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一、问题所在
积极财政政策实施已经五年了。经济发展的实践证明，发行国债的决策是正确的，政策的实施取得了明显的效果。现在的问题是，当初作为宏观调控的一项短期措施已经持续了5年时间，在不知不觉中成为支持经济稳定增长的不可或缺的操作机制。这表明，应对国债投资的重点重新审视，切实把启动内需的长远目标放在优先考虑的位置上，以尽快形成内需自主增长机制为重中之重。
就发行国债最初的政策设计而言，经济增长的目标得到了保证，结构也有所优化，但储蓄仍在超常增长，扩大内需的内在机制尚未形成。有关数据显示，国债资金主要是通过扩大固定资产投资来拉动国民经济的适度快速增长，作为扩大内需重要内容的最终消费并没有明显的回升，这是构成经济增长对国债投资依赖性的主要原因。通过国债投资扩大内需可能的途径有四个方面：一是直接增加投资需求；二是引致投资需求增加；三是投资部分转化为消费基金；四是通过改善消费环境引致消费需求增加。近几年积极财政政策在上述四个方面都发挥了一定的作用，但显然主要的作用是在第一个方面。如果考虑到2002年民间投资出现回升势头，那么也可以说，在第二个方面的成效有所显现。但后两个方面效果不很明显，表现为消费增长明显低于投资和储蓄的增长。根据统计，2002年与1998年相比，国内生产总值增长了30%，全社会固定资产投资规模增长了50%，社会消费品零售总额也增长了50%，而城乡居民储蓄余额却增长了60%。这表明，内需不足问题的主要矛盾不在投资方面，消费倾向偏低才是结症所在。如果继续把扩大内需的着力点放在增加投资需求方面，而最终消费不能有较大增长，由此实现的经济增长也将难以持续。同样重要的是，在国民收入分配中，随着连续多年推动固定资产投资的增长，投资占GDP的比率已经达到了相当高的水平。固定资产投资占GDP的比率攀升，消费比率逐步下降，投资与消费的不平衡关系就会进一步恶化，从而降低投资的效率，这是国民收入分配中一个不容忽视的问题。
二、调整国债投资方向的依据
扩大内需关乎中国经济的长远发展，是一个重大的战略问题。通过国债投资来扩大内需，在现阶段也是必要的和可行的。但这项政策必定不是一项长期政策，调整国债投资方向，尽快创造退出的条件，则是势在必行。
从国债投资的性质看，与一般社会投资旨在获取投资回报不同，国债投资主要是为社会提供公共产品的投资项目。这类项目不以获取投资回报为目的，不可能长期实施，应该在适当的时候退出。更何况，国债投资有赖于财政收入的稳定增长，不能指望财政收入增长幅度连续多年、大幅超出GDP的增长速度。近几年财政收入的高速增长是实施积极财政政策的支柱之一，由于财政收入增速回落，赤字率达到较高水平，加之国债偿还期终将到来，因此目前的国债政策越早退出越有利。
从经济增长的需要看，5年国债持续投入一直没有迎来经济发展的“拐点”。外部经济环境没有明显改善固然是问题的一个方面，但从近两年我国进出口额的增加及其对经济增长的贡献情况看，显然不是主要的问题。国债投资在拉动投资需求方面也不可谓效果不明显。看来，要寻找“拐点”，关键还在于调整国债投资方向。如果说，前五年国债投资集中于基础设施和生态环境已经奠定了一个基础，那么现在的关键是要启动最终需求，只有消费需求持续增加，前期的投资才能更好地发挥作用，民间投资也才能最终获得持续增长的空间。
从扩大内需面临的问题看，目前影响内需扩大的主要因素集中在消费需求方面。城乡发展不平衡，农民收入增长缓慢，负担较重，农村消费启动乏力。就业机制不畅，增加了失业压力，扩大了困难群体。社会保障体制不完善，收入分配差距扩大，影响着居民消费的增长。消费需求上不去，物价持续低位运行，投资意愿也必然下降，从而促使经济循环中形成对国债投资的依赖机制。要扩大内需，国债投资的效果主要不应体现为形成了多少供给能力，而应更多地体现为开掘了多少市场需求，特别是消费需求。
从改善积累和消费的关系看，扩大最终需求是关键。如果居民收入增长持续落后于经济增长，则扩大内需的政策最终不能形成良性循环。同样，如果居民收入的增加不能用于扩大消费，而是更多地增加了储蓄，那么在扩大内需方面也难以见到明显成效。从经济发展的长远需要看，扩大内需关键还在于提高消费需求对经济增长的贡献率。增加投资往往是在扩大需求的同时提高了积累率，近两年积累率持续上升，对于改善国内需求结构，形成内需的自主增长机制是不利的。
近几年的实践表明，国债用于扩大内需既要考虑增加投资需求，也要重视引导消费需求。当前消费需求不旺，居民储蓄增长却不断加快，意味着消费增长受到限制。因此，对国债投资方向进行适当调整，增加对于扩大消费需求的支持，实属当务之急。
三、国债投资重点是发展教育和社会保障
把扩大消费需求和国债投资的性质结合起来看，调整国债投资方向，重点最适宜于放在发展教育和社会保障两个方面。目前影响我国消费需求增长的主要问题可以归纳为三个方面：一是收入增长问题，特别是收入分配差距扩大导致相当一部分居民的消费购买力下降；二是消费正处在结构升级阶段，需要经过一段时期的储蓄积累才能最终实现消费转型；三是消费政策和消费环境还不理想，居民的消费预期还有待于改善。从理论上讲，这两项公共物品主要是由政府提供，是政府必须花的钱，而在我国，这两个方面都是比较薄弱的，也是历史欠账最多的。与其将国债用于生产投资和调整结构，不如先解燃眉之急，用于还清历史欠账，以利于消费增长和转型，并使政府、企业和消费者轻装上阵。当前，在普遍供给过剩的情况下，教育是少有的供给不足领域，优质教育资源的需求异常旺盛。同时，消费不足与社会保障体系不完善有关，消费者预期限制了即期消费。因此，将国债投向教育和社会保障是对症下药的良策，有利于为国债投资的逐步淡出创造条件。
人力资源素质是我国结构调整和体制转轨时期保持经济持续快速发展的重要制约因素，运用国债资金，促进教育水平的提高，对于提升就业人口素质和经济增长质量、降低失业率具有重要意义。就业是收入增长的前提，进而也是增加消费需求的基础。很难想象，在失业人口不断增加的情况下消费水平会得到持续提高。国债投入教育应主要集中在两个方面，一个方面是义务教育，另一个方面是就业培训。
与发展教育和就业培训一样，将国债投向完善社会保障制度，有利于改善居民消费预期。社会保障制度改革滞后，二次分配作用难以发挥，这是影响消费需求增长，助长通货紧缩的原因之一。目前，我国消费正处在转型期，需要更多的储蓄积累，在社会保障制度不完善、居民预期不改善的情况下，边际储蓄倾向上升而消费倾向下降就难以避免。因此，加快储蓄向消费转化，尽快形成消费需求稳定增长的内在机制，就成为宏观调控的当务之急。否则出现消费断层，内需扩大机制就难以形成。如何转化，政府首先要做的就是完善社会保障体系，同时要增加消费信贷，改善消费政策和环境。
国债投入在完善社会保障体系方面应该有所作为。一是确保低收入居民的基本生活，逐步达到“应保尽保”，培育这部分居民的消费购买力。二是通过国债的转移支付增加社保基金，逐步扩大社会保障覆盖面，确保离退休人员基本养老金按时足额发放。三是实行下岗职工基本生活保障和失业保险的并轨，国债资金可以结合促进再就业工作发挥后续资金的作用。四是同步推进医药卫生“三项改革”，把重点放在农村，适当投入国债资金，建设农村医疗设施和卫生保健体系。
需要指出的是，我国内需不足与城乡二元结构和地区发展不平衡有关，改善这两大结构性矛盾的很重要的方面，也需要发展教育和完善社会保障。因此，要把国债投资方向的调整与改善城乡和地区经济关系结合起来。政府应在重视农村的基础设施建设的同时，加大改善农村社会事业包括教育和医疗的支持力度，努力缩小城乡之间在社会公共服务品消费方面的差距，改善农村的发展环境，提高农民收入，培育新的消费群体，逐步释放潜在市场需求。落后地区和特殊困难地区也应成为国债政策关注的重点。
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