积极建立城乡最低生活保障制度
【 正 文 】
党中央、国务院十分重视解决群众的生活困难问题。建立城乡最低生活保障制度
，是党和政府帮助城乡居民解决生活困难的重要举措，是当前完善社会保障制度的重
要方面，也是关系改革、发展、稳定的一件大事。
建立城乡最低生活保障制度势在必行
建立城乡最低生活保障制度是保障人民群众基本生活权益，维护社会稳定的重大
举措。改革开放以来，我国经济快速发展，人民生活水平日益提高。但由于各种原因
，我国的贫困现象仍然存在，城镇有1000多万低收入居民生活困难；农村有5800万贫
困人口没有解决温饱问题，还有数以千万计的灾民、五保户、孤老病残人员需要救助
和扶持。建立最低生活保障制度，有利于化解社会矛盾，理顺群众情绪，消除社会不
稳定因素，巩固和发展改革开放的成果。
建立城乡最低生活保障制度是深化经济体制改革的重要配套工程。社会主义市场
经济体制的建立，将大大促进我国生产力的发展和综合国力的增强。但市场存在着自
发性、盲目性和滞后性的一面，在市场的作用下，有的企业破产、一些工人失业，以
及贫富差距等现象是难以避免的。同时，由于在计划经济体制下，国有和集体企业包
揽职工的养老、医疗、就业和救济等社会保障职能，使企业包袱日益加重，生产成本
不断上升，削弱了企业的竞争能力，因而改革企业办社会的问题已成为当务之急，这
也是建立现代企业制度的前提条件。建立城乡最低生活保障制度，有利于在效率优先
的前提下，克服市场的负面影响，缓解社会分配不公，缩小贫富差距，保护社会弱者
，促进经济体制改革，推动现代企业制度建设。
建立城乡最低生活保障制度是改革传统社会救济制度，完善社会保障制度的重要
方面。我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助
和个人储蓄积累保障等6个方面。社会保险不仅有一定范围和一定时限，而且单位和个
人必须缴纳保险费；优抚保障有特定的对象；社会救济作为社会保障体系中最低层次
的保障制度，有效地弥补了其他社会保障制度所不能解决的贫困问题。但在计划经济
条件下形成的社会救济制度，存在着救济范围窄，救济标准低，工作随意性大等弊病
，难以适应新形势的要求。建立最低生活保障制度就是对传统社会救济制度的重大改
革，使之在规范化和制度化方面迈出重要步伐，真正使其成为社会成员的最后一道“
安全网”。
建立城乡最低生活保障制度是党的全心全意为人民服务宗旨和社会主义制度优越
性的具体体现。关心群众生活，体察群众疾苦，为人民群众谋利益，是共产党人和人
民政府的根本宗旨和优良传统。社会主义的根本任务是发展生产力，不断改善人民群
众的物质文化生活，使全体人民走上共同富裕的道路。建立城乡最低生活保障制度，
较好地解决城乡困难居民的基本生活问题，可以有效地防止两极分化。这是党和政府
关心群众生活和全心全意为人民服务的具体体现，也是社会主义制度的本质要求。
我国建立城乡最低生活保障制度已具备了基本条件：一是我国综合国力明显增强
，财政收入逐步提高，为解决城乡居民生活困难问题提供了物质保障；二是长期以来
我们在城乡开展了社会救济和职工生活困难补助工作，摸索出一套办法，为建立最低
生活保障制度创造了良好的工作基础；三是通过试点，积极探索，全国已有206个城市
和300多个县建立了这项制度，取得了显著的成效，为全面建立城乡最低生活保障制度
提供了成功经验；四是这项工作引起了各级常委、政府的高度重视，得到了广大居民
的拥护和欢迎。实践证明，只要领导重视，标准适当，广辟资金渠道，精心组织，在
全国建立城乡最低生活保障制度是可以逐步实现的。
建立城乡最低生活保障制度不仅是必要的，而且是可行的。这项制度的建立，是
我国经济和社会发展的必然要求，是人民群众的迫切愿望，也是党和政府的根本职责
，不仅有利于社会安定团结，而且有利于密切党与人民群众的联系，推进社会主义精
神文明建设。
需要研究和解决几个重要问题
在本世纪末，我国要建立适用于城乡居民的最低生活保障制度。当前要把握和解
决好以下问题：
关于建立最低生活保障制度的基本原则。建立最低生活保障制度应遵循的基本原
则：一是保障基本生活。现阶段社会救济只能保障贫困人口最低层次的需要，使之不
挨饿不受冻。这样做，既受制于我国社会经济发展水平，又是为了抑制因社会救济标
准过高可能带来的负作用，有利于处理好效率与公平的关系。二是政府责任与社会责
任相结合。公民因各种原因不能维持基本生活需求，请求政府给予物质帮助，这是公
民的基本权利；而保障公民的生存权是政府的责任。政府要调动各方面的积极性，动
员和组织社会力量对社会救济工作齐抓共管，形成合力。三是城乡有别。现阶段我国
城乡之间存在很大差别，城市与农村建立最低生活保障制度必须有所区别。农村要从
实际出发，在救济对象、救济方式、资金来源等方面符合农村实际。四是统一规范与
分散决策相结合。最低生活保障作为一项在全国实施的制度，在基本原则、保障对象
、实施范围、操作程序、管理体制上必须具有一定的规范性要求。然而，我国幅员辽
阔，人口众多，社会经济文化发展水平很不平衡，建立最低生活保障制度必须考虑到
各地差异，坚持形式多样，标准有别，分级管理，分层决策，不搞一刀切。
关于最低生活保障标准的确定。建立最低生活保障制度是为了保障贫困者最低生
活水平，因而确定最低生活保障标准必须实事求是，符合各地经济发展和人民生活水
平的实际，要本着既要保障城乡居民的基本生活，又要有利于调动劳动者勤奋工作和
发展生产的积极性，在调查研究、分析测算的基础上合理确定。在具体操作上要注意
把握三点：一是保障标准要因地制宜，量力而行，起步阶段就低不就高，贫困地区不
要向发达地区盲目攀比；二是对优抚对象、无劳动能力的老弱病残人员予以适当倾斜
；三是要实行动态管理，随着经济发展和物价变动适时调整和提高标准。
关于最低生活保障经费的来源。经费问题是建立城乡最低生活保障制度的核心问
题，目前一些地方筹集经费有两种办法：一种是由地方各级财政按一定比例分级负担
，所需经费列入财政预算。另一种办法是各方出力，财政保底。即传统救济对象和家
庭无在职人员的困难户由民政部门负责；家庭有在职人员的，首先由所在单位负责补
助，单位解决有困难的，由当地上级主管部门调剂解决，主管部门仍解决不了的由财
政兜底。上述办法中，第一种方式是比较理想的。这种方式将过去由企业负责救济的
对象纳入社会保障范围。后一种方式作为一个过渡模式也是可行的，今后应逐步加以
完善。农村的做法是地方各级财政与村集体经济按一定比例分担。
关于最低生活保障的范围。最低生活保障制度是适用于城乡全体居民的一项保障
制度。凡家庭收入低于当地最低生活保障标准的居民都属于保障对象。当前主要是以
下四类人员：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是失
业保险期满未能重新就业、家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是家庭中
有在职人员，但在领取工资或最低工资、退休金后，家庭人均收入仍低于当地最低生
活保障标准的居民；四是因天灾人祸造成暂时生活困难的居（村）民。此外，还有一
些国家政策规定的特殊保障对象。第一类属于传统的救济对象，后三类属于新增的社
会救济对象。随着经济体制改革的深入，后三类救济对象会有所增加，逐步成为最低
生活保障的主体。当然，扩大救济范围和保障对象，也要根据需要和可能量力而行。
关于与其他社会保障政策的衔接。按最低生活保障标准对社会困难人员进行救济
，是解决城乡居民生活困难的重要措施。但贫困居民的困难往往是多方面的，仅靠有
限的救济很难从根本上解决问题。因此，建立最低生活保障制度也要拓宽思路，既要
安排资金和实物救济，又要帮助贫困居民开拓生产门路，提高生产技能，从根本上摆
脱贫困。首先要与实施再就业工程、以工代赈、扶贫开发结合起来，提高保障对象自
力更生、生产自救的能力，增加其收入；其次要与落实最低工资制度和建立养老、失
业、医疗、工伤等社会保险制度相结合；第三要与社会上对贫困户的优惠政策和扶贫
济困送温暖活动相结合，解决他们在住房、子女上学、医疗等方面的特殊困难，帮助
他们尽快摆脱贫困。
关于管理体制和运行机制。建立最低生活保障制度牵涉面广，参与部门多，工作
难度大，必须在党委、政府的统一领导下开展。民政部门作为政府主管社会救济工作
的职能部门，理所当然要担起自己的责任，但单靠民政部门是难以完成任务的，必须
依靠财政、统计、物价、劳动、工会、教育、粮食、卫生等有关部门通力协作，共同
努力。在具体操作中，要特别注意发挥街道（乡镇）、居（村）和各企事业单位以及
各基层工会的作用，调动他们的积极性。要坚持“政府领导，民政主管，部门协助”
的管理体制。为了使工作高起点、规范化，起步阶段就要注重建章立制，完善操作程
序，严格把握保障金的申请、审批、发放、统计等环节，尤其要坚持“平等、公开、
民主”的原则，做到保障对象公开、保障标准公开、保障资金公开，接受社会监督，
确保救济对象享有合法权益。
建立城乡最低生活保障制度，虽然前一段取得了一定的成绩，但工作任务仍很艰
巨，有许多问题需要进一步研究解决。我们相信，有党中央、国务院和各级党委、政
府的正确领导和有关部门的大力支持，只要我们解放思想，勇于探索，精心组织，扎
实工作，就一定能使这项工作健康顺利地向前推进，为建立和完善具有中国特色的社
会保障体系作出贡献。