关于重建我国农村合作医疗保障体系的构想
【 作 者 】杜金向
【 正 文 】
我国是一个农业大国，有将近10亿农民，约占世界人口的1／6。农民的医疗保健
问题是建立和完善我国社会保障体系的一大难点，这一问题不解决，即使城市社会保
障制度搞得再好，也不能说我国已经建立了比较完善的社会保障体系。根据我国的国
情，不可能由国家负担农民的医疗费用，靠集体经济组织报销全部医疗费也不现实，
完全由农民个人自理也是困难的。实践证明，由农民群众创造的合作医疗制度是一种
比较理想的医疗保障制度。
60年代初，随着农村互助合作运动的发展，一些地区的农民为了解决看病难的问
题，组建了农业社保健站，每人每年交几角钱，看病时只交药费，不交挂号、出诊、
换药等费用。60年代以后，合作医疗制度在全国逐步推行，各地的做法一般是在生产
大队建立合作医疗保健站；保健站医生是从农村选拔，并经过卫生部门培训的赤脚医
生，医生的劳动报酬由集体经济组织支付；治疗费用由农民和集体经济组织共同负担
。到1980年全国已有68.8％的村有合作医疗。合作医疗事业的发展，为农民创造了就
近看病吃药的条件，保障了农民的身体健康，促进了农业生产的发展。同时，也促进
了农村防疫、妇幼保健、计划生育等项工作的发展，对提高中华民族整体素质作出了
应有的贡献。当然，合作医疗也存在一些问题，如不能为大病患者提供医疗保障，一
些地方的保健站只注重形式，未能发挥其应有的作用等等。实行农业生产责任制以后
，农业生产经营方式发生了很大变化。家庭成了基本生产单位，个人收入增多了，集
体积累减少了，合作医疗在资金筹集、医生报酬等方面出现了困难，导致大多数村办
合作医疗解体，目前只有10％的行政村还存在合作医疗保健制度。
农村合作医疗解体的十几年里，我国大多数农民采取的是自我医疗保障。得了小
病，尚可自费治疗，当然也有没钱看病的时候。得了大病，有的借钱看病，有的因治
病倾家荡产，也有人因治疗费用太高而等死。因病致贫，因病返贫的事例屡屡出现。
许多地方农民的健康状况受到影响，原来已被消灭或被控制的地方病、传染病再度出
现甚至流行，严重影响了农村经济的发展。与此同时，庸医、巫医、卖假药的大量出
现，封建迷信活动猖獗。对此，许多农民呼吁：重建农村合作医疗制度。重建农村合
作医疗制度，是不是完全恢复旧的合作医疗制度呢？回答是否定的。因为如今的中国
农村已不同于改革开放以前的中国农村，一般农民手中不同程度地有了一些积蓄，小
病小灾一般都可以应付，能对他们构成威胁的是大病。因此要构建一种能应付大病的
合作医疗制度，不能简单地恢复以前那种只能应付小病，以解决农民看病难为目的的
旧的合作医疗制度。
一、建立合作医疗保险组织，为农民解决大病保障问题
合作医疗保险组织应在各省、自治区、直辖市建立，可称为：“农村合作医疗保
险公司”主要负责农民大病保险基金的筹集和运用。该组织属于农民互助合作型的医
疗保险组织，由农民、卫生部门、农业部门参加，具有法人地位，它不同于商业保险
公司，不以盈利为目的，以为参加合作医疗的农民提供医疗保障为目的，它也不同于
政府行为的社会医疗保险公司，社会医疗保险公司是政府办的，体现政府职能，合作
医疗保险组织是农民办的，但政府要大力支持，为其提供一定数额的垫底资金，并负
责牵头组建。
目前，一些地方试办农村合作医疗，一般以乡或村为单位统筹资金，这种做法参
加人数有限，不符合大数法则，可行性较差，一旦某一年得大病的人数较多，就会出
现资金的入不敷出，难以达到保障的目的。另一方面，乡村统筹经营成本比较大，缺
乏监督，很难保证资金不被挪作它用。以县为单位搞合作医疗同样存在不符合大数法
则的问题。那么，全国统一搞一个合作医疗好不好呢？也不行，因为各地自然经济条
件差异很大，很难做到整齐划一；而且城市社会保障都是以省级为单位搞的，有成功
的经验可以借鉴。所以，合作医疗保险组织应在省级建立，为了降低经营成本，只在
县级设立分支机构，负责具体业务。资金筹集时可由村委会代劳，农民得大病后一般
都在县以上医院就医，出院时可由县级分支机构直接与医院结算。合作医疗保险组织
除负责保险基金的筹集和运用外，还应负责农村药品的供应工作。这样做一方面可以
降低农民买药的费用，减轻农民的负担，另一方面，可防止假药进入农村市场，保证
农民群众的用药安全。此外，合作医疗保险组织还应具有一些其他职能，如组织农村
医生的培训，提高农村医务人员的水平。
二、重建村级合作医疗保健站
村级合作医疗保健站，大部分在80年代解散了，原来的赤脚医生成为半医半农的
私人医生。这些医生各自行医，很难有进修提高的机会。药品进货渠道不规范，很多
药是从药贩子手中买的，这些药中有市民吃剩下的过期药，还有一些是假药。农民患
病后虽可买到廉价药，疗效却不能保证，甚至贻误病情，损害身体。所以，重建村级
合作医疗保健站是非常必要的。重建合作医疗保健站后，农民只需交付少量的费用，
就可得到优质的服务，可免交挂号、注射、换药等费用，出诊费、药费也是比较低廉
的。保健站还可在计划免疫，预防疾病方面为农民提供服务，以提高农民的健康水平
。作为农村合作医疗的基层组织，与合作医疗保险组织配合，形成药品供销一条龙，
净化农村药品市场，使农民群众能吃上放心药。保健站医生的报酬从医药费、农民上
交保健费、村级经济组织补贴中获得。
三、合作医疗保险费及保健费的筹集和运用
合作医疗保险费及保健费在筹集上应坚持自愿参加，个人缴费为主的原则。村级
经济组织可根据其实力给予适当补贴，政府也可按参加人数每人给予几元的大病医疗
保险补贴，以示政府对农村合作医疗的支持。
农民大病保险的缴费标准是每人每年交30—50元，政府补贴几元，村级经济组织
有能力的给予适当补助，其余由农民自负。保险金额暂定1—2万元。当参加合作医疗
保险的农民大病住院时，要及时与合作医疗保险组织联系，出院时符合规定的医药费
由合作医疗保险组织交纳。将来，随着大病保险基金的积累，以及农民缴费能力的提
高，保险金额可适当提高。合作医疗保险费每人每年交5元，交给合作医疗保健站，
作为保健站对农民提供免费服务的适当补偿。村级经济组织比较发达的，可为农民交
纳保健费。
以上两个层次的合作医疗可供农民选择参加。收入水平较高的可参加两个层次的
合作医疗，也可只参加大病保险；收入水平低的可参加村级合作医疗。另外，有条件
的乡镇企业，可集体参加合作医疗。
四、其他配套措施
1.国家应尽快出台农村合作医疗保健方面的法规，以指导农村合作医疗制度的重
建。国家应制定统一的农村合作医疗法，以规定农村合作医疗的实施办法；规定合作
医疗保险组织、村级合作医疗保险站的组建方法及其职能；规定参加合作医疗农民的
权利和义务；规定保健站医生的选拔方法及职责等。各省、自治区、直辖市在农村合
作医疗法的基础上，制订具体的适合本地特点的实施办法。
2.切实解决保健站医生的出路问题。对医德好、医术高的保健站医生可将其纳入
乡镇卫生院编制，作为卫生院的合同制职工，工资由保健站自己解决，享受养老、医
疗保险方面的待遇。允许保健站医生到县医院、乡镇卫生院学习、培训，提高其业务
水平，这是卫生事业占领农村，提高农村医疗水平的必要措施。
3.大力开展医疗下乡活动。现在有些大城市组织医学专家到农村为农民看病，这
种做法应当提倡，最好能做到经常化。作为城市对农村的支援，城市的各大医院应组
织医疗小组，下乡为农民服务。这种服务是定期的、经常化的，以村级合作医疗保健
站为基地，以行政村为单位，定期巡回医疗。这种做法可使农民不出村就能让高水平
医生看病，及时发现病情，及早治疗。同时，保健站医生也能从城市医生处学到技术
。对城市医院来说，在其为农民治病的过程中，也提高了自身的知名度，扩大了病人
的来源，相应地提高了经济效益。当然，医疗下乡活动的最大意义在于支持农村合作
医疗事业，提高农民的健康水平。
【责任编辑】李诗白