市场经济条件下构筑农村优抚安置保障服务网络的实践与思考
[HT4K]赵子悦〓辛崇法〓徐延洪〓张守佳[JZ)][HT]
社会保障是通过社会各方面力量去调节社会关系和行为关系，实现社会的有序性和稳定性
，依法对社会成员基本生活权利予以保障的一种制度。建立农村社会保障制度，不仅符合广
大农民群众的迫切愿望，也是促进农村经济和社会协调发展的迫切需要。现阶段农村最急需
保障的人员主要包括五保对象、残疾人、优抚对象、贫困户和受灾群众。其中，优抚对象这
一部分人员，或是曾对革命做出贡献、立过功的老复员军人、伤残军人；或是亲人为革命牺
牲的烈属；或是亲人在部队服役的军属。他们是一个特殊的社会群体，在农村中具有较高的
社会地位和影响力，社会理应对他们提供必要的保障。农村基层优抚安置工作作为农村社会
保障体系建设的一个重要组成部分，做好这项工作，对于维护社会稳定，促进国防建设和两
个文明建设具有至关重要的意义。近年来，日照市适应建立社会主义市场经济体制的新形势
，立足本地实际，不断探索建立农村社会保障体系的新路子，紧紧围绕党在农村的中心工作
，以扶持在乡优抚对象奔小康为着眼点，积极寻求农村基层优抚安置工作与市场经济的结
合点，创造性地在全市各乡镇由点到面推行了建立一个扶优储金会、一个优抚医疗中心、一
个退伍军人劳务介绍所、一个拥军优属指导站的“四个一”建设，构筑起了农村基层优抚安
置保障服务的实体化网络，为广大优抚对象致富奔小康架起了“金桥”，开辟了社会主义市

场
经济条件下基层优抚安置工作的新路子。〖HT7”H〗〖HT5H〗
一、新形势下构筑农村优抚安置保障服务网络的必要性和迫切性〖HT7”〗〖HT〗
社会主义市场经济的发展，一方面，将极大地促进生产力的解放和经济的飞速发展，加快人
们思想的变革和新观念、新道德的形成，促进社会的进步；另一方面，竞争的加剧，导致了
优胜劣汰，也使人们的价值观念和价值取向发生新的变化，从而对人们的思想道德观念和社
会风气产生一定的消极影响。这些现象的交互作用以及通货膨胀等问题，给农村基层优抚安
置工作带来新的冲击和挑战，表现在：随着人民群众生活水平的提高和物价指数的上升，优
抚对象抚恤标准偏低，特别是在乡老复员军人、三等以下伤残病退军人标准偏低的矛盾越来
越突出，如何帮助他们解“三难”，与广大群众同步奔小康，已成为一个非常紧迫的任务。
再者，农村经济体制改革步伐的加快，促进了农村社会生产力的迅猛发展，但作为需要社会
特殊保障的优抚对象，也不可避免地产生了许多顾虑，如孤老烈属、伤残军人、在乡老复员
军人担心生活没人照顾；军人、军属们担心在社会上得不到尊重和优待等。这样，就必须改
变传统的民政工作方法，构筑起农村优抚安置保障服务网络，切实保障优抚对象的合法权益
，帮助他们发展生产奔小康。
具体到日照市来说，全市总人口270万，其中农村人口238万；全市在乡优抚对象10.8万户，
连同其家属共计34万人，约占全市总人口的13%。经过全市上下、社会各界的共同努力，该
市广大优抚对象的生活难、住房难问题已得到较好解决，治病难也有很大的缓解，98%的优
抚对象达到或超过了当地一般群众的生活水平，有的过上了小康生活，但仍有部分优抚对象
特别是“三老”优抚对象，由于受身体及其他条件的制约，主要是资金短缺、致富门路不广
和疾病困扰等，在奔小康的过程中遇到了一些新的矛盾和困难，缺乏必要的能力和信心，难

以
适应市场经济条件下的激烈竞争。为切实保障广大优抚对象与人民群众同步奔小康，该市及
时提出了“再难不难子弟兵，致富不忘烈军属”的号召，并在工作上努力实现“三个转变”
，即：在工作指导思想上，由过去的单纯依靠抚恤优待，转变到“建立以国家抚恤补助为基
础，以社会扶持为主体，以强化自我保障为根本的新型保障服务体系”上来；在具体工作方
法上，改被动服务为主动服务，由过去的发钱发物、注重“输血”功能，转变到注重强化优

抚对象自身“造血”功能，激励扶持他们靠自己勤劳致富奔小康上来；在工作手段上，由虚
向实转变，使农村优抚安置保障服务网络实体化。由此收到了良好效果。〖HT7”H〗〖

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二、构筑农村优抚安置保障服务网络“四个一”实体化建设的具体做法〖HT7”H〗〖HT

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(一)以扶优储金会为依托，拓宽优抚对象发展生产的融资渠道。该市在广泛调查研究的基

础上，将义务
兵家属优待金由过去的当年兑现改为退伍后连本加息一次兑现，加之乡镇部分统筹优待金、
优抚对象自然减员经费、上级拔给的部分扶贫周转金、社会福利企业免税部分提成、社会各
界捐助资金和优抚对象储蓄共七块资金捆在一起，在各乡镇普遍建立了扶优储金会，并以村

为
单位设立了会员小组。其主要职责是：聚集融通资金，扶持帮助优抚对象发展生产和经营项
目，从根本上解决他们发展生产资金不足的问题，推动他们尽快地实现由依赖救济型向自我
发展型的转变。扶优储金会建有《章程》，凡承认《章程》的优抚对象均为会员；会员需扶
持时，提出书面申请，经考察后，由会长办公会研究给予无偿扶持、有偿扶持或不予扶持。


(二)以优抚医疗中心为阵地，为优抚对象提供及时有效的医疗保障。日照是革命老区，老优
抚对象比较多，且年龄大都在65岁以上，除国家规定二等乙级以上伤残军人享受公费医疗外
，其他人员没有有效的医疗体系作保障。可以说，疾病困扰是影响优抚对象致富奔小康的难

中
之难。尤其是“三老”优抚对象，由于受年老体弱等诸多因素的制约，在奔小康的路上往往
力不从心，容易掉队落伍。为切实帮助那些体弱多病的优抚对象解除疾病困扰，使他们轻装
上阵，同其他群众同步奔小康，该市以乡镇卫生院和村级卫生室为阵地，分别建立了优抚
医疗中心和医疗点，并将烈属、三等伤残军人、复员军人和带病回乡退伍军人定为优抚医疗
对象，健全完善了一整套农村初级医疗保障制度。医疗对象持《优抚医疗证》就诊，其医疗
经费采取“财政拨一点，村居公益金解决一点，个人负担一点”的办法，按比例一次性解决
，从而满足了优抚对象“看病有专门医院、治病有专人负责、药费有专项补助”的要求，
较
好地解决了优抚对象的治病难问题。莒县实行了按医疗费开支金额大小，分别由国家、集体
、个人按“二二六”、“三三四”和“四三三”的比例分头承担的办法；五莲
县专门颁布了《初级优抚医疗暂行办法》，进一步明确了各有关部门、单位的职责。
(三)以退伍军人劳务介绍所为媒介，架起优抚对象通向市场的桥梁。农村退伍军人是发展

农
村经济的骨干力量，但从“战场”转到“市场”，需要有关部门为他们做好铺路架桥工作。
为切实帮助他们拓宽就业门路，寻找致富渠道，该市在各乡镇建立了退伍军人劳务介绍所，
并着重抓了三个方面的工作：一是建立健全退伍军人和部分优抚对象子女档案，了解优抚对
象技术状况及劳务意向，对他们进行科技和岗前培训。二是与当地用人单位和外地劳动部门
联系，及时掌握用人单位劳动力需求情况，做好农村退伍军人和两用人才的就业安置工作，
并不断拓宽劳务输出的地域和行业范围。凡与用人单位确定的项目，所安排人员一律通过
公证机关监督，订立合同，取得法律保护和支持，改变了过去因自找工作，合法劳动权益不
能得到保障的现象。三是收集、整理、发布劳务信息，为优抚对象提供就业信息服务，开展
就业培训，使优抚对象掌握致富本领；实施就业指导，多渠道开辟优抚对象就业门路。
(四)以拥军优属指导站为核心，形成农村优抚安置保障服务合力。如何抓好优抚安置政策

在
农村的落实，是一项社会系统工程，仅靠一、两个部门的努力是不够的。为此，该市组织乡

镇各
有关部门建立起拥军优属指导站，赋予组织协调、政策指导和保障服务三大职能，具体负责
组织协调本地拥军优属活动的开展和优抚对象奔小康计划的制定落实；检查监督各项优抚政
策的具体落实情况；积极为优抚对象提供技术、信息、物资和产前、产中、产后服务；指导
各村送温暖小组及义务帮工队开展服务活动。拥军优属指导站的建立，促进了农村基层拥军
优属工作的社会化，加快了扶持优抚对象奔小康的步伐。〖HT7”H〗〖HT5H〗
三、开展“四个一”实体化建设收到的效果〖HT7”H〗〖HT〗
从日照市的实践看，农村优抚安置保障服务网络“四个一”实体化建设对农村优抚安置工

作起
到了积极的推进作用。
(一)促进了农村优抚安置工作的“四化”。一是使优抚安置保障服务组织实体化了。“四
个一”中的每个“一”都是实体性保障服务组织，既有组织指导职能，又有保障服务职能，
解决了组织形式与落实保障服务任务相脱节的问题。二是使任务具体化了。把农村优抚安
置保障服务任务分解为四项，并分工落实到每个实体，不仅具体明确了抓什么，还具体明确

谁来
抓。三是使工作制度化了。每个实体都有一套规章制度，从组织管理到落实，从章程到方法
，形成一系列的制度，按照规章制度运转，克服了随意性。四是使保障服务活动社会化了。
每个实体都是由政府牵头，群众参与，乡为主体，村为基础，在一个乡镇区域内，形成覆盖
全社会的保障服务网络。
(二)为扶持优抚对象解“三难”、奔小康发挥了重要保障服务作用。一是较好地解决了优抚
对象的“三难”。近年来，优抚安置保障服务网络围绕解决优抚对象的“三难”问题，借助
“双拥热”的大氛围，大力宣传落实优抚政策，广泛发动社会群众，多形式、多渠道强化
保障服务，有效地解决了优抚对象“三难”问题。近年来，全市各扶优储金会共筹集资金近
千万元，扶持优抚对象700万元，上项目3000余个，增加收入3000余万元；在外地建立劳务
输出点40多个，输出劳务1400人，年创收300余万元。生产的发展，收入的增加，使优抚对
象生活难得到了解决。与此同时，全市共投资110万元，出义务工210万个，帮助优扶对象修
缮、建房7400间，基本解决了优抚对象住房难。全市各优抚医疗中心免收、减收多种费用达
30余万元，国家、集体共为优抚对象解决医疗费190余万元，使全市优抚对象有病得到及时
治疗。既体现了党和政府对广大优抚对象的关怀，也增强了他们依靠自身力量与广大人民群
众共同奔小康的信心和勇气。二是促进了优抚法规政策的全面落实。配合“四个一”建设，
该市相继出台了6个优抚规范性文件。各区县、乡镇也根据上级有关精神，制定了优抚工作
实施细则、办法，绝大多数村也制定了拥军优属公约、制度，加快了全市农村优抚工作的法
制化、规范化和制度化，促进了优抚政策的全面落实，有效地保障了优抚对象的合法权益。
三是激发了广大优抚对象的荣誉感和责任感。建立“四个一”，促进了优抚政策的落实，广
大优抚对象深受其惠，更加激发了他们的爱国爱民之情和报国报民之志，许多优抚对象舍小
家顾大家，成为发展农村市场经济、带领群众致富的带头人。目前，在该市农村两委班子成
员中，优抚对象占58%，其中担任党支书和村委主任的占52%，许多退伍军人两用
人才成为农村的技术骨干和行业带头人，深受群众拥护。四是提高了全社会的拥军优属意识

。通过多种形式的宣传教育工作，在全市叫响了“再难不难子弟兵，致富不忘烈军属”的
口号，使全市人民牢固树立了“民无兵不安，国无防不立”和“拥军优属，人人有责”的思
想，全市各级拥军优属指导站协调成立送温暖小组8000多个，义务帮工队4000多个，常年活
跃在乡村基层，99%以上的“三老”优抚对象得到扶持，基本生活有了保障。据不完全统计

，
该市几年来通过义务劳动、村委会派工等形式，共为驻军及优抚对象做好事20余万件(次)，

义务工帮工30余万个，按人均收入折款约在200余万元以上。〖HT7”H〗〖HT5H〗
四、由“四个一”实体化建设引发的几点思考〖HT7”H〗〖HT〗
(一)实体化是建立和完善农村社会保障制度的有效途径。从日照市的实践看，优抚安置保障
服务网络“四个一”建设走出的“国家、社会、个人全方位启动，以国家抚恤补助为基础，
以社会扶持为主体，以强化自我保障为根本”的保障服务路子，不仅是对优抚对象实行特殊
社会保障的有效途径，也为整个农村社会保障制度的建立和完善提供了有益的经验。“四个
一”建设在组织形式上，是政府主管、社会参与、政府与社会为一体的复合模式；在功能上
，是保障加服务，以政府投入、社会资助、依托服务载体和发挥优抚对象自身力量，实施保
障服务；在体制上，是政府领导，群众参与管理，政府行为和社会行为并举。这些在实践中
探索出来的经验，适合我们的国情，对整个农村社会保障制度的建立和完善有很好的借鉴意
义。可以说，实体化是建立和完善农村社会保障制度的一种有效途径。
(二)实体化是市场经济条件下推进农村优抚安置工作的必由之路。社会主义市场经济体制的
建立，对在计划经济体制下，形成的以政府部门为依托，以国家财力为支柱，以无偿调拨人
财物和群众义务服务主为要形式的保障服务模式，是个很大的冲击，而现存的一些传统保障
服务模式，随着经济体制改革的深化，功能明显削弱，很难发挥应有的作用。如义务帮工问
题，这在计划经济时期是很简单的事情，即由村(大队)安排青年或民兵各帮助无劳力户耕种
收割，由生产队记上工分就可以了，可随着市场经济的发展，这种办法就失去了效应，其中
一个重要原因是缺乏载体，致使保障服务难以落实。就是在这样一种形势下，日照市经过对
一些难点工作的探索，将义务帮工实行义务帮工登记表(村持)、义务帮工手册(户持)和义务

帮
工通知制度，即由过去单纯个人的义务转变为集体共同承担的义务，使为优抚对象义务帮工
落到了实处。实践证明，实体化建设适应了市场经济的新要求，为优抚安置服务网络注入了
新的生机和活力，是落实保障服务的必由之路。
(三)开展“四个一”实体化建设需把握的几个问题。一是要有可靠的资金来源。资金是实体
的支柱，扶优储金会，不仅要广泛动员优抚对象带资金(主要是优待金)入会，而且还要把统
筹优待款剩余部分、优抚对象自然成员经费、社会捐助资金纳入储金会。这种储金加基金的
办法，能壮大储金会经济实力，为扶持优抚对象发展生产奠定经济基础。对优抚对象的医疗
补助经费，除卫生部门减免部分外，县、乡财政、民政和村公益金都应拿出固定数额的资金
用于优抚对象医疗补贴，并建立优抚医疗保障制度，保证优抚对象医疗费补贴的落实。二是
要有严密的管理制度。日照市在“四个一”建设中，注重建章立制，实行“四表、三册、两
通知、一合同”(四表即扶持优抚对象统计表、优抚对象医疗登记表、退伍军人劳务输出登
记表、优抚对象义务帮工登记表；三册即优抚医疗手册、扶优储金会会员手册、优抚对象义
务帮工手册；两通知即退伍军人劳务输出通知书、义务帮工通知书；一合同即资金借贷合同
)的办法，把实体纳入了规范化、制度化管理的轨道。特别是在资金借贷管理上，该市把决
策权交给储金理事会集体研究决定，经过论证，由村担保，签订借贷合同，这样既保证了优
抚对象生产贷款的需要，又保证了储金回收和返还兑现。三是要有保障服务实体。实体化重
在建设实体，有了实体，保障服务才能落到实处。
(四)关于“四个一”实体化建设进一步深化的问题。目前，“四个一”实体化建设经验已在
山东省和全国部分省市推广。要保持“四个一”旺盛的生命力，不可避免地存在着巩固、完
善、提高的问题，这就需要在深化上做文章。日照市最近在这方面进行了一些有益的探索。
如：新推出了“分类指导、动态管理”的办法，将优抚对象分为三类：年收入超过当地人均
收入20%的为一类；低于当地人均收入20%的为三类；其余的为二类。针对一、二、三类的不
同情况确定扶持重点，对一类优抚对象重点在科学技术、信息等方面予以扶持；对二类优抚
对象重点在政策优惠、资金、项目考察等方面给予全方位扶持，帮助其发展周期短、见效快
、投资少、规模小，适合家庭经营的种植、养殖和加工项目，尽快脱贫致富。一年之后，根
据人均收入情况再重新划分一、二、三类。同时，将全市69处乡镇分区县，按“四个一”发
展情况分为一、二、三类，确定重点，实行分类指导，一年之后再重新调整，逐步解决乡镇
间工作发展不平衡问题。从实践看，这种做法进一步增强了“四个一”建设的实效性，对农
村优抚安置工作起到了很好的促进作用。又如：该市的五莲县出台了《初级优抚医疗暂行办
法》，实行医疗费用县、乡镇、村优抚医疗中心(点)、个人多方分流负担，在很大程度上缓
解了优抚对象的负担。这个县财政坚持每年拨专款88万元，直接带动了乡镇、村的积极性
。
日照市在开展农村优抚安置保障服务网络“四个一”实体化建设过程中，注意加强组织领导
，加大工作力度；坚持标准，保证质量；发挥作用，注重实效；强化宣传，形成氛围。并在
全市上下普遍做到了“五个纳入”；即把“四个一”建设纳入各级党政领导的重要议事日程
；纳入各自部门、单位的工作规划；纳入创建双拥模范单位的重要内容；纳入党政领导政绩
考核内容；纳入乡镇位次管理和单位目标管理责任制。从而在全市上下形成了领导重视，部
门单位配合，社会积极参与的良好局面。日照市的探索和经验，得到了国家民政部、山东省
政府有关领导的高度评价。民政部杨衍银副部长在日照市召开的山东省农村基层优抚安置保
障服务网络实体化建设现场经验交流会上的讲话中指出，在农村建立优抚安置保障服务网络
并实现实体化，为优抚安置工作的改革发展提供了新鲜经验，开辟了社会主义市场经济条件
下农村优抚安置工作的新路子。省政府张瑞凤副省长认为，日照市以实体强化保障服务的经
验，揭示出了新时期农村基层优抚安置工作的新规律、新路子、新方式。总之，日照市的实
践，不仅构筑了新形势下农村优抚安置工作的系统工程，加速了优抚对象在市场经济条件下
奔小康的进程，也为农村社会保障体系建设提供了一个重要模式，具有重要的现实意义和很
好的借鉴意义。