中国农村面临的基本问题和对策
〖JZ〗张路雄
中国农村面临的问题，有些是我国的基本国情决定的，有些是实行社会主义市场经济体制后

带来的问题。要解决我国农村改革和发展的问题，必须正确地认识这些问题。在此基础上才

能提出符合中国国情的解决办法。
〖JZ〗一、中国农村的基本国情及其由此产生的一些问题
(一)就我国农村的自然和经济的基本条件讲，有三个特点：第一，人口多，而且农村人口比

例大，在世界各大国中我国农村人口比重是名列前茅的。第二，自然条件差。我国的耕地只

占国土面积的10%左右，其它农业资源按人均算都大大低于世界平均水平。第三，我国是一

个后发展国家。我国比欧美等国的工业化晚一百年到几百年。虽然解放后几十年我国发展的

巨大成就，但在许多方面还是落后许多。这种后发展的状况造成了我国的经济实力不足。
(二)以上基本国情使我国的农村发展具有两个基本趋势；一是农业劳动力向非农业的转移过

程十分漫长而艰难。由于我国是后发展国家，发展工业已有较高的技术起点，资本有机构成

较高，工业发展所吸收的劳动力相对减少。这就形成了我国工业发展必须快于农业人口转移

的总趋势。二是农业劳动生产率将长期保持较低水平。我国现在劳均耕地5亩左右，近些年

来农业劳动力还是增长的趋势。农业现代化技术的应用、养殖业、园艺业的发展及比重的提

高，都会使农业劳动生产率提高，但农业劳动力的增加和大田用工量的减少却会使农业劳动

生产率较低，农业劳动生产率会长期保持较低的水平。
(三)我国农村经济发展的这两种基本趋势将对农村经济发展的各个方面决定性的影响，并且

会引起和带来一些问题。例如：1、农民收入问题。由于我国农业劳动力转移的长期困难将

成为农民收入快速增长的限制性因素，人均资源的有限和农业劳动生产率长期低水平也会给

农民在农业生产领域中的收入快速增长带来困难。80年代初期农民收入高速增长的情况在今

后是很难再出现了。2、国家结农业的投入不足将是长期性问题，由于国家财力不足，几十

年家国家一直实行由农业提供积累的政策，不少学者根据农产品的国家收购价与市场价的差

距对此进行过计算。今后不但农业的基本建设需要国家的投入，而且大宗农产品的储备调节

基金也需要国家财政的大笔投入，这对于一个发展中国家来讲，是极为困难的。今后即使国

家不再实行从农业提供积累的政策，国家也无力大幅度增加对农业的投入。从70年代以来，

乡村集体企业的发展为农村自己用工业补农业提供了可能，但是，这一作法一直没有形成制

度的保证。近几年，随着企业独立化，以工补农的资金一直呈减少的趋势。3、农产品成本

不断增加的倾向。一方面农业劳动生产率长期得不到提高，必须造成生产成本增加；另一方

面，目前在种植业中出现了农机、水利等设施小型化的倾向。农机和水利设施小型化，使得

农田作业成本增加。全国农户虽然规模小，但农业现代化的进程还是要走的，不过只能走小

型农机化的道路。这必须会大大增加农产品的成本。4、农业劳动生产率的长期低水平会造

成农业生产的危机。农业劳动生产率长期偏低会进一步加大工农业劳动生产率的差距，一方

面造成农产品价格的不断上涨，另一方面造成农业兼业化的发展。
我国农产品的价格水平现在已达到或超过国际市场水平。农产品价格的上长，在国内市场关

闭的情况下，会限制农产品的生产或国家增加补贴；在市场的情况下，国外的农产品会大量

涌入，使我国自己的农产品卖不出去，并使大量的农民破产。这是我国农业危机的第一种情

况。兼业化的发展，尤其是以农业为副业情况的发展，会出现大量的抛荒及不好好种地的现

象，会使经营者忽视农业。这是农业危机的第二种情况。
〖JZ〗二、市场经济体制给我国农业带来的新问题
在向市场经济体制的转变过程中，我国的农业又面临着市场经济体制所带来的新问题。
(一)市场价格的波动引起生产的波动。我国几十年来农产品价格一直十分稳定，所以生产的

波动都是气候条件的变化所引起的。在农产品的统派购品种减少，并实行多渠道流通之后，

农业生产对价格的敏感程度大大增加：价格高，大家都来生产；产品多了又引起价格的下跌

，大家又纷纷退出产品的生产，进入80年代，各种农产品交替出现全国或局部性的买难、卖

难现象。市场的波动造成了农 产品供给的不稳定，并且使生产者经营的风险大大增加。由

于我国农户经营规模过小，数量众多，对市场信息了解滞后，盲目性极大，更加大了市场的

波动性。这种市场波动所引起的生产波动，在产品少的时候会造成价格的上涨，影响城市居

民的生活，甚至会引起物价的全面上涨，影响社会的安定；在产品多的时候，会造成价格的

下跌，使农民遭受损失，严重的也会引起农业经济的危机。这种市场的波动是所有价值规律

自发调节的市场经济所必然产生的，只有政府的宏观调控才能对其有所控制。
(二)在农产品的供给与需求的矛盾中出现了需求制约的情况。在原有体制下，我国农产品

一直是供不应求，即在供给与需求的矛盾中一直是供给制约。农产品市场调节的发展使我国

出现了需求制约的情况。需求制约出现的原因在于：(1)改革使居民的消费结构发生了很大

的变化，以前国家给城市居民不少食品补贴，一些农民也享受到国家的补贴，现在食品补贴

大大减少，城市居民的消费结构发生了很大的变化，食品的收入弹性大大降低。(2)收入差

距的扩大。这些年来个人差别、地区差别、城乡差别都在扩大。收入差别的扩大使得大多数

人的有效需求不足。我国的农业自然资源不足，在经济发展的总过程中我国是受资源约束的

，但在市场经济体制下，需求制约的出现使得我国形成农产品供给不足与相对过剩交替出现

的状况。这种状况会使农业陷入长期的危机之中。英国在第二次世界大战前经历了近一进年

的农业危机，美国在20世纪的前30年也一直经历着农业危机。战后欧共体国家和美国是靠国

家的宏观调控和保护农业走出危机而持续发展的。
(三)利益主体多元化和企业独立化后，农民在市场交换中处于不利地位。在地方财政包干和

企业改革以后，地方，部门和企业都形成了自己的独立利益。在向市场经济体制的转变过程

中，国有商业企业、供销社、国有农产品加工厂也纷纷独立化，原来这些单位与农民的利益

就有利益矛盾，但这些单位还都有执行国家政府、保护农民利益的一面。现在，这些单位都

成为独立的追求经济利益的企业，国家不给钱就不再承担保护农民利益的职能。在市场交换

中这些企业面对的是分散的没有组织的农民，企业独立了，而农民没有组织起来，因此农民

在市场交换中处于非常不利的地位，其利益可能会受到侵害。
(四)分权式的改革使中央政府的调控能力下降。分权式的改革下放，分散了中央政府的权力

，并没有建立起新的中央调控体制。经过这些年的改革，中央的财政收入在整个国家财政收

入中的比例严重下降。1980年至1991年国家财政收入占国内生产总值的比重下降了6.36个百

分点。经过放权让利，我国已成为世界上税赋最轻的国家之一。再加上中央财政收入比例的

严重下降，我国中央政府的调控能力已远远低于其他市场经济发达国家。中央政府调控能力

的下降对农业的影响极大。一方面，中央财政极为紧张，连许多更重要的事都缺乏资金，对

农业自然是力不能及了。另一方面，中央财力的缺乏使得中央对贫困地区的扶持手段受到削

弱，促使地区差别和城乡差别的扩大，形成了农民跨地区的季节性流动。〖CD2〗“民工潮

”。
现在，我国按人均国内生产总值排队，低于全国平均水平75%的地区都是人口众多的农业大

省。这种现象本身就说明了市场经济对农业的冲击：人口多并且农民多的地方，将来是我国

发展最慢的地区。
〖JZ〗三、若干对策建议
中国基本车情和实行市场经济体制给我国农村经济发展所带来的问题，是长期性、根本性的

问题，决不是短期内，或一、二十年可以解决的。所以在农村政策和工作方法上切不可急功

近利，急于求成。政府的政策一定要符合中国的国情，要从长计议，要进行长期的坚持不懈

的扎扎实实的工作，不可总追求新的突破，要具体深入地做好基础性工作。现在，不少同志

总想找到一种办法，可以像实行联产承包制那样，从根本上解决农村的主要问题。这种愿望

虽好，但不现实。现在中国农村所面临的是资源制约问题以及新体制带来的问题。旧体制的

影响和制约已退居次要位置。所以我们面临的主要任务是建设性任务，建设性任务都是长期

的，不可能产生像破除旧体制那种势如破手的效果。
(一)长期坚持联产承包，双层经营、社会合作的经营体制，这是我国农业现行的基本体制。

现在农户经营规模太小，一户半公顷地土，许多生产环节无法独立完成。我国的农户与西方

国家的农场是两个完全不同的概念，他们的农场是独立经营的企业，而我国的农户则无法成

为独立经营的企业。因此，在农业生产上我国必须坚持双层经营体制，即必须由集体承担起

单家独户无法干或干起来不合算的事。社区集体经济组织是双层经营体制的组织载体，社区

集体经济组织的作用极大，是中国农村社会稳定的基础，具有多种功能。在当前完善联产承

包制工作中，关键是要发挥好社区组织的功能。例如，农业生产服务功能、社会公益事业建

设功能、组织就业功能、组织资源开发和农田基本建设功能，扶持贫困和平衡社区内收入功

能等等。
(二)耕地政策要以维护社会安定为主要目标，兼顾经济效益。我国各地经济发展差别很大，

耕地政策不宜“一刀切”。
(1)大部分地区应长期实行“均田制”的政策。我国大部分地区农村都面临着劳动力转移困

难的压力，所以这些地区的耕地政策必须从这一实际状况出发，首先要保证转移不出的劳动

力人人有地种。我国耕地中50%以上是农民的口粮田，因此必须保证留在农村的人有田吃粮

。在实行联产承包制的时候，各地基本上都实行了按人或人劳比例平分耕地的作法。这种“

均田制”的作法虽有许多弊病，但它适合中国的国情。从前面所分析的农村经营发展中的问

题来看，这种政策必须长期坚持。为了稳定土地承包关系，应该坚持“大稳定、小调整”的

政策。在人口变化后，隔几年小调整一次耕地，保证人人有活路。(2)在发达地区要实行“

耕者有其田”的政策，积极推进地规模经营。由于发达地区劳动力转移快，所以耕地承包期

不宜过长。为了防止以农为辅兼业的发展。在下一个承包期，可对转包的耕地统一收回，交

由其他务农者耕种。集体要保留对耕地的调整权，集体调整是集中耕地的最有效的手段。(3

)防止“绝对地租”的发展。耕地长期承包以后，出现了一些不种地者出租耕地的情况。实

行联产承包制以后集体所收的是公积金、公益金和管理费，而不是地租。所以在以前我国农

产品的价格中是不包含绝对地租的。如让绝对地租发展，我国农产品的价格水平就会加出一

块，并且会随着非农地价格的上涨而大大提高，绝对地租的出现对生产者和消费者都无好处

，得利者是耕地承包权的占有者，这种政策没有鼓励生产者的积极性。所以应该限制绝对地

租的发展。办法是：1.对农转非者的耕地必须由集体收回；2.实行口粮田与责任田分开的办

法，在每个承包期责任田也都按务农劳动力的情况承包；3.债权人和债务人均不得以承包地

作价偿还债务。
(三)加快城市化进程，促进农业劳动力的转移。
加快城市化进程是缓解农业劳动力压力的一个有效办法。中国的城市化应该坚持“严格控制

大城市，稳步发展中等城市，积极发展小城市和小城镇”的方针。这个方针是80年代初提出

的，只是新加了小城镇的提法。城市化应注意这样几个政策：(1)大城市的人口必须严格控

制。现在我国百万人口以上城市的“城市病”已相当严重，空气污染、交通拥挤、生活不便

。另外，我国大城市缺水已成为一个普遍性问题，这也是限制大城市发展的一个重要原因。

(2)中西部首先要在大城市之外发展一批中小城市。如四川省，原来除了成都重庆两个特大

城市之外，中等城市数量很少。近几年来，省里实行“一条线”战略，在铁路沿线集中发展

一些县的经济，现在已形成了一批新的中小城市。中西部的许多省分都可借鉴这个经验。(3

)在辽东、京津、宁沪杭、珠江三角洲等城市带，应主要发展小城市和小城镇，实行普遍的

农村城市化政策，。一方面重点发展县城和主要集镇；另一方面，可把一些经济发达的村发

展成小城镇。主要措施是：工业小区集中；人口适当集中，居民住宅楼房化；允许外地职工

落户，并可带家属；居民身份与社员身份分离。
为了鼓励农业劳动力转移，应有以下政策：(1)中央政府对地区差别要控制，要加强对中西

部省区的投资，促使中西部中小城市的发展，以吸引劳动力就地转移，逐步解决“民工潮”

的问题。(2)对劳动密集型企业要有鼓励政策，可规定在哪些行业，总资产在多少以下，资

本有机构成低于什么标准的企业在税收和投资上享受几年的优惠。这是适当鼓励落后地区的

政策，在我国的特殊条件下，应该有这样的特殊政策。在加快城市化，促进劳动力转移的同

时，要注意控制城乡差别。一是在整个国民收入分配中注意照顾农民的利益。中央政府要不

断出台一些能提高农民收入的政策，防止城市差别进一步扩大。二是在宣传和意识形态工作

中要鼓励青年农民在农村安心务农，使他们看到前途和希望。为了鼓励有知识的青年农民安

心务农，国家还应该有一些经济上的支持政策。
(四)健全、完善农业的宏观调控体制。必须建立起政府的农业宏观调控和保护机制，只有这

样才能防止自发的市场波动，保证农业生产的稳定发展，并解决因需求制约引起的农业危机

。我国政府农业宏观调控体制的目标应该是：发展农业，稳定供给，提高农民收入。
1.首先要保持经济的稳定发展，这是保持农业稳定发展的一个重要前提。如果经济发展速度

过高，农业问题肯定会突出。有人计算我国国发生产总值每增加1%，对粮食的需求增加0.4%

。1993年秋以来农产品不断涨价的原因中国同经济高速发展，人均收入增加是一个重要的原

因。2.主要农产品都要逐步建立起储备调节和价格保护制度。现在取消粮食定购的条件还不

具备，可先把全国范围的定购改为重点粮食产区的定购。收购价格分品种一年一定，价格按

成本加适当利润和接近市场价格的原则确定。国家还应该在每年确定保护的标准，保护价可

按定购价的90%确定。对定购以外的产品，可实行议价收购。在产品市场价格低于保护价的

时候，按保护价敞开收购。3.市场建设要以批发市场为中心，对已搞了储备调节的产品不再

搞期货交易。各国的经验都是如此，政府的吞吐调节都可在批发市场进行。4.积极发展农业

专业合作社和农工商一体化的经济。应加快制定合作社法的进程，在没有立法之前，发展此

类组织可掌握两个原则：一是对社员要有利润返还；二是建立风险补偿机制。5.主要农产品

的进出口都必须由中央政府统一控制。要把农产品的内贸部门和外贸部门统一起来。统一调

控。6.保证农业投入的稳定增加。中国财政的资金应拿出一部分与贴息，以引导地方、部门

、企业、集体和个人对农业进行投资。7.抑制粮食消费的政策。日本在战后长期保持人均粮

食在800斤的水平(包括饲料粮)。这条经验值得我们学习。一方面要提高蛋白类食品的价格

，以抑制消费；另一方面要对低收入者提供补贴，可实行普遍粮食低价格及对低收入者发实

物券的办法。
(五)做好社会主义市场经济体制的一些基本性建设工作。就农业方面讲，建立社会主义市场

经济体制还有一系列工作需要进行。1.农产品的市场价格信息系统。农产品的生产者、经营

者和政府管理部门都需要及时了解农产品市场价格的变动情况。但由于我国现在的农产品批

发市场是由各部门分别管理的，还没有形成统一的价格信息系统。这需要进行协调和改革。

2.农产品质量管理体系。在农产品的市场流通中必须建立统一的农产品质量标准，要建立统

一的管理队伍。现在我国的《产品质量法》只限定经过加工的产品，而不包括农产品。农产

品的质量管理也涉及多个部门，农业部管理生产，内贸部管国内市场，外贸部管理进出口的

农产品，技术监督局和这些部门的职能都有交叉。3.农业保险体系。进入市场经济体制后，

农业生产不但有自然灾害的风险，而且增加了市场的风险，农业生产才急需保护。各国保险

正面临收缩的趋势。在我国建立农业保险体制已迫在眉睫。4.建立与市场经济体制相适应的

农业教育科研推广体制。我国现在在省以下农业的教育科研推广机构都是属于不同部门管理

的，而且事业费极缺，技术人员流失严重。这已是一个呼吁多年，但一直未能解决的问题。

5.农业和农村经济社会统计系数。现在国家统计局和农业部都有自己的统计系统，有些工作

互相重复，有些工作没有人去做，这方面也有一个需要理顺关系的问题。
(六)发展农民专业协会和其他代表农民利益的组织，改变农业政策的决策程序。改革后我国

社会的阶层分化已十分明显。现在的人民是分为不同利益集团的。甚至政府部门也成为某种

利益集团的代表。如果还沿用以前的老决策程度，由部门出主意，领导拍板，就会经常出现

决策向某个利益集团倾斜。因此，必须改变决策程序，让各个利益集团的代表都能参加决策

，充分表达本利益集团的意见，可以在各个大宗农产品主产区建立该产品的专业农民组织，

这种组织可以是发办官助性质，让它代表该产品的生产者的利益与各方对话，同时应在每种

大宗农产品中建立由生产者、经营者、加工厂和消费者代表参加的委员会，共同协商决定涉

及该产品的各种政策。政府代表也可参加这个委员会，作为主持人。近几年的农业决策明显

地向城市倾斜，其根本原因还在于决策过程中农民利益的代表不能充分参加决策过程。
(作者单位〓〓国家经济体制改革委员会)〓〓〓(责任编辑〓荣兆梓)