多吉才让谈：如何建立农村社会保障体系
【 正 文 】
（本刊记者 李大宏 云杉）
加快建立和完善农村社会保障体系，这是发展社会主义市场经济的必然要求。在
目前我国农村经济收入还普遍不丰裕的阶段，资金从哪里来，重点抓些什么等有关问
题，本刊记者就此采访了民政部部长多吉才让。
记者：随着农村经济的发展和市场化程度的提高，农村剩余劳动力的增多和转移
，城市化进程的加快，农民对建立和完善社会保障制度的要求日益迫切起来。但由于
目前我国农村地区之间经济发展极不平衡，不同地区农村集体及农民个人的经济能力
差别较大。在这种情况下，建立健全农村社会保障制度应坚持和体现怎样的原则和要
求？
部长：第一，农村社会保障要与农村经济发展水平相适应，因地制宜，逐步完善
，从社区型逐步向全国一体化目标发展。从客观需要上讲，各类经济地区农民对社会
保障和生活服务的要求是基本相同的，但从实际出发，全国农村社会保障制度不可能
同时一步到位，而必须与各类农村地区经济发展水平相适应，随着经济的发展逐步发
展和完善。
从国内外社会保障的经验和农民的客观要求看，农村社会保障内容可以分为三个
层次，这就是社会救助、社会保险和社会服务。救助是最低层次的保障，也是最广泛
、最基本的保障，是社会保障的最后防线，无论是经济发达地区还是经济落后地区都
有人需要社会的救助。社会服务是现代社会物质生活保障的必须补充，通过社会服务
可以解决物质救助解决不了的生活困难问题。社会保险是社会保障的主干内容，也是
较高层次的社会保障。
第二，农村社会保障制度要更多地体现出农民自我保障的原则，实行国家、集体
和个人自我保障相结合。农村社会保障之所以要强调农民自我保障，主要是因为我国
经济不发达，国家无力把九亿农民的社会保障全包下来。同时，从国外的经验看，从
我国过去城市职工的社会保障情况看，全部包揽的社会保障政策不仅要给国家财政造
成沉重的负担，影响生产建设和经济发展，而且还不利于调动劳动者的积极性，甚至
会造成养懒汉的弊病，影响经济社会的健康发展。所以，强调农民自我保障是农村社
会保障的长期要求，在经济不发达的现阶段是这样，就是将来经济发展了，也必须继
续强化农民的自我保障意识。农民自我保障必须发挥家庭的保障功能和作用。这是农
民生活的需要，也是农村经济特点和国家有关法律的要求。另外，开展社会互助，互
助互济，是长期以来农民实行社会化自我保障的有效办法，应进一步纳入经常化、制
度化的轨道。
第三，由于历史的原因，我国城市社会保障是多头管理，既有交叉又有空白，整
体效益低。建立农村社会保障制度，一开始就应该吸取这个教训，要搞好规划，加强
指导，精心组织，稳步推进；要协调政策，健全法制，加强规范化、一体化管理。
记者：现阶段农村社会保障制度应该包括哪些项目？
部长：社会保障制度的根本目的和任务，是要解决群众迫切需要解决的生活困难
问题，保证群众的基本生活。因此，农村社会保障制度在不能一步到位的情况下，要
首先建立群众最迫切需要的项目。
由于各地经济发展水平差异的影响，各地阶段性的具体保障项目和水平可以有所
不同，但首先应把工作的重点放在建立社会救助、养老保险和医疗保险三项制度上，
这三项制度是面向全体农民的保障制度，是现阶段农村社会保障制度的骨干。农村社
会保障制度是否基本建立起来了，主要标志就是是否建立了这三项保障制度。与此同
时还要建立、完善优抚安置和社会福利服务制度，虽然这两项保障制度面向部分群体
，但有特殊的作用和意义。
从我国农村经济发展水平、农民的迫切要求和民政部门的职能任务出发，我国现
阶段农村社会保障的基本模式可以概括为“一、二、三、四、五”结构，即：一个主
体——农民家庭自筹保障为主，两个辅助——国家保障和集体保障，三个层次——救
助、保险和福利服务，四个重点项目（支柱）——社会救助（救灾救济）、养老保险
、优抚安置和社会福利服务，五个服务网络——扶贫济困服务网络、助残服务网络、
安老敬老服务网络、优抚安置服务网络以及婚丧服务网络。从发展的要求看，我认为
，全国各地的农村社会保障制度都应朝这个模式发展。
记者：资金问题是社会保障的核心问题。在农村建立社会保障制度，资金问题如
何解决？
部长：我国社会保障资金的主要来源应该包括三个方面，就是国家、集体和个人
。目前，民政负责的农村社会保障资金，国家的投入主要有三项，一是救灾，二是特
困户生活救济，三是优抚补助。从国家对农民的社会保障责任要求出发，今后应该逐
步加大对农村社会保障的资金投入。但农民人口基数大，国家财政能力有限，因此对
农村社会保障的投入可以从资金和政策两个方面考虑，一方面尽可能地增加一些救灾
救济资金，另一方面在农民养老、医疗等社会保险方面给予优惠政策。集体救助资金
是农村社会保障资金的重要组成部分，另外国家和集体还投资发展了一些农村医疗卫
生、老年康复等福利服务设施，这也是农村社会保障的组成部分。但从总体上看，国
家和集体对农民社会保障的投入还需逐步增加，特别是集体投入要增加。从农民的要
求看，现阶段主要应在两个方面增加集体投入，一是扶贫济困，二是养老、医疗保险
。国家对农民的社会保险主要是政策支持，集体则必须投入一定的资金。
需要强调的是，农村社会保障在强调以家庭自我保障为主体的同时，还必须建立
健全国家和集体的保障制度，特别是强化村级集体的保障功能。村级组织对村民承担
一定的社会保障责任是农民的客观需要，也是农村基层组织应尽的责任。如果将提供
农村社会保障服务的组织（载体）分成几道防线的话，第一道防线是家庭，第二道防
线是村级组织（集体），第三道防线是县乡政府（国家）。
记者：怎样才能构成一体化的农村社会保障体系？
部长：一是要建立健全制度。今后几年在民政负责的社会保障制度建设方面的重
点是社会救助（救灾救济）、养老保险、优抚安置和社会福利服务。是否形成制度，
重要标志是有没有成文法律和规章。可以说，资金和法制是建立农村社会保障制度的
两个关键环节，必须高度重视。
二是发展保障实体。农村社会保障体系中的保障实体是指专门从事社会保障工作
的敬老院、光荣院等事业单位以及福利企业和扶贫经济实体等。这些单位是保障社会
特困人员基本生活并向社会提供福利服务的重要载体和依托，在孤寡老人、孤儿、残
疾人以及特困户等社会特困群体的生活方面发挥了重要作用。今后要进一步发展这类
服务实体和服务设施，把它纳入各地经济和社会发展计划中去，从改革发展现有实体
和兴建新的实体等两个方面抓好这类实体建设，更好地发挥它们的社会保障功能。
三是完善服务网络。农民群众对社会保障的要求，除了物质资助外，还需要提供
生活服务。特别是那些分散在社会上的烈军属和伤残军人、孤寡老人、残疾人、灾民
、贫困户等特殊社会群体，更需要提供经常性的社会服务。从各地的经验看，农村已
经或正在形成的社会保障服务网络有：以救灾扶贫互助储金会、储粮会等各类救灾扶
贫实体为依托的救灾扶贫服务网络，以敬老院、老年人活动中心等为依托的老年人服
务网络，以福利厂、残疾人康复站等为依托的残疾人服务网络，以光荣院、两用人才
开发培训中心等为依托的优抚安置服务网络等。这些是基本的服务项目，今后应进一
步发展和完善。同时，由于各地经济发展水平不同，群众对社会保障服务的要求也不
一样，因此我们应该因地制宜地开发具有地方特色的服务项目。
字库未存字注释：
原字为目加僚右