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众所周知，就业不仅具有经济意义，而且具有很强的社会意义。劳动者在为社会提供商品和服务获得劳动报酬的同时，又因能够成为社会经济活动的参与者，满足了获得社会承认和自尊的精神需要。因此，各国政府对于就业问题都给予了高度的重视。1995年在联合国举办的世界社会发展首脑会议上，各国首脑共同达成的《哥本哈根宣言》中明确指出：“我们承诺将促进充分就业的目标作为经济和社会政策的一个基本优先目标，并使所有劳动者通过自由选择的生产性的就业，获得有保障的、可持续的生活手段。”《哥本哈根宣言》还建议，各国政府应该实行“能够最大限度地促进创造就业机会的经济增长模式”。这里我们看到，解决就业问题是政府宏观经济战略的一个重要组成部分，是经济发展模式选择的大是大非。而要从根本上解决我国当前及今后的就业问题，就要根据我国的国情，选择有利于促进就业的经济增长模式。税收以及其他再就业鼓励政策也都应围绕这一原则来构建。
由传统经济增长模式向就业优先增长模式转变
改革开放以来，“效率优先、兼顾公平”的观念成为理论界和实践部门多数人的共识，政府推出的一系列经济政策，其着眼点主要集中在如何促进效率的提高。这一决策思想的贯彻实施在为中国经济增长加速的同时，不可避免地带来了居民收入差距的扩大和基尼系数的急剧上升。由于效率优先具有提高资本有机构成强烈的内在需求，而大量新技术、新设备的采用，又极大地促进了资本替代劳动的过程。与此同时，近年来我国政府虽然将控制失业列为宏观调控的主要指标，但在同宏观经济其他目标的协调配合上，就业指标往往难列前茅。
在现实生活中，宏观调控四大目标，即经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡要做到同时兼顾，是一项极其困难的系统工程。通常的做法是在不同时期选择不同的侧重点优先发展，如我国经济“软着陆”时期，宏观经济的取向显然是以稳定物价优先。而近年来，就业问题尽管日渐凸现，但在宏观经济政策的制定上，政府强调的是以经济增长带动就业增长，显然将经济增长作为中国经济运行和发展的优先目标，使得就业增长成为了经济增长政策的配套措施和副产品。相当一部分人甚至认为：经济增长必然带来就业的增加，经济增长率等同于就业率。事实上，高的经济增长率并不必然带来高的就业率。有些部门，如农业、矿业和某些制造业的经济增长还伴随着就业的下降。这是因为就业率的提高既取决于经济增长率，又与就业弹性密切相关。近年来，我国就出现了在经济增长率继续保持高位上行的同时，就业弹性呈现下降的趋势，甚至出现了负增长。
作为一种资源，中国劳动力的丰富不仅在短期内，而且在长期的经济发展中都将形成一种比较优势。然而，中国丰富的劳动力同时也形成了巨大的就业压力。由于人口基数大，且劳动力人口占总人口比重较大，劳动参与率较高，当前10～20年又处于劳动力资源增加高峰期，每年新供劳力逾千万。加上失业下岗人员，农村待转业的剩余劳动力，今后每年需要增加千万个以上工作岗位。而且前能提供的就业岗位只有约800万个。并且，随着科技进步，资本有机构成提高，产业结构升级，经济增长所能吸纳劳动力的弹性系数每况愈下。目前我国劳动力人数约7.5亿人。相当于西方发达国家劳动力人口4.35亿人的1.73倍，世界上没有一个国家像中国这样需要安排如此数量的就业岗位。同时，我们还应认识到，在中国经济转型过程中出现的就业问题，是为提高经济效率所付出的代价，是计划经济向市场经济转型的成本。中国大量人口的就业压力，源于极大的劳动力供给与有限的资源（自然资源、资本资源）之间的矛盾。这一基本国情决定了中国在经济发展战略上应采取就业优先的增长模式，而不能采取其他资源优先的增长模式。
我国税收政策如何体现就业优先增长的宏观调控目标？
第一，坚持经济效率与就业兼顾并重政策，大力发展劳动密集型中小企业。效率与就业这一尖锐矛盾，决定着中国未来的政策选择和经济发展。用牺牲效率与效益来扩大就业机会，将使中国丧失国家竞争力，长期处于落后境地。而片面追求经济增长的效率效益，将使更多的人进入失业行列。那么解决效益与就业的惟一出路，是采取效率与就业兼顾并重的政策。在税收政策的制定和实施过程中，一方面，应采取税收优惠措施鼓励和发展企业的科技创新能力，有选择地发展高新技术产业，提高关键产业、骨干企业的资本和技术密集度，以增强其国际竞争力；另一方面，也不应忽视对以制造业为骨干的传统产业的政策扶持，通过制定有利于中小企业发展的税收政策，大力发展劳动密集型中小企业，资本技术型产业中的劳动密集型加工环节，以发挥中小企业吸纳更多就业岗位的作用。
第二，创造公平税负的良好竞争环境，大力发展非公经济。大量的研究证实，在中国，目前解决就业的主体是私营企业和个体企业。虽然它们有着融资记录不好、涉及假冒伪劣产品和生产销售、内部管理不善、向官员行贿和偷逃税等不好的名声，但是，随着中国这些年来法制的健全和监管的严格化，私营和个体企业就业非但没有萎缩，反而以更快的速度向前发展；这些企业不仅直接面对市场需要波动的冲击，而且受到来自公有制企业、大型企业以及外资企业享有的种种特殊优惠待遇造成的不公平竞争环境的压力。如果说在改革开放初期市场空白面很大和监管十分粗放的条件下，个私企业发展中的创新努力成分可能并不算大，那么，在个私企业面对的市场竞争已经变得非常激烈和法制环境比较严格的今天，对于守法经营的个私企业来说，他们的就业量创造可以说主要是靠企业创新来实现的。如何进一步释放中国个私企业的经济能量，扩大就业规模，对于税收决策部门而言，当务之急应确定一个适度的宏观税负，并改革现行税制，平衡各类经济主体间的税收负担，创造企业公平竞争的良好氛围。
现行再就业税收鼓励政策的完善及其建议
（一）对刺激就业税收政策的重新定位
当前，我国鼓励就业的税收政策更多的侧重于“扶贫”性质，临时措施多，过渡色彩强。例如，我国近年来针对“下岗失业人员”的税收优惠措施，主要为了解决国有企业改组改制中的富余人员。“下岗失业人员”的内涵有着严格的限定和经济转型期的特点。随着经济改革的不断深入，人们的就业形式发生了本质上的变化，大量劳动者在非公经济部门就业，他们的失业问题应如何定位并加以解决，直接涉及社会的公平问题，同时，也是对非公经济“国民待遇”的原则问题。
我国税收政策在鼓励就业方面，治标的措施似乎分量更重，而治本的政策偏弱。首先，当前应加强对中小企业税收负担的深入研究，并参照国际通行做法制定针对中小企业的税收扶持政策。其次，对私营、个体企业的重复征税问题，近年来虽然有所缓解，但仍然没有得到根本解决，这在一定程度上，制约了民间投资的热情和就业规模的扩大。最后，在个人收入分配问题上，我们既要采取有效手段缩小贫富差距，又不能以牺牲效率为代价，破坏经济的激励机制，助长“仇富”心态，使平均主义再度回潮。我们应将注意力集中在对就业潜力大的现有企业的鼓励扶持上，要在保持现有就业规模的基础上扩大就业成果，而不是仅仅针对失业的结果采取鼓励政策，使得税收政策既能够体现就业优先增长的宏观目标，同时更具长效性。
（二）加强对现行再就业税收鼓励政策的科学论证
首先，应准确界定税收优惠的对象及其范围。近期，针对下岗失业人员再就业的税收优惠政策力度较大。在国家税务总局与劳动和社会保障部联合下发的[2002]160号文件中，将享受税收优惠的企业范围扩大到新办的所有服务型企业、商贸企业及国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置本企业富余人员兴办的经济实体。优惠对象是新招用的下岗失业人员占到职工总数一定比重的上述企业。此外，对于下岗失业人员从事个体经营也同样给予营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税的减免待遇。应该说，上述政策针对我国经济转型期大量下岗失业人员这一特殊群体采取了实事求是的解决对策，有利于就业的扩大和社会的稳定。但同时，需要指出的是：当我们在解决某一社会群体就业问题时还应考虑其他社会群体的公平待遇问题。如应届大学毕业生自主创办的企业，能否同样给予类似下岗失业人员的税收优惠待遇。这不仅有利于缓解当前大学生所面临一次就业率下降的窘境，而且可能培养出一批成长性良好的希望企业。再比如“农转非”人口身份认定。我国近年来出现了大量“农转非”人口，他们通常居住在城乡结合部，由于城市扩容占用土地而从农民身份转为城镇居民。对于“农转非”人口，当他们因为国家征地而不再拥有生产资料时，能否算做“下岗失业人员”，并享受下岗失业人员从事个体经营的减免税收的优惠待遇，法律尚无明确说明。这里下岗失业的定义仿佛约定俗成特指在城镇就业而又失业的范围内，农民成了一种身份，而非一种职业。这不仅有悖于当前我国加快城市化速度的宏观战略，而且，对于这部分人的生产、生活所造成的冲击有可能演变成为社会的不安定因素。
其次，应科学制定税收优惠的期限，加强政策的稳定性，避免纳税人行为的短期化及经济的波动。扩大就业规模，提高就业率，是各国政府的一贯方针，同时也是我国今后相当长时期内的需要解决的头等大事。因此，鼓励就业的税收政策也应具有长远眼光，并保持相对稳定性。当前我国鼓励就业的税收政策大都以3年为一个周期，甚至也有一年期的减免，优惠期显得过短。再加上优惠对象多以新办企业为主，很容易造成某些企业经营行为的短期化。因此，税收政策应区分哪些是鼓励就业的长期战略性措施，哪些是临时性、具有过渡色彩的短期措施，不应一概而论。
最后，鼓励就业的税收政策不仅表现在税额的减免上，还应在降低纳税人奉行成本上下功夫。西方国家对此给予了高度重视。如法国税务局规定，小企业在营业的前4年不是故意所犯错误，可减轻税收处罚并给予支付的时间；对小企业的税务检查时间最长不得超过3个月，否则企业的纳税义务将自动得到免除。我国也应对中小企业加强纳税辅导，简化纳税手续，强化服务意识，制定出一套符合中小企业特点的税收征管办法。
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