛盾和问题。一是预算外资金增长过猛,规模过大,而管理又跟不上,其流向和流量难以控制,过多地流向固定资产和社会消费,成为诱发固定资产投资和消费需求膨胀的主要原因,扰乱了国民经济正常运行秩序。二是乱收费、乱罚款、乱集资和乱摊派的现象时有发生。三是一些单位或部门钻财政体制改革不到住和预算外资金管理上的空子,把预算外资金化公为私,私设“小金库”的问题不到住完全杜绝。预算外资金管理出现的矛盾和问题,有财政体制改革不配套,财政财务制度不健全,管理偏松等多种客观原因,但主观原因还是在认识上的问题。因此,在新形势下我们有必要对预算外资金进行再认识。

一、对预算外资金概念及性质的再认识

  根据国务院(1996)29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》规定,国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算的各种财政性资金属预算外资金。按照《决定》精神,预算外资金性质发生了根本性的改变,打破了过去“两权”不变的管理模式,即资金所有权和使用权归单位所有。重新明确了预算外资金的三权所属关系,即所有权归国家,调控权归政府,管理权归财政。从“两权不变”,到“还钱还权”是预算外资金性质的重大改革。同时也给预算外资金下了科学的定义,明确了预算外资金的性质和属性。但是,目前财政法规还不够健全,使本来属于财政的预算外资金通过各种渠道合理地流失了。预算外资金的来源同国家税收一样,体现政府行为,体现国家意志。而多年来谁收费归谁所有,同时归谁使用的自主性观念相延成规,自收自支,自行管理,过分强调预算外资金的自主性,虽然有利于发挥各地区各单位的优势,充分调动其理财的积极性,但在某种程度上也掩盖了预算外资金的本质。正是因为多年来在预算外资金性质上存在模糊认识,使预算外资金管理出现了恶性循环势头,有些单位从少收到多收,由乱收到随意收,把预算外资金完全当成了单位的“小金库”。从一定意义上,讲预算外资金成了滋生腐败的温床,为党心民心、党群干群关系注入了涣散剂,撕开了裂痕,加大了隔阂。为此,党中央在反腐败专项斗争中,首先在钱上动手,下大气力,在全国上下开展了清理检查预算外资金工作,所以对预算外资金概念及性质的再认识,不仅对整顿经济秩序有重大意义,而且从加强党的建设和国家政权建设的角度讲,都具有一定的意义。

二、对预算外资金作用的再认识

  近年来由于经济发展缓慢,国家财政税收日趋紧张,预算内资金只是杯水车薪,远远满足不了事业发展的需要。从部分地区财政现状看,只能是吃饭财政,有限的财力在地区经济建设和事业发展中捉襟见肘。在这种情况下,预算外资金起到了重要的补充作用,促进了社会财力的综合平衡。特别是在保证各项事业正常运行的经费需要,支持经济建设和社会事业的发展,增强宏观调控能力等方面显示出重要作用。

1.对预算内资金不足的弥补作用。多年来,国家财政预算负担一直很重,地方财政预算也超负荷运转,收入和支出矛盾比较突出。在这种情况下,预算外资金可以满足某些零星支出及专用支出的需要,不仅有利于这些事业的发展,而且有利于减轻国家预算安排的困难,弥补国家预算内资金的不足。国家预算负担减轻以后,就可以集中资金用于重点建设。

2.对专项事业发展的保障作用。预算外资金的一部分是国务院或财政部门审批的项目和标准向企业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的有特定用途的各种基金(资金、附加收入),带有专用性特点,不仅收入有特定的用途,而且支出必须是专用性的,按照中央的方针政策和国家规定的用途使用,专款专用,收支挂钩,收支结合,多收可以多支。这样,就使专项事业的发展有了可靠的资金保证,从而加快专项事业发展的步伐。

3.对社会财力的综合平衡作用。预算外资金作为国家预算的重要补充,是社会财力的一个重要组成部分。因此,在宏观上要求预算外资金必须纳入综合财政计划,在微观上要求预算外资金的提取和使用也必须同预算内资金一样具有预算的法律性,这样才能使预算内资金同预算外资金有机地结合起来,既做到统筹规划,又综合平衡。因此,预算外资金有利于促进社会财力的综合平衡,推动国民经济的发展。

4.对调动地区、部门、单位增收节支积极性的促进作用。预算外资金是根据国家规定所设立的,虽然所有权归国家,但是地方、部门、单位享有一定的使用权。这部分资金集中和分配如何,同本地区、本部门、本单位的利益有直接关系,因而有利于调动地区、部门、单位增收节支的积极性,有利于提高资金的使用效益。

三、对预算外资金管理思路的再认识

  过去,我们对预算外资金管理一直坚持在所有权不变的前提下,采取不同的管理方式,强调所有权归地方、部门、单位,不允许把预算外资金转化为预算资金。新形势下预算外资金性质发生了根本性的改变,预算外资金所有权归国家,属国家财政性资金,应纳入预算统一管理。因此,对预算外资金的管理思路也需要重新认识。

1.确定预算外资金管理的指导思想和总体要求,明确预算外资金的流向

  加强预算外资金管理,必须进一步明确管理的指导思想和总体要求。一是加强预算外资金管理要符合宏观调控用好,微观强化管理的总体要求。二是主要运用法律手段,辅之经济和行政手段,对预算外资金的运行进行调控和监督。三是在保持预算外资金国有权不变的前提下,通过有效的管理提高资金的使用效益。根据上述的指导思想和总体要求,是否可以确定这样的管理目标:发挥预算外资金的社会和经济效益,按照社会和事业的发展需要,引导预算外资金的使用方向,鼓励预算外资金用于科技教育,促进其它事业的发展,限制一般性基建投资和社会消费,把预算外资金作为第二预算,补充预算资金的不足。

2.制定完善预算外资金管理法律、法规,依法管理预算外资金

  在以往的预算外资金分配过程中,我们对收支计划、使用、考核办法、效果评价等各项指标缺乏统一的法定标准和原则,因而在使用过程中,很大程度上存在着随意性,造成消费失控,浪费严重,预算外资金的经济效益没有得到相应发挥。为提高预算外资金的使用效果,建议政府相应修改拟定预算外资金管理法规,通过人大讨论、立法,规范预算外资金的管理。通过把预算外资金管理纳入法制管理的轨道,建立预算外资金使用责任制,健全考核预算外资金使用效果的指标,使各单位既享有充分的预算外资金使用权,又承担相应的责任,有计划、有重点、有目的、有效地运用预算外资金,依法管理预算外资金。

3.加强收费集资管理,维护正常的经济秩序

  收费集资是人民群众最为敏感的问题,也是加强预算外资金管理的关键所在。因此,必须对收费集资加以管理,包括对收费集资的立项、范围、标准、票据进行统一规范,严格执行《黑龙江省收费罚没集资管理条例》,按照国家规定的收费范围、标准进行合理收费。收费征管部门无权自行其事,对任何单位和个人一律不开减免口子,防止财政资金跑冒滴漏。严格执行国务院关于治理“三乱”的有关规定,进一步完善收费的审批制度、收费许可证制度、收费统一票据制度和票据使用稽查制度,用强有力的政府行为、法律手段等,坚决维护正常的经济秩序。

4.认真编制预算外资金收支预算,强化预算外资金的财务管理

  一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理办法,收入全额上缴财政,支出由财政部门核定指标,统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划,报财政审批,财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费,对于支出较大的适当进行调配,总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表,使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况,年终进行认真总结,既要总结成绩,又要分析教训。三是要加强财政专户的管理,坚持收入随收随存,支出按预算标准随批随支的原则,对拖缴、不缴、坐支、收入不进账者,按照省政府下发的《违反预算外资金管理处罚条例》及有关规定对单位及当事人、责任人给予必要的经济、行政或法律处罚,并建议调换工作岗位。

5.切实加强对预算外资金管理的监督检查,充分发挥预算外资金的效益

  要把预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准;检查票据的使用情况;检查预算外资金存储使用情况;检查预算外资金的预算执行情况,对预算外资金实行跟踪问效。通过检查,合理引导预算外资金的流向和流量,使预算外资金在财政的宏观控制下管好用活,充分发挥预算外资金的效益。