村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因
【 作 者 】贺雪峰
【作者简介】贺雪峰 作者单位 中央湖北省荆门职业技术学院农村发展研究所 湖北
荆门市 448000
【内容提要】本文认为，造成现实村级组织制度安排与成文村级组织制度安排差距的原
因，表面上只是村级组织成文制度安排不完善，实质上则是在现代化转型时期，村级组
织被赋予了矛盾的功能要求。造成村级组织成文制度安排与理想制度要求差距的原因，
并非成文制度设计者不聪明，而是转型时期的村级组织天然具有非理想的特征。
【 正 文 】
在农村，运作成本最低，运用效率最高的村级组织即理想村级组织。理想村级组织
是一种理想的存在状态，现实中的村级组织制度与理想的村级组织制度之间存在着重大
差距，这种差距分别体现在理想村级组织制度与成文村级组织制度和成文村级组织制度
与实际村级组织制度两个层面，下面，我们对这两个层面的差距及造成这种差距的原因
进行分析。
一、理想村级组织制度与成文村级组织制度的差距
理想村级组织制度应该满足：(1)实际制度与成文制度有较高的一致程度；(2)成文
制度本身就是行为模式与制裁手段的结合；(3)成文制度所规定的行为模式必须是不相矛
盾的；(4)成文制度安排必须充分照顾到非正式制度安排。显然，村级组织的这种理想状
况与现实成文村级组织制度之间有着十分重大的差距。
在现阶段，作为实际掌握并分配公共权威的村级组织，主要是村党支部与村委会。
村党支部与村委会的实际运作又分别是以《党章》和《村委会组织法》（以下简称《村
组法》）及其它一些成文的规定与条例为基础的。依据《党章》及《村组法》等成文制
度规定，村一级作为自治领域，村级事务唯一合法的办事主体是村委会，村党支部只是
党内组织，虽然是执政党的组织，但它更应该起的作用是政治领导、意识形态宣传和表
率示范以及支持村委会进行自治工作等，因而不是分配公共权威的村级组织。在这里，
我们以《村组法》为基础，来比较一下村级组织理想制度与成文制度的差距。
从《村组法》来看，村级组织成文制度与理想制度的差距表现在以下三个方面：其
一，《村组法》没有满足行为模式不相矛盾的理想要求。从行为模式上讲，《村组法》
第二条规定村民委员会“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。显然，此条
款给村民委员会规定的行为模式是代表村民的利益向人民政府提出要求。考虑到村委会
是自治组织，村委会从此条款中获得的行为模式理应是代表村民意志并维护村民利益要
求。同时，《村组法》第三条规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工
作”。显然，此条款给村民委员会规定的行为模式是应积极回应乡镇行政的指令。考虑
到乡镇行政在村级并未设立派出机构这一现实，村委会从此一条款中获得的行为模式理
应是听从乡镇行政指令，维护乡镇行政权威。
假定村委会代表村民意志与维护行政权威这两方面的行为模式是不同层次，或同层
次但不会尖锐对立的方面，村委会就有可能同时完成这两种功能要求。然而，在现实中
，特别是在中国农村社会的转型时期，村民对村委会维护自己利益的要求和乡镇行政对
村委会维护自己行政权威的要求往往不是同层次的，而且还可能尖锐对立。例如，乡镇
行政现代化的努力与村民落后的思想状况之间（其典型表现如殡葬改革、计划生育等）
，乡镇行政提取经济资源的努力与村民要求减轻负担的要求之间，乡镇行政减弱传统势
力影响的努力与村民以家族或宗教为背景抗拒国家权威的渗入方面，都是层次相同、方
向相反的要求，这些相反的要求具体到村委会的行为中，就出现了村委会行为模式的尖
锐矛盾。在这个时候，无论村民及乡镇行政对村委会的制裁手段多么有效，村委会都无
法同时完成这两个相互矛盾的行为要求，由此造成村委会应该完成的功能与实际可以完
成的功能的差距。
当然，因为制度手段的选择，村委会可以在某些时候同时完成两方面的行为模式或
功能目标，但这种完成应看作是暂时的局部的均衡，而不是理想状态。也就是说，在现
代化转型的背景下，这种暂时的局部的成功，很容易被村民与乡镇之间的矛盾所破坏。
一旦暂时的均衡被打破，制度往往就具有不可逆转性，原来可以实现两方面目标的村委
会，就仅向或主要向一个方向发展自己的行为，并在实际运作中牺牲另一方面的功能目
标。例如，当村委会在乡镇行政与村民群体的矛盾中采取的中间立场引起了乡镇行政的
恼怒，并通过严厉的制裁手段对村委会进行了制裁之后，村委会在以后的行为中必然会
以乡镇行政的意志为主导方向。
其二，《村组法》没有满足行为模式与制裁手段必须结合的理想要求。《村组法》
规定了村委会两个主要的行为模式，即“向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议
”的行为模式和“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的行为模式。《村组法》
第九条和第十一条规定：“村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。“村
民会议有权撤换和补选村民委员会的成员”。当然，这种通过选免进行制裁的手段是一
种严厉的制裁手段。村委会若不依据村民的意愿行事，村民就可以对之严厉制裁，此一
制裁手段足以保证村委会唯村民意志是从。因而，从此方面讲，《村组法》是行为模式
与制裁手段的结合。但是，《村组法》规定的协助乡镇行政开展工作的行为模式却无任
何制裁手段予以保证，其行为模式的规定与制裁手段是脱节的，因而，从理论上讲，村
委会不协助乡镇行政时，乡镇行政就没有办法对村委会予以强制。村委会协助行政的功
能存在着落空的危险。
在现代化转型时期，村级组织协助行政的功能是村级组织必须完成的基本功能，因
乡镇行政并无村级派出机构，它为了达到自己的行政目标，就必然会在《村组法》以外
寻找制裁村委会的手段，这种在《村组法》以外寻求手段的结果，一方面会破坏《村组
法》的权威性，同时又必然构成村民对村委会选免这一制裁手段的威胁，并进而破坏村
委会维护村民利益。
综合以上《村组法》在目标模式上的相互矛盾和目标模式与制裁手段脱节两方面的
内容，可见《村组法》存在着严重缺陷，且这种缺陷很难解决。有人认为：“现行村委
会组织法在乡镇政府和村委会关系问题上只规定了行为模式，未规定法律后果”，“应
当增加、补充有关法律后果的条款，明确规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务
和非法干涉村内事务有关责任人的法律责任”（注：唐鸣：《对农村基层政治关系中两
个问题的探讨》，载《社会主义研究》，96(4)。）。即是想通过制裁手段（法律后果条
款）的设定，一方面迫使村委会服从上级行政的意志以完成协助行政的功能，另一方面
使村民可以通过村委会来管理自己的事务，维护自我利益，从而使村委会可以同时完成
可能对立的两种功能要求。然而，村委会既然是村民自治组织，村民可以通过选免村委
会成员的办法来强制村委会依据自己的意志行事，村委会就理应代表村民的意志维护村
民的利益，因此，当乡镇行政的施政意图与村民意志发生冲突时，村委会就不应该有义
务为贯彻乡镇行政施政意图而努力，这时，若硬性通过制定法律后果条款来保证乡镇行
政的意志可以通过村委会得以贯彻，村委会当然会无所适从，左右为难，并会陷于困境
之中。
其三，《村组法》没有满足成文制度安排应该充分照顾到非正式制度安排的理想要
求，其中最基本的，是《村组法》中只字未提其与村党支部的关系问题。自建国以来，
全国人民已经形成以中国共产党为核心进行社会主义建设的惯例，因此，在当前的农村
中，如何充分认识马列主义意识形态对村级组织制度主体的决定性影响和充分利用历史
上形成的村党支部在农村社会中的核心作用，就成为村级组织成文制度发挥作用的基本
的非正式制度的前提，也成为构建村级组织成文制度必须考虑的基本条件。若我们可以
认定党的领导地位及其对村级组织制度主体的影响作用是《村组法》发生作用不言而喻
的前提条件的话，那末，处理村党支部与村委会关系的条款是不可忽略的，《村组法》
对村委会与村党支部关系的忽略，导致村级组织成文制度实施中的种种难题。
更进一步地说，《村组法》作为村级组织成文制度安排，因未建立起与中国农村最
重要的制度——村党支部的联结关系，而导致《村组法》的实施很难得到广泛有效的支
持。在农村，村党支部是一个较村委会历史更长久，意识形态根基更深厚，农民十分了
解并一直接受其领导的村级组织，所以在实际的村级组织成文制度研究中，规范村党支
部行为的制度理应纳入到研究的视野中来。
二、成文村级组织制度与实际村级组织制度的差距
实际村级组织制度与成文村级组织制度差距的实质是实际村级组织制度对成文村级
组织制度的偏离，这种偏离主要表现在制裁手段、行为模式及村党支部与村委会的关系
等方面。下面，分别对此三方面进行分析。
在制裁手段方面，村级组织实际制度与成文制度的偏离主要表现在乡镇行政不仅普
遍有效地控制了村党支部书记的选免，而且较为有效地操纵了村委会选举。依据《党章
》的要求，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生的，但依据民主集中制原则，
乡镇党委可以推荐党支部书记以至于支部委员候选人，一般情况下，由乡镇党委提名的
支部书记候选人都可以在全村党员大会中获选，而对于落选的村党支部书记，乡镇党委
也可以通过直接任命或通过另外新提候选人，以保证合乎其意愿者当选。简单地说，乡
镇行政通过乡镇党委可以有效地实施对村党支部的领导，这是与村党支部的成文制度安
排相一致的。依据《村组法》，村委会应由村民通过直接选举产生。然而，在实际运作
中，许多地区的乡镇行政都通过各种办法诱导村民放弃与乡镇行政对立的意志，以将乡
镇行政认为合适的人选为村委会成员，从而实现乡镇行政的选任目标。我们的实际调查
及有关资料均显示，乡镇行政在一般情况下都可以较为有效地实现村委会选任目标。也
正因为如此，村委会在实际工作中，必然要体现出乡镇行政的意志来，特别是在村民意
志与乡镇意志发生冲突的情况下，村委会一般都不可能成为村民意志直接的代理者与乡
镇行政产生对抗。也就是说，乡镇行政对村委会选举的操纵，使得村级组织成文制度安
排中村民对村委会的决策地位大大地打了折扣。
村民对村党支部的作用机制是一种软作用机制，其核心是：一般来讲，村党支部书
记并不是国家干部而是本村本土的村民，乡里乡亲的村民利益往往成为他们自觉遏止乡
镇行政强大力量的因素。村党支部书记们不仅希望乡镇行政相信自己是优秀的，可以完
成乡镇交代的任务，而且希望搞好与村民的关系，在村民中享有崇高的威信，成为村民
们信得过的人。正因为如此，虽然村党支部书记的选免大都由乡镇行政控制，但当村民
与乡镇行政的对抗情绪比较严重时，很少有村党支部书记为协助乡镇工作而倾尽全力的
。
村民对村委会的实际制约能力因为乡镇行政对村委会选举及其行为的操纵而大大降
低了。在实践中，村民主要通过每三年一度的村委会选举投票来体现其对村委会的制度
决定权，具体地说，村民虽然不能决定候选人，但可以对那些有重大民愤、贪污腐化或
不顾村情民意的候选人投反对票，从而使其得票数低于总票数的一半而自然落选。当然
，现实中也不乏村民通过召开特别村民会议撤换村委会成员和将乡镇行政指定候选人以
外的其他人选为村委会成员的例子。
在行为模式方面，从农村实际中，普遍存在村干部讨好乡镇行政的倾向，这不仅仅
是乡镇行政对村党支部与村委会控制和操纵的必然结果，而且是与中国传统文化中的“
官本位”思想有关联的。村干部作为农民中的一员，他们思想深处有一种与上级官员交
往的心理倾向。有能力得到乡镇干部的欣赏且可以经常与乡镇干部同出同入，既可以让
一般的村民高看自己，也可以满足自己特定的尊严要求。
在村党支部与村委会关系方面，村党支部的主要功能是宣传教育功能和政治领导功
能，村委会才是村级事务合法的决策者与执行者。然而，在村级组织的实际运作中，村
党支部与村委会普遍存在“分工不分家”的现象。所谓“分工”，是指村党支部与村委
会具体工作的方面各有侧重，比如由村党支部书记管全面工作，村委会主任管农业等，
但实质上，村党支部与村委会同为一家，村级重大事务的决策权往往由村委会与村党支
部联席会议共享，或由村党支部书记一人掌握。村党支部与村委会这种实质上的不分家
，使得乡镇行政可以通过对村党支部的控制较为有效地控制整个村级事务的决策权，从
而进一步弱化了村民对村委会的决策地位。
从以上村级组织成文制度安排与实际制度状况的分析中可以清楚地看到，乡镇行政
在实际的村级组织制度中，较其在成文制度中可以有更多保证行政任务完成的手段，其
核心为《村组法》所赋予村民对村委会的制度决定权在实践中受到了乡镇行政的侵占，
这种侵占表现为实际制度对成文制度的扭曲，是乡镇行政对村民的制度侵权。
三、造成实际村级组织制度与成文村级组织制度差距的原因
为什么会产生实际村级组织制度对成文村级组织制度的偏离？从理论上讲，任何成
文制度的推行都是一种强制性的制度变迁，这种制度变迁不仅可能存在自身不成熟方面
的问题，而且与原有非正式制度安排的摩擦与磨合需要一个过程，或者说，成文制度安
排的实施不可能一蹴而就，一步到位。
但问题是，为什么不能一步到位的村级组织成文制度安排在其推进的过程中，强烈
地表现出乡镇行政对村民的制度侵权呢？或者说，为什么乡镇行政在《村组法》颁布十
年后，还有将村民法定权力截留的能力，成功地实现制度侵权呢？
1. 制度侵权的两种解释
(1)资源不对称说。资源意味着能力。乡镇行政对村民制度侵权是因为乡镇行政拥有
更强的实际能力，这种能力上的差别，从资源拥有量的角度来看，即表现为乡镇行政的
村民掌握的资源量不对称。具体地说，乡镇行政较村民拥有多得多的政治资源、经济资
源、组织资源和文化资源。虽然《村组法》明确地规定了村民的权利及村委会作为村民
自治组织的行为要求，但是，农业生产的特点决定了村民们很难形成有组织的力量。而
乡镇行政则是高度组织起来的力量。从政治上讲，乡镇行政拥有丰富的政治资源。他们
可以决定是否将村级组织的主要负责人吸收到国家干部圈内，他们是村民天然的政策解
释者，包括《村组法》也往往要通过乡镇行政来组织实施，他们可以决定是否截留中央
的政策和国家的法律，以及决定截留多少，他们可以调动强有力的党组织系统为其目标
服务，等等。从经济上讲，乡镇行政拥有丰富的经济资源。他们可以决定是否给村干部
以经济上的额外补助，可以统筹村干部退休金及人身保险金，可以通过财税系统征集经
济资源，还可以通过集资罚款的办法决定村民经济收入的再分配，可以决定是否给村民
以技术援助和经济援助等等。从组织上讲，乡镇行政可以动用公安、司法、行政各方面
的力量为实现自己的目标服务，即使是一些不合理的目标，乡镇行政也可以动用其相对
于村民来讲有效得多的组织资源来达到。在文化方面，乡镇行政拥有较村民们多得多的
文化资源，他们熟悉“行政权力支配社会”的游戏规则。这种文化资源上的优势，使得
他们可以利用村民们的盲从、轻信、怕事等心理，诱使村民们相信自己有义务服从乡镇
行政甚至不合理的指令等等。
(2)制度短缺说。资源不对称说可以部分地解释乡镇行政侵权的原因。正是因为乡镇
行政较村民拥有多得多的政治、经济、文化、组织资源，使得乡镇行政可以使《村组法
》形式化，从而使得由《村组法》所规范的村民对村委会的制度决定权落空。然而，乡
镇行政使《村组法》形式化的努力并不总是成功的，这是因为形式化一般都必须建立在
合法的基础之上，完全违反《村组法》的形式化相对乡镇行政来讲，是一个很大的政治
风险，是缺乏基本政策水平的表征。现实中，很少有乡镇行政完全无视《村组法》规范
由村民直接选举村委会的原则。由村民投票决定候选人是否当选，不过半数票者不能当
选是乡镇行政需要掌握的最基本的原则，这是《村组法》明确规定了的原则。也就是说
，乡镇行政之所以可以通过使《村组法》的形式化来操纵村委会的选举，是因为《村组
法》作为一个基本的制度安排，过于粗略也过于原则化，这种粗略和原则化，导致村级
组织制度供给不足和制度空隙过大，以至于乡镇行政可以有效地利用这种制度空隙，制
造村级组织实际制度安排对成文制度意愿的偏离。更进一步说，是由于《村组法》这一
成文制度安排作为一种制度供给，只规范了“由村民直接选举村委会”，“村委会对村
民会议负责并报告工作”这样的一些大原则，而缺乏更为具体的可操作的由村民直接选
举村委会的程序和方式及村民可以通过何种办法来要求村委会对村民会议负责的具体法
律条款。而正是这些具体条款的缺乏，使得乡镇行政可以有较大的余地对村委会选举及
其行为进行操纵，从而使《村组法》形式化的努力可以成功。
《村组法》的立法意愿和目标模式是十分清晰的，但《村组法》这一制度安排中的
执行制度安排（操作规则或程序制度）则是不足的，短缺的，要防止乡镇行政的制度侵
权，就必须提供更为完整的《村组法》执行与操作的制度安排。
(3)小结。
乡镇行政制度侵权的两种解释是相辅相成的。正是因为乡镇行政较村民拥有更多的
资源，才可以使《村组法》的立法意愿被架空，反过来说，又正是《村组法》的立法意
愿缺乏执行制度的有效支持，从而使得乡镇行政有了充分利用其资源优势使《村组法》
形式化的可能。乡镇行政对村民的资源优势是不可更改的事实，然而，由国家提供一个
强有力的支持《村组法》立法意愿的执行与操作制度，就可以有效地遏止乡镇行政通过
资源优势使《村组法》形式化。
2. 制度侵权的实质
从上面的解释来看，乡镇行政的制度侵权只是因为执行制度供给不足造成的问题，
这种因为执行制度供给不足造成的问题，是因为《村组法》颁布实施的时间不长，经验
不足以及人民公社体制惯性作用的结果。更进一步说，只要时间较长，经验较多，广大
农村干部和村民对《村组法》较为理解，乡镇行政的制度侵权就不可能发生了。或者说
，只要由国家提供一个强有力的支持《村组法》立法意愿的执行与操作制度，一切问题
便都解决了。
但是，以上这种对乡镇行政制度侵权的理解还是过于表面化了，具体地说，中国的
现代化作为后发外生型现代化，它要求村民在很短的时间内适应原生型现代化国家在很
长时期内发生的种种变化，因此，在其进程中，必然会有大量的不受村民欢迎的国家任
务和要求，要通过乡村组织去强制执行，这当然也就会发生村民意志与国家意志的冲突
。提供完善的《村组法》执行制度，可以遏止住乡镇行政的制度侵权，有力保证村民对
村委会的制度决定权，但是，在现代化进程中，当村民意志与国家意志发生冲突时，作
为国家意志最基层代表的乡镇行政便会发现他们处处受到了由《村组法》为村民提供的
有效组织载体——村委会的对抗，这种对抗，可以导致国家意志在乡村的断裂，这种断
裂必然会对国家控制急速变化的庞大农村社会的努力造成重大冲击。
现代化必然要求国家对农村社会的有效控制，因此，作为国家行政权最基层代表的
乡镇行政必然要在村级找到一只强有力的可以协助乡镇行政意志的手。在没有一个可靠
的村级助手的情况下，在急速变迁的社会中，要让乡镇行政放弃对村委会的操纵，实在
是一个不明智的想法。也就是说，假设可以提供一个完善的《村组法》执行与操作制度
安排，对于满足《村组法》立法意愿也许是一件好事情，但对于中国的现代化事业来说
，却未必是一件好事情。
作为主要制度供给者与实施者的国家，是最关注行政权力运转的可靠性及其能否贯
彻到底的，《村组法》颁布实施十年后，“规范执法（指《村委会组织法》）的村在中
国百万个村委会中仍是凤毛麟角、寥寥可数”（注：郭正文：《社会主义初级阶段的村
民自治建设》。），国家仍未制定一个完善的《村组法》执行与操作制度，依我们的推
测，其主要原因在于对村民自治条件下如何保证乡政与村治不发生断裂的担忧。
【责任编辑】石本惠