民族地区农村社会保障制度探微
【 作 者 】王芳
【作者简介】王芳，贵州民族学院行管系讲师。
【内容提要】社会保障制度是社会主义市场经济体制的基本支柱之一。民族地区农村
社会保障制度是我国整个社会保障体系的重要组成部分。民族地区即经济落后的贫困
地区，实现“生有所靠、老有所养、病有所医”是当代少数民族群众的迫切愿望，也
是少数民族地区农村社会保障制度的当务之急，本文就此提出了建立健全民族地区农
村社会保障制度的几点建议。
【关 键 词】民族地区/农村/社会保障制度
【 正 文 】
一
社会保障制度是社会主义市场经济体制的基本支柱之一。建立健全社会保障制度
，关系到经济的可持续发展和社会的长治久安。随着改革开放、社会主义市场经济体
制的建立，社会保障制度的改革已十分迫切，成为改革成功与否的重要条件。目前，
我国建立社会主义市场经济体制的改革已步入关键阶段，人们的保障意识正在逐步增
强，改革社会保障制度、建立与市场经济相配套的社会保障体系已迫在眉睫，因此，
必须加大力度，适应市场经济发展的需要，尽快完善社会保障制度。
所谓社会保障，国际劳工组织在1942年出版的文献中称：“通过一定的组织对这
个组织的成员面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防或治疗疾病、失业
时资助并帮助他重新找到工作。”根据我国的国情和文化传统，社会保障的含义大致
是：国家和社会用法律规定对其社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动能力
或因自然灾害面临生活困难时给予物资帮助，以此来保障每个公民的基要生活需要和
维持劳动力再生产而建立的一种制度。一句话，社会保障制度是使每个人在社会生活
中都有安全感的一种安全保障措施，从而使整个社会呈现稳定的局面。
西方资本主义国家建立社会保障制度已有二百多年的历史，直到二十世纪初，各
国的社会保障制度才逐步完善。在我国这样一个拥有12亿人口、处于社会主义初级阶
段的发展中国家，建立健全社会保障体系，既不能沿用计划经济体制下由国家、企业
（或单位）包揽一切的做法，也不能照搬西方国家的现成模式，必须从国情出发，建
立具有中国特色的适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系，其基本前提就是
要与我国的社会生产力发展水平和基本国情相适应。
首先，我国目前仍然是一个农业国家，农村人口占全国总人口的绝大多数，农业
地区的经济发展极不平衡，6500万人口至今没有解决温饱问题。有关研究指出，从社
会保障支出构成看，占人口20％的城镇居民占社会保障支出的89％，而占总人口80％
的农村居民仅占社会保障费支出的11％，从人均占有量来看，城镇人均保障费为455元
， 而农村人均仅为15元，相差30倍。城市与农村二元经济结构的现状，在近几十年内
是不会消失的，农村社会保障水平过低的状况，自改革开放后变得更加严重。联产承
包责任制的实行，使农村原有的生产队集体保障功能大大减弱，甚至危及到一些家民
的最基本生活保障，在农村中广大人民基本处于家庭赡养的自我保障形式，全社会的
社会保障覆盖面很低，据统计，1998年全社会5.53亿劳动者中，享受社会保障的只有
1.6亿人，占29 ％，其中，城镇职工占1.5亿人，农民享受养老退休金、五保户、 定
期救济的人数不到1000万人，仅占农村劳动力的2％左右， 全国尚未享受社会保障或
享受小部分社会保障的人数约4亿人，这就是说，有3／4 的劳动者基本上还处于社会
保障“安全网”的网外和处于社会保障低水平，这些劳动者大多没有社会保障或低水
平的社会保障而带来许多社会问题，有的还可能成为社会不安定因素，当前现行的社
会保障体系依然脆弱，不适应社会主义市场经济建立的要求，农村社会保障覆盖面偏
小，全国65％以上的乡镇尚未建立农村社会保障服务网络，优抚救济对象生活仍然相
对贫困，“八五”期间优抚救济对象补助标准仅提高32％，增幅比例比城镇居民生活
费收入低77％。比农民纯收入低47％，特别是优抚对象生活难、住房难、医疗难问题
尤其突出，在一段时间内还可能加重。
其次，地区之间社会保障水平也极不平衡。从1996年社会保障综合指数来看，最
高的上海市高出全国平均水平470个百分点， 最低的贵州则低于全国平均水平55个百
分点。地区之间社会保障水平差距甚大。并且国家投入不足，1996年全国民政事业费
总支出仅占全国财政总支出的1.53％，与1995年持平，民政系统基建仅占全国基建投
资的1.2％， 比1995年还下降了0.1个千分点。
再次，社会保障体制建设明显滞后于社会经济发展步伐。在我国实行经济体制转
轨、大力发展商品经济、建立市场经济体制过程中，各项经济改革措施得到迅速建立
并实施，推进了经济的快速发展，在社会经济和人民生活水平得到发展和提高的同时
，新的经济矛盾和生活水平不平衡出现，原有的社会保障体制已不适用，必须建立与
经济发展及运行相一致的社会保障体制。然而，在改革开放前十年里，工农业生产取
得了较大的收益，此时就应该大力推进建立新型的社会保障体系，以适应未来深化改
革、解决社会经济收入不平衡、协调经济发展和分配矛盾的需要，此时虽然也提出要
建立相应的社会保障措施，但实际上政出多门，多头管理、各行其职、各施其责，缺
乏统一的、协调的具有绝对权威的社会保障管理部门，使保障工作滞后于经济发展。
最后，我国是一个多民族的国家，55个少数民族大都分布在经济落后的西部边疆
地区，人口已逐渐逼近1亿大关，虽只占全国总人口8.4％，土地却占全国总面积的60
％以上，各民族地区经济发展水平差异极大，由于长期的自然演化和历史发展变化，
形成了独具特色的自然生态环境和社会人文环境。数十年来，少数民族地区获得了许
多长足的进步和发展，但其与东部发达地区的差距，不但没有缩小，反而日益拉大，
至今仍有大面积贫困存在，6500万贫困人口中，绝大部分是少数民族，整个少数民族
地区总体上都属于不发达的贫困地区。全国共有551 个贫困县，宁夏、新疆、内蒙、
云南、青海、广西、贵州7 个民族地区（西藏除外）就占215个，其中国家重点扶贫县
119个（全国共有311个）， 约占42％。经济落后对社会保障而言，就意味着地区财政
汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能力低，从而社会保障基金缺口大、筹集资
源贫乏，与发达地区相比，民族地区社会保障的物质基础薄弱，同时经济落后却使社
会保障的对象不断增加、保障覆盖面扩大，这就使民族地区健全社会保障制度出现“
心有余力不足”的现象，民族地区要完成中央提出的在2000年全部脱贫的战略任务尚
感困难，更无余力来扩大和提高社会保障水平。民族地区社会保障制度是我国整个社
会保障体系的重要组成部分，搞好民族地区社会保障建设，既是适应社会主义市场经
济发展变化、及时有效地保障民族地区广大少数民族群众基本生活的迫切需要，也是
促进民族地区社会经济稳定发展的客观要求，同时，更是民族地区完成中央提出的20
00年全部脱贫解困战略任务的重要途径，因此，脱贫是民族地区社会保障的重中之重
。
二
党的十一届三中全会以来，社会保障在民族地区受到各级政府的重视，首次被列
入“七五”计划。伴随着80年代后改革开放的深度运行，社会保障开始有了全新的含
义，它成为市场经济推进和民族地区经济发展的必然要求。江泽民总书记在党的十五
大报告中再次明确指出：“要积极推进各项配套改革。”“建立社会保障体系，实行
社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，
提供最基本的社会保障。”1998年，九届全国人大根据社会经济发展和机构改革的要
求，确定成立了劳动和社会保障部，建立统一的社会保障行政机构，统一管理全国的
社会保障工作。民族贫困地区应围绕着“脱贫”，以此为契机，加快经济发展，早日
脱贫致富，尽快建立和完善社会保障制度。
在民族地区农村社会保障制度中，需要建立和完善的具体内容很多，在今后一段
时期，其主要任务应是根据整体规划、分类指导、突出重点、分步实施的原则，使社
会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累等制度以及与之
相配套的社会保障服务网络逐步建立起来，并走向规范化、法制化。社会救助制度改
革的重点是在少数民族地区的农村建立农村居民最低生活保障制度，同时根据“救灾
工作分级负责、救灾款分级负担”的原则，改革和完善灾民救助制度；社会养老保险
应在广大少数民族贫困人口温饱已经解决、基层组织比较健全的地方，采取政府引导
和农民自愿相结合的办法，逐步实行个人帐户、基金预算的养老保险方式；社会福利
制度应力争在经济发展的基础上近年内有较大发展，当前可以老年人、残疾人和优抚
对象等特殊群体为主要对象，坚持社会福利社会办的方针，以基层组织和集体经济为
依托，个人、集体、国家共同参与，多形式、多渠道、多层次地发展；合作医疗是少
数民族地区农民群众迫切需要的保障项目，它在70年代曾经一度覆盖了90％以上的农
村，但在80年代以后由于家庭联产承包责任制的实施而使农村合作医疗制度已名存实
亡，近些年虽有一定程度恢复和发展，但进展缓慢，目前根据国家的统一部署，各级
卫生部门正在农村积极进行试点，稳步推进。至于优抚安置、社会互助、个人储蓄积
累等则应在现行制度的基础上不断改革和完善，逐步实现制度化、社会化、规范化。
说到底，就目前而言，少数民族地区人民的基本要求与愿望是实现“生（存）有所养
、病有所医、老有所养”，因而搞好其最低生活保障、医疗保险和养老保险以及自然
灾害分级救济等是民族地区社会保障制度的当务之急，是脱贫的主要途径之一。
（一）建立民族地区农村最低生活保障制度，确定最低生活保障线
民族地区农村最低生活保障制度是为保障收入难以维持基本生活的少数民族地区
农村贫困人口而建立的社会保障制度，是国家整个社会救济制度的重要组成部分。建
立民族地区农村最低生活保障制度不仅是改革和完善民族地区社会救济制度的重大举
措，而且也是尽快建立民族地区社会保障制度的关键所在。目前绝大部分地区在社会
救济中还是沿用不规范、不统一、实施中带有很大随意性的传统办法，没有建立起民
族地区农村的最低生活保障制度。因此，要搞好民族地区社会保障制度建设就应以民
族地区农村最低生活保障制度建设为突破口，加快建设步伐，力争本世纪内能建立和
完善这一制度。
首先，要深入调查研究，科学确定保障线的标准。适宜以县定线，民族地区的县
级政府可根据本地的实际情况，考虑维持农村最基本生活的物质需要，测算出贫困人
口年人均消费水平和人均基本生活费支出；考虑农村经济发展水平，即当地人均国民
生产总值和农民人均纯收入；考虑地方财政和乡村集体的承受能力以及当时的物价上
涨指数等综合因素，在此基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参考系
数。
其次，要合理筹集保障资金。通过多渠道、多形式，采取多种措施筹措保障资金
。如可由国家、集体、社会甚至个人等多方筹措，各级政府还应把农村最低生活保障
资金列入财政预算。
再次，要将筹集到的保障资金加强管理。可由各级政府中相应的社会保障管理部
门统一管理保障资金，专款专用，保证使保障对象能用此资金维持其基本的最低生活
。当然，其保障的方式可以灵活多样，可通过发放救济金、补助实物（如粮、棉、油
或燃料等）、或者给予政策上的优惠或扶持等。
（二）在民族地区逐步推行农村社会养老保险制度，实现“老有所养”
长期以来，我国实行的是传统的家庭养老，即以家庭为单位，以血缘为纽带，由
家族成员对上一辈老人提供衣、食、住、行、医直至死亡送葬等一列社会服务行为，
其养老的功能具有明显的家族性和排他性，不是自家的老人，一般不去供养，不是自
家的事，一般不去过问。由于这种传统的家庭养老是建筑在传统道德基础上的行为，
虽然法律明文规定子女有赡养老人的义务，但老人生活质量的好与差很大程度上取决
于供养人的自身素质和精神文明程度，因此，在传统的家庭养老模式中，有的老人能
生活幸福，安度晚年；有的老人只能维持温饱；有的老人却受到虐待，这就反映了传
统的家庭养老模式还不能为老人晚年生活质量提供完善的保障。进入90年代以来，我
国农村开始推行农村社会养老保障制度，使传统的养老方式发生了变革，到1996年底
，农村社会养老保障已推进到988个县，投保农民7200万人，占适龄投保人的14.5％，
但在少数民族贫困地区，农村社会养老保险才仅起步，家庭养老占主导地位。随着社
会主义市场经济体制的建立和农村经济的发展，到底实行什么模式最能适合我国当前
民族地区农村养老保障，本人认为应走一条“以家庭养老为主，社会统筹和个人帐户
相结合”的模式，这是比较符合我国目前民族地区农村现阶段的实际情况的。目前在
我国经济不发达的民族地区还应继续提倡家庭养老，虽然传统的家庭养老形式在市场
经济大潮中有它自身不足的一面，但也有其合理存在的一面，因为绝大部分民族地区
都是属于贫困地区，有的地方甚至连温饱都未解决，没有能力投保，所以，在这些民
族地区应继续提倡家庭养老为主。
但是，随着经济体制改革不断深入以及国家对少数民族贫困地区扶贫力度的加大
，民族贫困地区也应此以为契机，加快养老社会化的进程，在有条件的地区逐步推行
社会统筹和个人帐户相结合的社会养老模式，然后再逐步扩展。这就要求要大力发展
乡镇工业，建立以集体经济为主的社会统筹机制，确定合适的个人投保比例，建立个
人养老金帐户，加强对养老资金的管理，使其保值增值。
（三）在民族地区建立和恢复农村合作健康医疗保险制度，保证“病有所医”
目前我国广大的农村的医疗保险事业，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决
住院费及预防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最普遍的形式。农村合作医疗制
度是由政府支持、农民群众与农村经济组织共同筹资，在医疗上实行互助互济的一种
具有医疗保险性质的农村健康保障制度。70年代曾一度作为新生事物的“赤脚医生”
活跃在广大农村，对解决农村缺医少药、无钱看病的困难起过积极作用，但80年代几
乎都垮掉了，近些年虽有一定程度的恢复与发展，但进展缓慢，1996年，实行合作医
疗的村数只占全国村数的17.6％，农村人口覆盖面仅为10.1％，民族地区实行合作医
疗的更是寥寥无几。因此，有必要在民族地区加快恢复和建立农村合作健康医疗保险
制度，使广大少数民族农民群众获得一些医疗所需的保障，减轻其医药费负担。从全
国各地实行的合作医疗模式来看，农民既是合作医疗的受惠者，又是基金的主要筹集
者，同时合作医疗必须坚持农民自愿参加的原则。建立合作健康医疗制度必须从广大
少数民族农民群众的经济支付能力出发，他们即使有参加合作医疗的愿望，但是如果
没有能力交纳基金，也于事无补，这就要求我们必须从实际出发，充分考虑到他们对
合作医疗的经济承受能力。兴办健康合作医疗，要在政府的组织和领导下，坚持民办
公助和自愿参加的原则；筹集以个人投入为主，集体扶持、政府适当支持，这对于广
大民族贫困地区的农村来说，无疑是适用的，它与县乡村三级医疗网、农村卫生队相
结合，成为农村卫生工作的三大支柱，有利于减轻农民的医疗费用支出负担，增强抵
御疾病的能力和抗风险的能力，为农民的健康增加保障条件。
（四）确立自然灾害分级救济制度，完善社会保障体系
自然灾害对于本来十分贫困的广大民族地区的农村，无疑是雪上加霜。因此各级
政府应把自然灾害的救济作为社会保障的一个重要方面。党和政府历来重视救灾工作
，特别是大灾害的救济工作取得了举世瞩目的成就，确保了大灾之后不出现饥荒和流
离失所的现象，如1998年的长江中下游和东北地区遭受的百年未遇的特大洪水灾害，
在党中央的正确领导下取得了抗洪救灾的全面胜利。在常年中自然灾害也是不断的，
较小的灾害或小范围的灾害往往因为未能引起人们特别是领导者们的重视，而得不到
应有的救济。本人认为，应在民族地区特别是农村确立自然灾害分级救济制度，使遭
受自然灾害的少数民族群众及时得到各级政府的救济，从而战胜自然灾害。自然灾害
分级救济制度可包括两个方面的主要内容，一方面是统一划定自然灾害的救济线，确
定遭受自然灾害的程度，各级政府可根据实际情况来确定，一般来说，乡一级的救济
线应低些（还可以下至村级），自然灾害超过一定程度，可逐级向上一级政府申请救
济；另一方面就是要明确自然灾害的救济责任，自然灾害一旦发生，从村委会到乡、
县、省直至中央就应根据本级政府的责任，对灾民予以救济。
总之，社会保障特别是民族地区社会保障制度的建立是一项十分复杂而浩繁的社
会系统工程，涉及面广、政策性强且利益格局调整阻力大，直接关系到每个社会成员
的切身利益，因此，各级领导一定要把社会保障制度改革真正摆上重要的工作日程，
解放思想，加强领导，总结经验，使社会保障制度改革真正健康有序，扎实有效地顺
利推进。
【责任编辑】廖建