１９９６：中国农村社会保障体系建设回眸
【 作 者 】本刊编辑部
【 正 文 】
１９９６年，中国农村社会保障工作在制度框架的设计、资金的筹措和管理以及
机构设置和组织领导工作等方面都有显著进展。工作成绩卓著：全国已有２６５个县
市进行了试点，其经验正在向全国推广，作为农村社会保障制度重要内容之一的农村
养老保险已推进到１９８０个县市，投保农民达７０００多万人，收取保费近百亿元
。总观１９９６年全国农村社会保障工作，既可以找到各地共同的经验，也可以发现
各地区自身的特色。
一、制度框架的设计
制度建设是全国农村社会保障工作的核心。民政部在调查和总结山东烟台、河北
平泉等地试点经验的基础上，出台了《民政部关于加强农村社会保障体系建设的意见
》和《农村社会保障制度建设指导方案》这两个指导性文件。它们从总体上规划、规
范了当前农村社会保障体系的基本内容和与之相配套的服务网络，即：社会救济制度
、养老保险制度、优抚安置制度、社会福利制度和社会互助制度，以及与此相配套的
五个服务网络：救灾扶贫服务网络、优抚安置服务网络、老年人福利服务网络、残疾
人福利服务网络、婚丧服务网络。这就为全国农村社会保障体系建设提出了发展目标
和努力方向，使农村社会保障工作在制度化和规范化的轨道上迈进了重要一步，既为
各地在具体工作中提供了依据，又使之可以因地制宜、抓住重点、形成特色。
全国各地还陆续出台了一批有地方特色的农村社会保障的制度框架。山西省的１
１１个农业县（市、区）中已有１００个出台了农村社会保障制度，１１个地市中已
有７个出台了保障制度或实施意见。全省各地都以“一套办法、五项内容、两个重点
”为农村社会保障制度的基本框架，即，地（市）、县、乡、村四级都根据经济和社
会发展的状况，制定一套本级农村社会保障办法，明确规定保障的项目、范围、标准
、保障的对象及其权利义务，保障资金的筹措渠道和组织领导机构；五项内容，即每
级制度都包括社会保障、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等五方面内容，
两个重点即建立农村最低生活保障制度和开展农村社会养老保险。山西的稷山县还先
后以县农村社会保障委员会办公室的名义出台了《稷山县优抚对象大病医疗保障办法
》和《稷山县群众优待金以县统筹办法》等保障文件。山东烟台市出台了《中共烟台
市委、烟台市人民政府关于建立健全农村社会保障体系的决定》并以烟台市人民政府
令的形式颁布了《烟台市农村社会保障的暂行规定》，该市将原有的制度进一步深化
和规范，确立了六项制度和六个网络，即在原有的五项制度之外增设了农村最低生活
保障制度，在原有的五个服务网络之外增建了农村医疗卫生保健网络。
河北省出台了《农村社会保障制度建设基本方案》和《农村社会保障制度建设实
施办法》等文件。它们规定了河北省现阶段农村社会保障制度采用”一、二、三、五
、五”的结构，即，一个主体——农民家庭自我保障为主；两个辅助——国家保障和
集体保障为辅；三个层次——救助、保险和福利服务；五个重要项目——救灾救济、
养老保险、优抚安置、社会福利服务和社会互助；五个服务网络——扶贫济困服务网
络、助残服务网络、安老敬老服务网络、优抚安置服务网络和婚丧服务网络。
浙江省制定了《浙江省民政社会保障试验区总方案》，该方案根据保障项目的性
质、保障经费的来源、保障主体的责任等不同因素将全部民政社会保障归并为五个体
系，各个体系又都有一核心内容贯穿。这五大体系是：农村养老保险，其经费支付形
式主要是农民自我投保，少量集体补助；灾害救助体系，其核心是救灾工作分级负责
、救灾款分级负担的制度；社会福利体系，其保障费用除个别项目需国家负主要责任
外，大都走社会化的道路，其核心是城乡一体的最低生活保障制度；优抚安置是特殊
的保障项目，其特征是国家、社会、群众相结合，其突破点是解决群众、社会统筹问
题，核心是建立各项配套规章，形成优抚事业费自然增长机制；基层自治组织建设是
各项民政保障落到实处的根本保证，是完成保障任务的重要手段。通过规定同人均收
入、财政收入、物价指数等经济指标挂钩的办法使五个体系体现各地的经济差别，如
在农村社会养老保险的体系中，规定投保人年投保额达到所在县市农民年人均收入的
５％以上，由于试点县市经济条件不同，投保人选择的投保标准、最后交纳的保额就
不同；又如在社会福利救济体系中，规定最低生活保障制度同物价指数、人均生活消
费水平挂钩，并动态调整；浙江省选定绍兴、东阳、常山作为民政社会保障试验区，
因这３个县市经济上分属发达、中等和欠发达的水平，所以，整个实验具有多方面代
表性。
全国还有许多省市陆续出台了农村居民最低生活保障制度。例如，广东的广州、
佛山、中山、珠海、湛江等市，以及２０个县（市）同时建立了农村居民最低生活保
障制度。湖南省民政厅拟定了《湖南省农村社会保障体系建设方案》、《湖南省农村
最低生活保障制度暂行办法》，湖南省政府常务会议对此已原则通过。北京市选择了
顺义、延庆两县进行农村社会保障制度的调研和试点工作，市民政局提出了建立农村
最低生活保障线的构想，市领导要求加紧运作，争取尽快出台农村最低生活保障制度
实施方案，确定京郊农村社会保障制度的基本框架，目前，顺义县已制定出以农村最
低生活保障制度为主要内容的农村社会保障制度实施方案。
二、组织机构的设置
为了便于农村社会保障工作的开展，全国许多地方已设置了相应的组织机构。山
西省民政厅成立了农村社会保障工作领导组，厅长任组长，三位副厅长任副组长，办
公室负责牵头，有关业务处长为成员，共同围绕保障制度的建立、完善和落实指导基
层开展工作；从基层工作来看，山西省已有４０７个乡镇实现了“四个一”目标，即
一个民政办公室，一个社会保障委员会，一个敬老院和一个民政经济实体。
河北省建立了自上而下的社会保障工作领导机构，省政府成立了叶连松省长任主
任、常务副省长丛福奎和其他三位副省长任副主任、有关厅（局）主要负责人为成员
的河北省社会保障委员会，并成立了社会保险基金监督委员会及其办事机构，统一管
理和指导全省社会保障工作。各省辖市也按省里的做法建立了相应机构。试点县（市
、区）在县、乡两级都成立了由党委、人大、政府和政协主要领导任组长和副组长、
有关单位主要负责人参加的农村社会保障制度建设领导小组（或委员会），下设办公
室，并明确了具体职责，全省社会保障工作管理体系上下贯通，做到了组织机构到位
、主管领导到位、工作人员到位。河北省平泉县专门成立了“农村社会保障局”，赋
予其综合、协调、指导、管理、服务的职责和权力，全县２０个乡（镇）在原有的民
政所的基础上组建了民政办公室，该县还成立了村级社会保障领导小组，由村支书或
村主任任组长，吸收有关人员和群众代表参加。
湖南成立了“湖南省城市最低生活保障制度和农村社会保障体系建设工作领导小
组”，各地、州、市、县都成立了由政府主要领导同志任组长，财政、劳动等有关部
门负责人为成员的社会保障体系建设及办事机构。全省农村乡镇普遍建立了“一委一
办一会”（民政工作委员会、民政办公室、民政基金会），将民政工作网络，延伸到
乡镇一级。
山东省民政厅成立了社会保障体系建设指导委员会，各地市县普遍成立了由政府
主要领导挂帅、各有关领导部门参加的社会保障协调委员会，例如，烟台市政府成立
了由市长任主任，分管的副市长任副主任，各有关部门的负责人为成员的农村社会保
障委员会，办公室设在民政局，县、乡、村也都成立了相应的保障组织，指导、协调
、实施农村社会保障工作。
三、管理措施的完善
全国许多省市围绕农村社会保障体系的建设制定了具体可行的操作规程。河北省
拟定了《农村最低生活保障制度暂行办法》、《义务兵优待金社会统筹暂行办法》、
《农村社会养老保险暂行办法》、《农村救灾扶贫互助储金会、储粮会管理暂行办法
》和《社会福利服务管理办法》等。河北的平泉县摸索出了“四结合”和“四同步”
的工作方法。四结合即：建制（建立农村社会保障制度）与推进养老保险相结合；建
制与对优抚对象、最低生活保障对象制定优惠政策相结合；建制与发展民政经济相结
合；建制与提高村民自治能力相结合。“四同步”即，调查与申报、核定与审批、建
卡与归档、筹资与兑现同步进行，这就保证了该县农村社会保障制度建设朝着健康而
有序的方向发展。
山西省有１００％的乡（镇）和８０％的村出台了农村社会保障制度的实施细则
。
山东烟台市出台了《烟台市农村社会养老保险管理体系工作规程》等４个文件，
强化了以“三核对、两落实、一公布”为主要内容的基础管理工作，实现了微机管理
；在恢复和发展农村合作医疗制度上，他们实行了以村镇两级合办为主，村办、镇办
、村镇合办等多途并举的合作医疗体制，在筹资方法上，实行了集体、卫生室和个人
共同筹集的办法，由各级政府统一筹措，统一管理，专款专用。在完善社会福利制度
工作中，烟台市着力在拓宽服务领域，提高服务质量上下功夫，该市对五保费用采取
乡镇统筹的办法，同时，在全市范围内开展了以抓入院人数上规模、抓设施齐全上档
次、抓院务管理上水平的“三抓三上”活动，使敬老院的基础设施和服务水平有了显
著提高，仅１９９６年，全市就投入资金６００多万元，新上了汽车、电话、电视、
冰箱、暖气、风扇等一大批生活和服务用品。
湖南省探索出了民政保障资金管理的新体制，该省农村社会保障资金的原有管理
办法是由县市财政拨给乡镇财政或乡镇信用社，再由乡镇财政或信用社向保障对象发
放，这种管理方式使县市民政部门不能对保障资金实施有效的管理与监督，保障资金
拖欠、挤占和挪用现象时有发生，基层社会保障任务难以落到实处。１９９６年，该
省强化了乡镇民政基金会的职能，乡镇民政经费一部分由县市民政局下拨，一部分由
乡镇统筹后划给民政基金会，由乡镇民政基金会统筹管理发放各项民政经费；这一新
体制在平江县试点后取得了成功，实行新的民政资金管理体制后，该县改变了过去资
金调度难，拨付程度复杂，民政保障资金需几个月甚至半年才能发放到保障对象手中
的现象，现在，保障资金一般只需３－５天便能发放到民政对象手中，增加了工作的
活力，确保了资金发放的准确性、合理性和及时性。
广东省实施了救灾工作分级管理、救灾经费分级负担的新办法，其成效显著：１
９９６年全省各级地方财政列支救灾款达１．０１９７亿元，消灭了地方财政列支救
灾款“空白县”，这就大大增强了全省救济灾民的能力。广东省还探索出了优抚安置
的一些新办法，目前，在富裕地区，该省普遍实行入伍、优抚、安置一条龙；先安置
，后入伍；政府安置和发放安置补助金自谋职业相结合；在经济欠发达地区，则实行
有偿转移、分散安置的办法，同时把安置渠道拓宽到三资企业、股份制企业、大的集
体企业或私营企业，这些新的安置办法有的已被草拟的《中华人民共和国退伍人安置
法》采纳。＊