发展我国乡村社会保障事业的新思考
【文章日期】1997-06-27
【 作 者 】班ｃｈāｏ＠①
【作者简介】班ｃｈāｏ＠①／著
班ｃｈāｏ＠①，1962年生，广西邕宁人，暨南大学副教授。广州， 邮编：510
632。
【内容提要】本文首先论述实施乡村社会保障的必要性和可行性，然后提出具体对策
。着重阐述了几项建议：1.逐步实施“乡村居民最低生活保障线制度”；2.农村社会
养老保险基金应改由银行管理；3.建立“自然灾害分级救济制度”，制订救济线和责
任表。
【关 键 词】乡村社会保障/新思考/对策
【 正 文 】
［中国图书资料分类法分类号］ C913.7
社会保障是全社会的安全和福利制度，包括城市社区的保障和乡村社区的保障。
以往我们对城市社区的社会保障问题关注、研究得比较多，而对乡村社区的社会保障
问题则重视不够，研究得也很不深入。这不能不说是我国社会学研究中的一个薄弱环
节。而目前我国的社会学理论和社会保障工作实践都十分紧迫地需要解决乡村社会保
障工作的有关理论问题和实践对策。本文尝试根据有关原理和目前我国的乡村社区的
具体情况就乡村社会保障工作的理论和实践问题作一些探讨，并在此基础上提出若干
新设想。
一、我国乡村社区急需社会保障
传统观点认为，社会保障，或称为社会福利制度，主要是针对城市社区居民的。
几十年来我国的社会保障工作明显地带有这个特点。例如公费医疗、退休养老、妇幼
保健、工伤抚恤、住房分配、物价补贴、失业救济等制度基本上是针对城市社区居民
的，乡村社区居民基本上没有享受到。这些福利制度对保障社会的安全和健康发展有
不可或缺的作用，而乡村社区的福利问题，由于受国家经济实力的限制，没有多少起
作用的举措。久而久之很多人的头脑中形成了这样的观念：乡村社区在没有什么社会
保障的情况下也能存在和发展，政府不必急于去解决这方面的问题。又有一部分人认
为，乡村社区现在实行联产承包制，家家户户独立自主安排生产和生活，没有必要考
虑他们的福利问题。现在是改变这种错误观念的时候了。首先，我国以往在乡村社区
实行的带有社会保障性质的措施本来就很少，这一点点措施在乡村经济政策的变化过
程中又受到了很大的“冲击”。比如“五保”政策，在集体经济占主导地位的时代（
70年代及以前），是我国乡村社区最具“影响力”的社会保障措施，它对维持乡村社
区孤寡老人的生活起到了很大作用。随着联产承包责任制的普遍实施，原来的“五保
”制度因缺乏经济来源而名存实亡。“五保”制度是最低的保障制度，尚且“不保”
，层次更高一点的保障就更谈不上了。因此，社会学界不得不承认我国乡村社区社会
保障严重滞后。乡村社区严重缺乏社会保障的第一个恶果是使乡村社会缺乏安全和福
利感：乡村社区居民生老病死似乎无人关怀，只有听天由命。看到城市社区的居民生
老病死、衣食住行都有不少福利措施加以保障，他们意识中的天平就只有倾向城市而
对乡村社区的生活失去信心。而这就会严重影响乡村社区社会的健康发展，甚至会诱
发社会的局部或全面冲突。乡村社区严重缺乏社会保障的第二个恶果是给城市社区的
发展带来了巨大阻力。有些人认为城市可以撇开乡村而独立发展，这是十分错误的观
点。城市社区发展离不开周围乡村社区的发展。举例来说，近年来珠江三角洲地区乡
村发展很快，这个地区的城市发展也就日新月异。乡村地区十分落后，便不可能有先
进、发达的城市，乡村凋敝贫困的国家产生不出真正现代化的城市；缺乏基本社会保
障、社会不能健康发展的乡村会时刻影响城市的发展。因此，建立乡村社会保障制度
不单是乡村社区社会发展所急需，同时也是城市社区社会发展所急需。
此外，建立健全乡村社会保障制度还是缩小城乡差别的必由之路。缩小城乡差别
是共和国成立不久就提出的，但由于各方面的原因，实质上的进展并不大。因此有不
少人甚至认为“缩小城乡差别”是一个“极左”的口号，这也是认识上的一大错误。
社会学基本原理认为，一个社会、一个国家要健康发展，就必须城市社区和乡村区同
时协调发展，只要一头（城市）的发展观是行不通的。事实上所有较发达的国家的城
乡差别都不大，基本上是平衡、协调发展。我国要达到小康的水平并进而走进现代化
国家的行列，不可能只靠城市社区的发展，甚至可以说乡村社区的发展更为重要，因
为那里居住着全国70％以上的人口。要缩小城乡差别，除发展乡村经济之外，还必须
建立相应的社会福利、社会保障制度，使乡村居民实实在在地感觉到他们与城市社区
居民一样生活在同样的社会制度、同一个国度之中。
总之，当今天的城市居民不停地谈论早已在实行的各种福利制度并酝酿加以完善
的时候，万万不可忽视乡村，应该充分认识到建立乡村社会保障制度的迫切性。
二、我国目前已具备制订、实施乡村社会保障制度的条件
关于现阶段我国是否具备了在乡村社区实施社会保障的条件，持不同观点的人士
都曾提出各种数据说明论点。在这里不必重复。笔者是认为我国现阶段已具备了制订
和实施乡村社会保障制度的条件的，除考虑了有关的数据之外，以下两点是最重要的
根据：
1.我国实行以公有制为基础的社会制度，这种制度相对于资本主义制度来说是一
种“均富”制度，因此可以在经济不太发达的情况下实施乡村社会保障。在社会主义
公有制条件下，尽管经济还很不发达，大家的生活水平还不高，但绝大多数人会同意
在相当有限的社会财富中分出一定的数量去投入乡村社会保障——去帮助那些身处困
境、衣食不济的人。如果让公众对各级政府的财政支出安排发表意见的话，我们有理
由相信，公众对用于扶危济困的社会保障开支肯定会一致支持。公众的支持对实施乡
村社会保障无疑是最重要的条件，它比任何经济数据的支持都更重要。
2.实施乡村社会保障，在国家现阶段的财政条件下是可以承受的。当然，乡村社
会保障包括各项内容，现在还不能全部实施。我们所说的现阶段可以实施的保障项目
主要包括“乡村居民最低保障线制度”、“自然灾害救济线制度”等。另外有一些保
障项目原来就已在实行（如五保制度，伤残军人抚恤制度等），本文不作讨论。至于
实施“乡村居民最低生活保障线制度”、“乡村自然灾害分级救济制度”，我们认为
在目前财政条件下是完全可以承受的。下面的实例和数据能够说明这一点：广西壮族
自治区武鸣县于1995年12月正式颁布了“武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法。
”这是我国第一个县级乡村最低生活保障线制度的文件，武鸣县1994年的人均收入刚
过1000元，而同年全国农村居民家庭人均纯收入是1223.6元（见国家统计局编《中国
统计摘要》（1995）第52页）。也就是说，这个县的经济状况只是接近全国平均水平
。武鸣县“农村最低生活保障线”的标准及其财政安排方法是：全县农村最低生活保
障线为月40元，五保户月65元。为此全县每年需增加社会救济费121万元，由县、乡（
镇）财政分组负担，县财政负担65％，计70万元，乡（镇）财政负担35％计51万元。
武鸣县政府觉得花70万元钱用于具有重要意义的社会保障项目是必要的，值得的，也
是可以承受的。既然处于接近全国平均水平的武鸣县可以实施重要的乡村社会保障项
目，那么全国大部分的县都应该是具备财政能力实施类似项目的。按照武鸣县的做法
，以县为单位统筹组织实施，并未增加省级财政和中央财政的负担。笔者认为，省级
财政和中央财政可统筹帮助财政困难的地区解决社会保障资金不足的问题。
上面我们简要讨论了现阶段可以实施乡村社会保障的两项最重要的依据；社会制
度的保证（公众支持）和财政上的承受能力。有了这两项最重要的依据，加上原来已
在实行的一些保障项目所积累的经验，在全国范围内逐步实施基本的乡村社会保障制
度是具备条件的。
三、制订乡村最低生活保障线
我们这里所说的“乡村”是指与城市社区相对的乡村社区，即指农村地区，也包
括牧区、林区、渔区等。也就是说，我们所讨论的乡村最低生活保障线适用于城市以
外的所有地区（本文以下的各项实践对策都是如此）。目前，我国已有部分城市出台
了“城市居民最低生活保障线”。上海市于1993年在这方面起带头作用，到目前为止
计有上海、广州、厦门、大连、青岛、福州、无锡等7 个大中城市建立了城市居民最
低生活保障制度，北京市也在1995年底完成了该市最低生活保障线的研究和论证工作
，准备实施。据知其他大中城市也在研究有关的问题，准备出台有关的政策。城市社
区建立最低生活保障制度的背景是：随着改革的深入，特别是企业制度的改革的深入
，原来主要由企业承办福利的保障体系开始发生变化，一是企业不能再继续承受这方
面的庞大开支，二是破产、亏损企业的职工福利无法保障，城市低收入甚至无收入者
增多。这种情况出现迫使社会通过建立保障制度以帮助他们维持基本生活水平，从而
维护社会的安定。
这样，同属于一个政府领导下的乡村社区，就也应该，而且完全可以通过制订最
低生活保障线来帮助乡村中的低收入者维持基本的生活水平。目前，乡村社区的改革
也在进一步深入，在现行制度之下，多数人的生活水平提高了。但由于经营能力不足
、健康不良、自然条件较差、自然灾害等原因，乡村社区中的贫困者仍然不少，其中
有些可以说是赤贫者。而且，这种状况在未来相当长的时期内也不会消失。如果人们
对这种状况长期视而不见，不提供有效的帮助（制度化的），那就有可能出现某些人
饥寒交迫，甚至“野有饿殍”的情况。这对一个社会来说是十分令人遗憾的，甚至会
危及这个社会的安全和发展。而制订乡村最低生活保障线，实行乡村最低生活保障制
度，就可以从根本上杜绝以上情况的发生，意味着我国的70％以上的人口纳入了社会
安全轨道之中。
关于乡村最低生活保障线的制订方法及其具体标准，要根据各地的实际情况而定
。 上述的武鸣县在这方面作了创造性的工作。 这个县于1995年12月正式颁布了“武
鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法”，该“办法”第三条规定：“根据我县农村
目前经济状况，农村生活最低保障线标准定为480元。凡人年纯收入低于480元的，政
府将给予救济。”这是我国第一个以县为单位制订并实施乡村最低生活保障线制度。
另外还有一些乡村地区以乡、镇、村为单位制订了类似的制度，收到了较好的效果。
这些尝试为全国各地提供了榜样和经验，据知有一些地区的政府部门也已在着手制订
这方面的措施了。当然，年收入480 元的标准是较低的。但这个标准可以让低收入者
免于饥寒。目前，已出台的城市居民最低生活保障线标准是：上海210元，广州200元
，厦门220元，福州150元，大连140元，青岛120元，无锡120元，北京190元。 （以上
数字为月人均收入）。 城市居民最低生活保障线全国平均来说在月人均170元左右（
已经出台的），那么乡村地区的最低生活保障线应该是多少呢？据有关的研究，目前
我国城乡居民收入差距大概是2.6倍。因此，从理论上来说，乡村地区的最低生活保障
线应该是月人均收入60元、年收入700元左右（城市最低生活保障线是这个数字的近三
倍）。 从整个国家、整个社会来说，应该有这样的标准、应该能够承担这样的开支。
当然，全国各地的乡村经济状况差别甚大，不能划统一的标准，以上所说的700元标准
只能是“全国平均参考线”。 各地应根据实际情况制订自己的最低生活保障线标准。
一般来说，处于全国平均水平的地区应取“全国平均参考线”，发达地区、高收入地
区应高于这个标准，贫困地区则应低于这个标准。
我们建议，以县为基本单位制订最低生活保障线。这样既可以充分考虑不同地区
的实际情况制订标准，又可以具有足够的财力去实施。当然，县以下的各乡镇如有条
件，可以允许自筹资金作“线外补贴”，但不能降低保障线。
乡村最低生活保障线的具体标准可以继续讨论、研究，但对制订这种保障线的迫
切性的认识则应该统一。这就是：建立乡村最低生活保障线制度是乡村社会保障制度
的首要内容，它的涉及面最广，收效也最大；而建立乡村社会保障制度的首选举措和
当务之急应该是制订最低生活保障线并实施必要的补贴和救济。
实施对保障线之下低收入者的补贴和救济也可以用多种方法。现在有些城市社区
的救济方法中就包括了现金和实物（如食品、被服等）的救济方式。以此为借鉴，乡
村社区的救济也可以包括提供现金和物资两种方式，比如可以向保障线以下的低收入
者提供化肥、农具、被服、粮食等。这样既解决了他们的困难，同时又可帮助他们开
展生产。
四、完善社会养老保险制度
社会养老保险制度在发达国家已经很普遍，在我国则是在最近几年才起步的。在
城市社区中，在以公有制为基础的就业、退休制度下，人们退休后的生活有稳定的退
休金（退休工资）作为保障，但乡村社区则不同。传统的乡村养老方式是子女供养，
老人在丧失劳动能力后可以说再无收入来源。随着经济制度的改革，一部分老年人迫
切需要有固定的收入来保证晚年生活。我国政府在这样的情况下适时推出了农村社会
养老保险制度，这是具备重大意义的。这项政策经过几年的实施，已取得了一定的成
果和经验。但是就全国范围来说，发展仍很不平衡。因此，很有必要完善这项制度。
我们所说的“完善”，主要包括两方面急需实施的内容：一是加强宣传和动员的
力度，二是加强社会保险基金的管理。
关于加强宣传和动员和力度。现在已推出的农村社会养老保险制度是采用个人自
愿投保的方式，今后相当长的一段时期内也仍然会采用这种方式，并继续贯彻自愿的
原则。要使乡村社区居民自愿参保，就要加强宣传和动员的力度，做到深入人心，使
大家都明白这是为了自己将来的利益。目前尤其是注意向乡村居民说明参加养老保险
与交纳各种费用、集资活动完全不同，以免群众将社会养老保险制度错误地理解为“
乱收费、乱集资”而加以抵制，或者消极对待。为了使乡村养老保险制度更深入人心
，各级政府部门，尤其是县以下政府部门，必须将此项宣传当作大事来抓。
关于加强社会养老保险基金的管理。如何管理好养老保险基金，在实践中还没有
形成成熟的措施和制度。目前主要实行由民政部门管理的办法，但问题颇多。据1996
年4月27日中央电视台新闻联播节日报道，国务院发出通告要求全国就挤占挪用社会保
险基金问题进行清理。由此可见，养老保险基金管理方面的漏洞绝不是个别现象，加
强管理是当务之急。
就如何更好地管理乡村社会养老保险基金问题，有些人士主张成立专门保险公司
对这项基金进行管理。这项建议如果实行，其好处是可以确保基金的安全性和增值性
，缺点是：在全国普遍设立办事机构，将增加大量的人力和物力开支；其内部运作、
特别是金融运作将要花很长时间才能熟练和走上正轨。因此，我们建议，乡村社会养
老保险基金交由金融部门比如农业银行进行管理。这样做主要有以下好处：
1.银行机构健全，组织严密，在全国有众多的分支机构。利用银行现成的体系进
行养老保险基金的管理是最节省人力、物力的。就算是要增加专门的管理部门和人员
，也仍然是最经济的办法。
2.银行是全国性金融机构，资金雄厚，融资能力强，养老保险基金由银行管理最
为安全。
3.银行对资金的经营和管理有丰富的经验，可以确保养老保险基金的安全和增值
。
4.银行实行“条条管理”，业务不受地方政府部门的干扰，因而由其管理养老保
险基金可以避免地方政府部门的挪用和挤占。
5.银行作为国家的金融部门具有足够的权威和信誉去帮助乡村社区居民树立信心
，从而促使更多的居民参加养老保险。
五、建立健全乡村自然灾害分级救济制度
自然灾害的救济是社会保障的一个重要方面。建国前，我国的乡村自然灾害救济
工作十分落后，有时根本无任何救济。新中国成立以后，救济工作有很大进步，特别
是大灾害的救济工作取得了举世瞩目的成就：确保了大灾害之后不出现饥荒和流离失
所的现象。但在取得巨大成就的同时，也还存在不少问题。就乡村社区的救济工作来
说（其实全国大部分的灾害救济工作是针对乡村社区的），存在的问题主要有：较小
的灾害或范围较小的灾害往往因为未能引起人们、特别是领导人的重视而得不到应有
的救济。有的地区的基层政府组织甚至因为担心“影响成绩”而不报或少报某些局部
的灾害。而局部的灾害给一定的范围内的居民的损害常常是严重的。比如一个自然村
由于失火而使大部分的房屋烧毁，或由于水源受污染而使全村大部分人染上严重的疾
病等，范围虽小，但对该村来说，居民所受的损失是巨大的。以往乡村社区中的这一
类自然灾难，发生次数多，但却没有统一的救济措施和规章，基层领导人有时也不知
如何处置才是适当的（如是否由政府给予救济？是否要报告上级申请救济？）。
因此，笔者提议建立“乡村自然灾害分级救济制度”来解决乡村地区自然灾害的
救济问题。其内容应包括两个要点：
1.制订“自然灾害救济线”
自然灾害救济的范围，程度，措施要视乎居民受损害的程度来确定，而要确定乡
村居民受损程度决非易事。以往我们看到灾害发生之后，政府部门有损失情况的估计
数字，如“估计直接经济损失多少多少元”等；但往往提不出居民受损害的程度及其
需要救济的程度。对于救济工作来说，后一种数据更重要。之所以提不出来，是因为
缺乏核算居民受损害程度及其需要救济程度的方法。要解决这一问题，必须制订“自
然灾害救济线”。
笔者设计的“自然灾害救济线”包括三项数据：（1 ）居住条件损失率——50％
以上。（2）财物损失率——60％以上。（3）食物损失率——70％以上。“居住条件
”指房屋。“财物损失”主要包括乡村居民的普通家用物品、生产工具、衣被等常用
物品的损失。“食物损失”指乡村居民口粮及其他日常必需食品的损失。三项损失率
分别超过50％、60％、70％者，即应给予救济。
以上“自然灾害救济线”的三项标准适用于温饱型的乡村地区。我国目前大部分
乡村地区属于这一类型。这一类型地区的居民受损程度超过“救济线”的三项标准，
表明他们的生存条件已经相当恶化，需要救济。如果是更贫困的地区（如本来温饱问
题没有解决的地区），则“救济线”的标准需要降低，因为这里的居民的承受能力更
低。如果是较富裕的地区（如生活水平小康以上的地区），则“救济线”的标准可以
稍微调高，因为这里的居民的承受能力较强。
“自然灾害救济线”可以为救济工作提供计算的标准。以此为依据来确定是否应
展开救济工作。同时，“救济线”的三项标准也可以指导我们安排救济的内容、幅度
、侧重点。“救济线”的数据加上以往我们所说的“直接经济损失”的数据，就可以
全面地反映灾害的实际情况、居民受损害的程度及救济的需要程度。据此我们可以确
定由哪一级政府、哪一个部门来安排救济工作。
2.制订“自然灾害救济责任表”
要建立自然灾害分级救济制度，除了制订“救济线”之外，还必须制订“自然灾
害救济责任表”，明确各级政府部门的救济责任。下表就是“责任表”的框架的表头
：
自然灾害救济责任表（总表）
各级 居民 受灾 直接经济 所需救济总量
政府 损失率 人口 损失总量 (实物,现金)
( 占
村 受 总
乡 居财食 灾 人 具体项目 合计 具体项目 合计 救济责任
县 住 人 口
市 条 口 比
省 件物物 (人)例
中
央
)
上表可反映灾害的程度，明确各级政府责任。比如某村发生了一次自然灾害，居
民受损率符合“救济线”的指标（分别为50％、60％、70％），有二百人受灾，经评
估后认为需要一万元救济财物（现金和实物）。而表中明确规定1万元以内的救济由行
政村解决。这样， 该行政村就必须筹集财物、组织救济，而不得推卸责任。根据表中
的规定，如果灾情严重，需要的救济总量超过万元，行政村就有权利向上级申请救济
，而上级也不得推卸责任。我们根据我国大部分乡村的经济情况，设定村、乡、具三
级的救济责任分别为一万、十万、一百万元以内。这当然只是部分参考数据。因此项
数据事关重大，本文不便详细提出讨论，而应由政府有关部门组织力量进行调查研究
之后提出。当然，实施救济时必须在这个“责任表”（总表）的框架内制订更详细的
实施方案以便实行。
据1994年的统计数字，我国总人口近12亿，其中乡村人口有8.5亿，占70％。据此
，国家的发展、富强和人民生活水平的提高乃至整个社会的发展，其“重头戏”在乡
村。也就是说，我国现代化建设事业是否成功最终要看占总人口70％的乡村居民的生
活状况是否获得了大的改善。因此，发展乡村社会保障事业确是我国目前现代化建设
中的一项当务之急。在这样的认识前提下，笔者提出了制订“乡村居民最低生活保障
线”，建立“乡村自然灾害分级救济制度”等设想。这些设想涉及到有关的理论问题
和政策问题，笔者非常希望社会学界的同行和从事实际工作的人士，共同来探讨这方
面的问题，以便能够形成一套具有我国特色的，符合我国国情的乡村社会保障理论和
实践对策。
【参考文献】
[1]费孝通：《乡土中国》，三联书店。
[2]社会学概论编写组编：《社会学概论》，天津人民出版社。
[3]国家统计局编：《中国统计摘要》（1995），中国统计出版社。
[4] 国家统计局国际统计信息中心编：《世界主要国家和地区社会发展比较统计
资料》（1990），中国统计出版社。
[5]北大社会学系编：《社会学教程》，北大出版社。
【责任编辑】徐杰舜
【校 对 者】黄世杰
字库未存字注释：
＠①原字为弓右加召