九十年代农村改革与发展的任务和对策
农业部政策法规司原司长〓郭书田
到本世纪末还有六年时间，在这期间，要完成由计划经济体制向社会主义市场经济体制“转

轨”的任务，同时又面临国内市场与国际市场“接轨”的形势，在这个时候，研究与讨论世

纪之交农村改革与发展的任务和对策，对下世纪第三步战略目标打下良好的基础，是十分必

要的。
〖JZ〗一、实现两项目标
到本世纪末在发展目标上要完成两项任务，一是努力增加农产品有效供给，以满足日益增长

的需求；埂努力提高农民收入水平，以实现小康目标。对此两项任务量化，即到2000年人均

占有粮食产量达到400公斤，农民人均收入达到1200元(按1990年不变价)。现在看，实现这

两项目标时间十分紧迫，任务十分艰巨。
(一)从粮食目标来说，1993年全国粮食总产量达到4564.4亿公斤，人均385公斤。到2000年

如人口按12.5亿计算，粮食总产量需达到5000亿公斤。据此从1994--2000年共需增加435.6

亿公斤，平均每年增加62.25亿公斤。据有的人口专家预测，到2000年实际人口可能达到到1

3亿，据此计算粮食总产量则需达到5300亿公斤，1994-2000年共需增加735.6亿公斤，平均

每年增加105亿公斤。可以说，实现前者低方案是不容易的，实现后者高方案更是艰巨的。

这是因为：(1)粮食产量基数大，增产难度也大。1979年-1984年粮食大幅度增长，由3000多

亿公斤上升到4000多亿公斤，6年间连续上了两个台阶，平均每年增加165亿多公斤；但是19

85-1993年由400多亿公斤上升到4500多亿公斤，9年间上了一个台阶，平均每年增加55亿多

公斤，比前6年年增长量不了2/3。粮食生产一般约5年左右为一个周期，其中三年为平处，

一个为歉年，一年为丰年。(2)粮食播种面积下降，难以稳定。在调整产业结构中，粮食播

种面积不怕减少。1979-1984年粮食播种面积由1.18亿公顷减为1.12亿公顷，6年减少了600

万公顷，平均每年减少100万公顷：1985-1993年，粮食播种面积由1.12亿公顷减为1.1亿公

顷，9年减少了266.6万公顷，平均每年减少29.6万公顷。1994年估计减少93.3万公顷，下降

到我国粮食播种面积不能低于1.1亿公顷的“警戒线”。(3)粮食单位面积产量的基本原则数

比过去高了，物质投入的边际效益出现下降趋势。1979-1984年，粮食平均亩产量由168.5公

斤上升为240.5公斤，6年间增加72公斤，平均每年增加12公斤；1985-1993年，粮食平均亩

产量由232公斤上各项为277公斤，9年增加45公斤，平均每亩增加5公斤。(1)粮食比较利益

最低，在市场经济条件下，粮食生产又处于极为不利的地位，农民种棉的积极性(主要是商

品粮部分)难以调动，农民作出的“不可不种”(口粮田)和“不可多种”(责任田)的选择难

以根本扭转。当然我们不能从上述分析中得到粮食的目标不能实现的判断。应该看到粮食的

增产潜力是很大的。一是中低产田的面积大(占耕地面积的2/3)，这部分耕地仍可大幅度增

加单位面积产量；二是采取“拍卖”的方法开发新的耕地资源，能够调动农民的积极性；三

是目前科学技术的含量不高，科学技术的增产作用尚未充分发挥。把粮食潜在的生产力变现

实的生产力，关键在于深化粮食的购销体制和价格体制改革，提高粮食生产区的效益，并在

宏观调控上加强政府保护的力度。
(二)从农民收入目标来说，它与增加农产品有效供给的目标一般讲是一致的。即增加农产品

有效供给也就能够增加农民的收入。但在特殊情况下，即在农产品价格扭曲，特别是工农业

产品“剪刀差”拉大的情况下，增加农产品的有效供给不一定能够增加农民的收入。“增产

不增收”或“增产减收”就是说的这个问题。增加农民收入很大程度上取决于多种经营和乡

镇企业的发展，而在广大中西部地区的多种经营和乡镇企业的发展又相对滞后，这又增加了

全国农村实现小康目标的难度。从近些来的统计资料可以看出，1979-1984年由于采取了正

确的政策，农民人均收入年平均增加15.1%，是历史上最快的一个时期；1985-1988年由于粮

棉等大宗农产品出现下降和徘徊，农民人均收入平均增大下降为5%；1989-1991年，在整顿

治理期间，由于乡镇企业的发展速度减慢，有一大批劳动力回流，尽管粮食生产有恢复的增

长，而农民人均收入平均下降为0.7%(其中1989年为负增长)，是改革开放以来最低的一个时

期；1992年农村经济重新进入高速增长阶段，农民人均收入比上年增长5.9%，1993年比1992

年只增长3.2%。如果按到2000元达到1200元计算，人1990年起，每年应平均增长5.7%，而19

89-1993年，每年平均只增长2.6%，相差3.1个百分点。如果从1993年算起(人均收入921元)

，到2000年每年平均需增长7.6%，其难度是显而易见的。大家都说，没有农民的小康就没有

全国的小小康，这是完全正确的。农民收入增加缓慢造成的后果是十分严重的，一是拉大了

城乡居民收入的差距，不利于巩固工农联盟，二是影响农民对农业再生产投入；三是影响农

村市场的购买力，最终影响工业消费品的生产；四是导致“民工潮”的加剧，增加了社会不

稳定的因素。增加农民收入的关键在于全面发展农村经济，即一、二、三产业协调发展，特

别是中西部地区，农民的收入实际上是实物收入，很少是货币收入。经这些地区生产结构单

一，基础脆弱，因此应把提高中西部地区农民收入作为实现小康目标的重点。
〖JZ〗发展两种产业
农民改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的积极性，同时由于逐步

放开农品价格，农村走上的农林牧副渔全面发展，农工商综合经营的道路，改变了产业结构

，促进了农村经济的全面增长。
农村经济与农业内部结构的变化，是农村改革以来极为重要的成果，由过去单一农业的一元

经济变为农业与非农业的二元经济。乡镇企业“异军突起”是农民继家庭联产承包责任制以

后的又一个伟大创造，对农村乃至整个中国的经济与社会发展正在产生着巨大的影响。(1)

吸纳了一大批农村劳动力就业，成为农业剩余劳动力就业的主要途径。1993年乡镇企业劳动

的农民达1.12亿人，占农村劳动力总数的1/4左右。(2)乡镇企业是农村经济的重要支柱，是

国民经济的重要组成部分。1993年乡镇企业的产值占全国社会总产值的38%，乡镇工业占全

国工业总产值的1/3，出口供货值占全国的40%以上，交纳税金达1000亿元以上。可以预料，

在不久的未来，以农民为主体的农村工业占全国工业的比重将超过一半。(3)是农民增加收

入的重要来源。近些年来，农民收入增长部分，约占1/3来自乡镇企业，东部沿海经济发达

地区和大城市郊区收入水平已经达到或超过小康目标，主要是业自乡镇企业。乡镇企业将成

为中西部地区农民脱贫致富的重要途径。(4)在全国由于历史形成的城乡、工农之间分割的

二元经济社会结构尚未根本改变的情况下，由于农村工业的兴起和小城镇建设，在农村内部

形成了以工业为主导、农业为基的格局，正在缩小工农差别和城乡差别，并通过“以工补农

”和“以工建农”，加强了农业的基础设施建设，促进了农业的现代化，提高了农业的劳动

生产率和商品率，在人多地少的中国，有特别重要的意义。(5)由于乡镇企业的发展，农村

文化、教育、卫生事业、公共建设事业、社会福利保障事业等，都得到了相应的发展，使整

个农村面貌发生着深刻的变化。特别应指出的是在乡镇企业发达的地方，许多由农民负担的

费用由乡镇企业承担，减少了基层干部与农民的矛盾，改善了党和政府与农民的关系。
今后两种产业的发展走势大体是：(1)在种植内部，在确保粮食稳定增长的前提下，根据各

地的资源优势，发展经济作物，形成粮食作物、经济作物和饲料作物三元结构，即把饲料作

物突出起来。这是因为自80年代后期，城乡居民的食物结构发生了重大变化，直接消费的口

粮下降，而间接消费的饲料粮上升，表现在由粮食转化为动物性食品的消费在不断增加，这

是人民生活水平和营养状况提高的反映，也是消费结构变化的必然趋势。(2)在农业内部，

种植业比重继续下降，林、牧、副渔业比重继续上升。特别是畜牧业和水产业将继续保持高

速发展的势头。畜牧业的发展，农区仍是重点，走农牧结合的道路，这是农区农民增加货币

收入的重要途径。为了满足城乡人民的消费需求，内陆水产业将会大发展，并形成水体农业

，成为独立的产业。(3)在整个农村经济中，非农业，即工业、交通运输业、建筑业、商业

、服务行业等，仍将保持高速增长的势头，其中工业将适当集中在小城镇，形成农村工业区

，农业工业发展的重点将向以农畜水产品为原料的加工业转移，逐步改变我国工业的布局，

特别是食品工业将会大幅度发展，这是提高农产品附加值的有效途径，有巨大的潜力。
在国家产业政策指导下，农村产业结构的调整将根据市场的需，使资源得到较为合理的配置

，发挥各地的资源估势，在不同自然条件的地区，形成具有特色的区域产业优势。
〖JZ〗三、完善两个主体
农村改革开放以来，形成两个有活力的主体。一是农户经济，全国有2.2亿元；二是乡镇企

业，全国有2200多万个。这两个主体，是我国社会主义市场经济的细胞，是改革开放的产物

，也是农村经济高速增长的基础。农户经济也有局限性。主要是经济规模过小，有的把它叫

做“超小型”经济(全国每户经营耕地0.44公顷)，抗御自然灾害和市场风险的能力不强，因

此在坚持家庭联产承包责任制不变的原则下，需要通过深化改革，帮助农民提高抗御自然灾

害和市场风险的能力，提高经济效益。在这方面中央已经出台了一些政策，如延长土地承包

期30年不变，这不助于承包制的稳定，使农民增加对农业的投入，克服短期行为，实行增人

不增减、减人不减地的政策，有助于克服因人口变动而频繁调整承包土地使经营土地经继续

细碎化的趋向；实行土地有偿转让的办法，促进土地经营权和使用权的流动，扩大经营规模

；对“四荒”(荒山、荒坡、荒地、荒滩)实行“拍卖”，开发新的耕地资源，等等，目前，

在一些乡镇企业发达的地方，非农产业的比重很高(80%-90%)，大量的农业劳动力已转移出

去(60%-70%)，在农民自愿原则下，把土地(主要指责任田)集中起来，依靠乡镇企业的积累

，装备农业，以在户或集体农场的形式，发展适度规模经营，提高了农业的劳动生产率、土

地产出率和商品率，实现了农业的现代化，在这类地区，为了实现土地的适度规模经营，实

行土地经营制度的改革，在保持集体所有权不变的前提下，在所有权与经营承包权分离的基

础上，采取股份合作形式，实行经营承包权与使用权的“二次分离”，创立了一种新的土地

经营制度，这是土地集体所有的产权制度变革的新突破。
在乡镇企业中，多种所有制并存，以乡村两级集体所有制为主，在经济总量中公有制占2/3

，非公有制约占1/3，近些年来，在一些地方，对乡、村级集体所有企业通过股份合作制的

形式实行产权制度的改革，收到了很好的成效。这种股份合作制是中国农民的又一个伟大创

造，把股份制的优点和合作制的优点融合在集体企业的制度建设上，形成了一种新的产权制

度。主要解决了三个重大问题。(1)增强了农民对企业决策的参与度，体现了乡、村农村作

为企业的所有者当家做主的权利，即把企业的决策权还给所有者〖CD2〗农民。农民通过股

东大会或股东代表大会选出的董事会行使自己的权利。这是集体所有制企业民主化的重要推

进。(2)增强了农民对企业收益分配，在企业劳动的农民既是所有者的成员，又是企业职业

，是“双重”身份，企业的收益分配，与农民的切身利益息息相关，自然会吸引农民对企业

经营状况的关切，增加凝力，并发挥对企业的监督作用。(3)有助于真正实行“政企分离”

，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人，建立起有助于约

束乡、村领导人干预企业和支配资产权力的机制。这是在建立市场经济体制中，使企业具有

竞争力的至为重要的制度保障。目前，不少集体所有制乡、村企业的资产大量流失，很大程

度上是由于政企不分体制上的弊端造成的，乡镇企业不能再走国有企业走过的道路。
〖JZ〗四、连接两个市场
我国在“复关”以后，为国内市场与国际市场的接轨将创造有利条件，有助于缩小我国与国

际的差距，提高市场竞争能力，提高农业的总体效益。
连接两个市场的基础是建立国内统一市场，这种市场既扬物品市场，又包括要素市场。在资

源配置中市场起基础性作用。为建立全国统一的市场，真正做到“人尽其才、地尽其利、物

尽其用、货畅其流”，就必须继续深化体制改革，尤其是农产品流通和价格体制的改革，做

到生产商品化，经营市场化，由市场的供求关系形成市场价格，物品市场包括三个层次，一

是分散的初级市场，即农贸集市，是市场体系的基础，使之逐步走向规范化；二是集中的批

发市场，是市场体系的中心，是连接生产者与消费者的枢纽，也是画家调控关系国计民生大

宗农产品的的主要场所；三是以“发现未来价格”和“避免风险”为主要特征的期货市场。

全国统一市场形成的条件是放开价格的同时，打破部门垄断和地方封锁， 是市场经济体制

能否建立起来的关键。目前，除粮食、棉花、蚕茧、烟叶外，都已放开了价格，生产稳定增

长，市场供应充足，价格波动较小。但是由于种种原因，粮食的国家定购部分仍由国家定价

，棉花是“三不放开”(经营、市场、价格)，蚕茧、烟叶分别由丝绸、烟草部门专营。随着

市场化的推进，尚未放开的农产品最终还是要走放开的道路。在放开价格以后，国家还必须

有强有力的调控市场的手段。目前，在粮食和生猪方面建立的储备体系和风险基金，可以在

调控市场方面发挥重要作用。此外，在建立市场经济体制过程中，还必须有使农民进入市场

的中介组织。国内外的经验都证明，中介组织有多种形式，其中最受农民欢迎的是合作经济

组织。目前各地兴起的各种专业协会，以产品为龙头，生产、加工、销售一体化，为农民提

供产前、产中、产后的系列化服务，免除后顾之忧，减少或避免自然和市场和风险。
国内市场与国际市场的“接轨”，既要看到有利的机遇，更要看到面临的挑战。在国际竞争

中，我们有丰富的自然资源优势和富余的劳动力优势，如何把这种潜在的优势转变为在市场

竞争中现实的优势，则需做出巨大而艰苦的努力，我们的弱势在于科学技术水平比较低，产

品质量不高，特别是以农产品为原料的加工工业、贮藏保鲜设施等，与国际水平差距较大，

在国际市场上缺乏竞争能力。应该看到，这种情况下，在“复关”以后，外国的农产品及加

工产品必然会冲击国内市场(目前就有不少外国农产品已进入国内市场)。因此，提高我国农

产品及基加工产品的竞争力，既表现在国外市场，更表现在国内市场，如何在国内市场上与

外国农产品竞争，是我们面临的最实现挑战。为了更好地与国际“接轨”，有许多工作都要

走向国际化，包括成本构成的接轨，会计制度的接轨，产品质量标准的接轨，商标的接轨，

知识产权的接轨，动植物检疫的接轨等等。在农业逐步走向市场化国际化过程中，对关系国

计民生，社会安定和国家自立的大宗农产品如何保护，是一个十分重要的问题。贸易的自由

化、国际人不应该使本国的农业萎缩，对这种自然风险大、生产周期长又不稳定的优质产业

给以保护是十分必要的。值得研究的是保护的目标和如何保护，依靠价格补贴是难以持续的

，比较有效的办法是增加对农业基础设施建设和科技教育以及农产品加工工业的投入，从根

本上提高生产水平和竞争能力。同时，根据GATT有关条款的规定，对外国商品倾销给以应有

限制也是十分必要的。
〖JZ〗五、增加两项投入
发展农业，一靠政策、二靠科学、三靠投入是完全正确的。目前的问题是对农业的投入不足

，仅影响综合生产能力和竞争能力，而且还影响抗御自然灾害的能力，以致造成我国农业目

前仍处于基础脆弱、后劲不足的状态。为改变这种状况，增加对农业的投入已成为一个十分

紧迫的任务。增加投入是全方位的，包括中央政府、地方政府(省、市、县、乡四级)、农村

集体比济组织和农民个人应该是四个主体，而不是农民一个主体。农民的投入主要是简单再

生产和劳动积累，农民投入的增加还要靠提高农产品特别是粮食的效益。农民个人的投入绝

不可能替代各级政府的投入。农村集体经济组织对农业的凤入主要是通过乡镇企业“以工补

农”和“以工建农”来实施。这是乡镇企业的特点也是优点，是真正的中国特色。但是应该

看到，在市场经济条件下，乡镇企业面临着激烈的竞争，用于农业的投入不能过度，否则会

削弱乡镇企业自身的竞争能力。《农业法》明确规定，中央和各地地方政府都必须增加对农

业的投入。但是执行的并不好，各地也很不平衡。由于投入的倾斜及方向难以矫正，中央制

定的许多扶持农业政策不能到位，农业的基础地位难以落实，变成了“口号农业”。据统计

，由于投入不能到位，农业的抗灾能力继续下降。1992年与1978年相比，受灾面积大致相同

，而成灾面积扩大，成灾率由42%上升到50%，增加了8个百分点，“七五”与“六五”相比

，科技在增产中的因素，由35%下降为28%，减少了7个百分点。这两个数字特别值得各级领

导重视。
农业投入的方向，重点应该是两个：一个农业的基础设施建设，包括江河根治、水寺保持、

灌溉设施等，以改善农业生产条件，增强发展后劲，提高抗御自然灾害能力和综合生产能力

。把增加农业投入同地推行的生态农业建设结合起来，逐步使农业形成良性循环。二是农业

的科技教育，把农业的发展真正建立在依靠科技和提高劳动者素质的轨道上来。这种投放是

根本的，也是长效的，各级政府应当树立和增强长远观念，多为中华民族的子孙后代着想。

当前最紧迫的是要加强基层的农业服务体系建设，围绕服务办一些经营实体是必要的，但不

“断奶”和“经费自给”，否则就会重蹈“网破、线断、人散”的覆辙。近两年来各地农作

物病虫害的猖獗和畜禽疫病的流行。同科技服务体系的削弱不是没有关系的。
增加农业的投入，特别是鼓励农民增加投入，还必须坚持减轻农民负担。农民负担过重的问

题并未根本解决，今后应从改革税制入手，农民除按国家规定纳税以外，不应该再承受其他

任何负担，这是缓解政府与农民矛盾的根本措施。