欠发达地区农村社会保障制度建设研究
〖JZ〗〖HT4”K〗韩德臻〓张凤亮〓逯相斌〓李凤莲〓朱玉福〖HT〗
农村社会保障制度建设，是我国社会保障体系的一个重要组成部分，直接关系到九亿多农民

的切身利益，关系到农村经济体制改革的深入进行，关系到国家的安定。目前，我国仍有相

当部分农村属于欠发达地区，搞好欠发达地区的农村社会保障制度建设，将直接影响我国农

村经济和社会的发展进程，意义重大。本文试就欠发达地区农村的社会保障制度建设问题谈

点粗浅看法。〖HT7”〗
[HT5H]一、在欠发达地区建立农村社会保障制度的必要性和紧迫性〖HT7”〗
[HT]欠发达地区要不要建立农村社会保障制度，目前尚有争议。笔者认为，虽然欠发达地

区比起

发达地区建立农村社会保障制度有较大难度，但并不是说欠发达地区就不能建立农村社会保

障制度了，恰恰相反，在欠发达地区不仅要建立农村社会保障制度，而且应是我国建立农村

社会保障制度的重点。
1.社会主义制度的无比优越，为在欠发达地区建立以农村社会保险为主要内容的农村社会保

障制度提供了根本保证。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧

失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权力。国家发展为公民享受这些权利

所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国老年人权益保护法》第

3条规定：“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年

人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所为、老有所学、老有所乐”

。第20条又规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”党的十四届三中全

会提出“建立多层次的社会保障体系”之后，党的十四届五中全会又对社会保障制度建设提

出了更具体的要求，“‘九五’期间，要加快养老、失业和医疗保险制度改革，初步形成社

会保险、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障制度”

。这些都充分说明了我们党和国家对建立农村社会保障制度的重视。邓小平同志一贯强调“

社会主义的目的就是全国人民共同富裕、不是两极分化”。我们是社会主义国家，我们党是

马列主义政党、共同富裕是社会主义的最终目的，而在欠发达地区建立农村社会保障制度就

是为实现这个目的而做的具体工作，因而是非常重要的。当然，在欠发达地区建立农村

社会保障制度，并不是由国家大包大揽，再

吃大锅饭，养懒汉，而是政府出面组织，并在政策上给予欠发达地区以更多的优惠。
2.欠发达地区建立农村社会保障制度是生产方式变革的要求。
党的十一届三中全会以来，为了使农村的生产方式适应生产力发展水平，促进农村经济的发

展，在总结以往经验教训的基础上，农村彻底打破了“一大二公”的生产模式，普遍实行家

庭联产承包责任制。这是农村经济体制的一大重要变革，并且很快显示了其强大的生命力，

使欠发达地区的农村经济扭转了长期徘徊不前的局面得以迅速发展，但由于人民公社和集体

经济解体，欠发达地区大多数农村的集体经济为零，从而造成了原有农村社会保障的自然消

失。人民公社时期以农村生产队为基本核算单位，实行工分制，分配口粮，保障的方式也是

以生产队为保障基本单位，对五保户实行集体供养，由生产队提供粮食和烧柴，并派人照顾

；对优抚对象每年优待标准不一的工分，保障其基本生活；对困难户主要是由生产队救济一

部分口粮，基本解决温饱。这种保障方式在当时历史条件下，起到了稳定社会的作用。所以

，当农村生产方式发生重大变革，旧的保障体制消失时，必须及时建立新的社会保障机制

，否

则就会带来一系列社会问题。如五保对象供养问题，实行生产责任制后，农民家庭成为基本

经济核算单位，大多数欠发达地区已经没有了集体积累，供养五保对象的粮款就成为难题；

家庭联产承包责任制的推行，焕发了农民的生产积极性，家中劳力强、有经营门路和技术的

，很快走上了致富路，而家中缺乏劳力，没有致富门路和技术的，就无力摆脱贫困，拉大了

贫富差距；优抚对象有的因家中主要劳动力入伍，有的因年老体弱或伤残，影响了生产，降

低了生活水平等等。为保证整个社会的安定和农村经济体制改革的顺利进行，国务院在国家

“七五”计划中就提出要有步骤地建立起具有中国特色社会主义的社会保障制度的雏形的要

求。近些年来，我国各欠发达地区都进行了一些建立农村社会保障的探索，例如，为搞好五

保老人的供养，建立乡镇敬老院；为帮助贫困户脱贫致富，建立救灾扶贫储金会；为使更多

的残疾人就业、建起了许多福利企业等等。这些农村社会保障制度，在现阶段，起到了稳定

社会和保证农村经济体制改革顺利进行的作用。但是，我们也必须清醒的看到，这些保障制

度，在我国的欠发达地区是不完善的，据笔者所知，在一些欠发达地区分散供养的许多五保

老人的生活，由于许多村交不上提留款其保障得不到很好落实，许多优抚对象生活、住房、

治

病等“三难”的问题相当突出，许多丧失劳动能力的老人或因子女不孝、或因子女生活困难

无力赡养等原因，老来生活得不到保障而产生家庭纠纷等等。再说，欠发达地区只所以经济

发展缓慢，自然灾害频繁、严重是重要原因之一，由于这些地区经济基础差、底子薄、抗御

自然灾害的能力有限，单靠国家拨付救灾款来治穷致富显然不可能，因此，只能走社会保障

社会化的路子，尽快建立起农村社会保障制度，从根本上来解决这些个人办不了，国家包不

了的社会难题。
3.欠发达地区建立农村社会保障制度，是促进这些地区社会和经济发展的重要措施。在欠发

达地区建立农村社会保障制度，不仅使五保户、贫困户、优抚对象、残疾人等的生活得到保

障，使农民群众解除老来生活无着的后顾之忧问题，而且还能促进这些地区社会和经济的发

展，改变这些地区农村的落后面貌。目前，欠发达地区的一些农村贫困的重要原因是人口素

质差，人口失控。导致此问题的原因是多方面的，其中很重要的一个原因是农村养老无着“

养儿防老”的习俗难以改变所致。使农村群众为了老之将至时，不致生活无着，而指望“多

子多福”，造成“越贫越生”“越生越贫”这样一种人口与贫困的恶性循环。因此，要改变

欠发达地区的落后面貌，就得解决好以养老保险为重要内容的农村社会保障制度问题，从而

解除农民的后顾之忧，使欠发达农村农民跳出“越贫越生、越生越贫”的怪圈。使人口素质

得以提高，使地方经济走上正常发展的轨道，从根本上改变这些地区的贫困落后面貌。再说

，目前我国正从传统的计划经济向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集

约型转变。在这个过程中，欠发达地区的转轨难度要比发达地区更大一些，时间要更长一些

，面临其它地区的市场冲击和挑战，欠发达地区农村的经济所要经受的波折将会更多，风险

将会更大，因此，对欠发达地区来说，建立以农村社会养老保障为重要内容的农村社会保障

制度，更具有特殊意义，可以说，这是国家为欠发达农村轻装上阵，闯荡市场做的一项实实

在在的基础性工作。
综上所述，不难看出在欠发达地区建立农村社会保障制度比在经济发达地区更为重要，可以

得出这样肯定的结论：欠发达地区的农村社会保障制度势在必建，势在早建。
那么，欠发达地区能不能建立农村社会保障制度呢?笔者认为，回答也应该是肯定的，首先

，欠发达地区农民有着建立农村社会保障制度的迫切愿望和要求，这是在欠发达地区建立农

村社会保障制度的坚实的思想基础。第一，随着计划生育基本国策的落实，“四二一”家庭

大量涌现，欠发达农村农民的“养儿防老”的传统观念在开始转变，第二，随着欠发达农村

越来越多的农民从土地上转移出来从事务工、经商活动，其风险意识在增强，欠发达地区的

农民在基本解决温饱后，迫切希望政府建立一种社会保障制度来养老和抵御风险，这就为建

立农村社会保障制度提供了坚实的思想基础。其次，随着社会的发展，党和国家尤为重视欠

发达地区的基层政权和群众自治组织建设，不断采取措施加以健全和完善，使这些地区的

基层政权和群众自治组织的战斗力进一步增强，这就为在欠发达地区建立农村社会保障制度

提供了必要的组织保证。再次，欠发达地区社会经济的不断发展和农村生活水平的不断提高

，为在欠发达地区建立农村社会保障制度提供了经济基础和可能。党的十一届三中全会以来

，欠发达地区的发展速度虽然落后于发达地区，但是也毕竟发生了翻天覆地的变化，人民生

活水平提高很大。以滨州地区为例，一九九一年农民人均纯收入为616元，比一九七八年增

长了10多倍，一九九二年至一九九六年的农民人均纯收入(按一九九0年不变价格计算)每年

平均递增在9%以上。可见，欠发达地区的经济基础虽然薄弱，发展速度虽然较发达地区缓慢

，但总体上是在不断上升的，欠发达地区的落后面貌正在不断改变。再说，欠发达地区也有

相对富裕地区，且目前在欠发达地区建立农村社会保障制度并不要求像发达地区看齐，保障

内容可以少一些、保障标准可以低一些，以后随着经济的发展再逐步提高和完善，这就为在

欠发达地区建立农村社会保障制度提供了条件和可能。
显然，在欠发达地区建立农村社会保障制度不仅必要，而且可能，不仅能解决农村群众的后

顾之忧，还可以从根本上挖掉欠发达地区经济发展缓慢的劣根，充分体现社会主义制度的优

越性，其意义比经济发达地区更大，任务更为光荣。只要各方面重视，共同努力，就完全可

以建立起具有中国特色的欠发达地区的农村社会保障制度。〖HT7”〗
〖HT5H〗二、欠发达地区农村保障制度的领导机构、基本内容和推行方式〖HT7”〗
[HT](一)欠发达地区农村社会保障制度领导机构
在欠发达农村建立社会保障制度任务艰巨、难度大，因此必须在各级建立具有权威性的农村

社会保障委员会，来领导农村社会保障制度建设。笔者认为，其领导成员、职责等可作如下

设置：
1.地区的社会保障委员会应由专员任主任、分管专员任副主任，吸收民政、财政、审计、税

务、银行、粮食、供销等单位的负责同志参加，办公室设在民政局。主要是制定本区社会保

障的有关政策、规划，宣传、协调各方关系，监督、指导各县市社会保障委员会的工作开展

，监督检查各级农村社会保障资金、物资的管理、使用，并根据全区农村社会保障的发展状

况，及时对有关政策、规划进行调整。
2.县(市)的农村社会保障委员会由县(市)长任主任，分管县(市)长任副主任，吸收县(市)直

有关

部门任委员，民政局长担任办公室主任。主要负责制定本县(市)农村社会保障的有关政策、

规定、计划，指导乡镇社会保障委员会农村社会保障的组织实施，监督、检查县、乡、村三

级农村社会保障资金、物资的管理使用情况。
3.乡镇建立以乡镇长为主任，分管乡镇长为副主任和有关部门参加的社会保障委员会。同时

建立救灾扶贫、老年人保障、残疾人保障、优抚安置保障、婚丧服务保障等五个职能组织机

构。其职责是按上级要求，结合本乡镇实际，具体负责本乡镇农村社会保障的组织实施和服

务，并指导村社会保障委员会保障工作的实施。
4.行政村的社会保障委员会，主任由村委会主任担任，村里各相关组织的干部任委员，其组

织机构基本上与乡镇对口设置，具体负责本村社会保障工作的实施和服务。
(二)欠发达地区农村社会保障制度的基本内容
欠发达地区的农村社会保障制度，其内容既要突出自己的特点，又要考虑便于今后与全国的

农村
社会保障制度接轨，笔者认为，其基本内容目前应是搞好农村社会养老保险，建立农村最低

生活保障线以及建立以保障特殊对象为内容的救灾扶贫、老年人保障、优抚安置、残疾人保

障和婚丧改革服务等乡村五个网络。
1.农村社会养老保险
欠发达地区随着全国农村经济、文化、生活水平的提高和医疗条件的改善，以及大力推行计

划生育基本国策，也和发达地区一样，人口老龄化的步伐加快。以滨州地区为例，截止1996

年底，全区60岁以上老人已近40万，约占全区总人口的11.3%，早已进入老龄化地区，而这

些老人90%以上在农村，并且60岁以上老人每年还以3‰速度递增，欠发达地区如何应付“白

发浪潮”的冲击已是刻不容缓。我国目前在欠发达地区建立农村社会养老保险制度，应从欠

发达地区农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，以农民自我保障为主，集体有条

件的给予适当补助，国家予以政策扶持并承担保险基金的保值增值。欠发达地区农村社会养

老保险的对象与发达地区一样，是非

城镇户口，即不由国家供应商品粮的农村人口(包括乡镇企业职工)，交纳保险金的年龄一般

为20—60周岁，在具体操作上，对投保年龄、数额、次数等可允许有一定的灵活性，以适应

农

村经济发展不平衡，农村收入不稳定的状况。领取保险金的年龄不分性别、职业，一般均为

60周岁。在现阶段，农村社会养老保险基金原则上以县为单位统一管理。为确保基金的保值

增值，国家财政可考虑为欠发达地区发行高利率特种债券，这样由国家财政担保和承担风险

，养老保险基金的支付就有了可靠保证。养老保障基金决不能直接用于投资，也不能委托给

地方金融投资企业。基金的使用一定要建立监督机制，增强透明度。基金管理费和个人领取

的养老金，不计征税费。市地、县分别设立“农村社会养老保险事业管理处”隶属民政局，

乡镇设“农村社会养老保险事业管理所”，为县管理处的派出机构，和乡镇民政办公室合署

办公；村、乡镇企业设代办员。由于欠发达地区投保档次一般较低，每年收取保费较少，因

此，其各级管理机构的人员工资应由财政拨付，其办公费用，每年按所收保费的3%由县管

理处统一提取，分级使用。
欠发达地区的农村社会养老保险的推进，应当分步实施，循序渐进，坚持“发展—巩固—发

展”的原则。由于各地的具体情况不同，加之农村社会养老保险工作量大，涉及面广，在推

行农村社会养老保险的初级阶段要注意不搞一窝风，不搞一刀切，不一哄而上，而是要注意

分步进行、循序渐进。因为欠发达地区是相对于发达

地区而言的，欠发达地区也具有相对性，其中存在相对的富裕地区，欠发达地区的农村社会

养老保险应首先在相对富裕地区中推行。由于经济上相对富裕，基础较好，推行养老保险

后较

易巩固；其次，也可先在独生子女户和女儿户中试行，因为解决这部分人的养老问题影响大

，若这些户经济确有困难，可考虑从回收的超生费或独生子女费中适当扶助；再次，先组织

乡、村企业的务工农民和民办教师、村干部等人入保，一是因为他们有相对固定的收入，动

员他们入保具有较有利条件，二是农民看到这些人入了保，疑虑就会大大减少。此外，动员

部分个体户一次或几次大额投保，既可减少年年投保、续保的烦琐，又可使他们有效的抵御

市场经济大潮的风险，解除他们的后顾之忧。这样分步推行，先易后难、由点向面发展，不

断总结经验，就能逐步扩大欠发达地区农村社会养老保险的覆盖面。在欠发达地区推行农村

社会养老保险，尤其需要坚持“低档次、先入轨、后提高”的原则，其好处是，由于投保档

次较低，一般家庭都能承受，生活不会受什么影响，可以把尽可能多的农民引入“农保”轨

道，等将来经济发展了，收入提高了，再相应提高标准，逐步达到保障老年人基本生活的目

标。
2.农村最低生活保障救助
欠发达农村建立农村最低生活保障线制度，是保证欠发达农村农民基本生活权益，促进欠发

达农村经济发展和社会稳定的重要保证。就目前来讲，欠发达农村的最低生活保障线制度的

建立应根据当地农村生活水平和经济发展现状，本着就低不就高、保障重点、循序渐进、逐

步提高的原则。笔者认为，欠发达农村最低生活保障线保障对象应包括以下成员：〈1〉家

庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的家庭。〈2〉家庭主要成员死亡或长期患病无经济

来源的家庭。〈3〉家庭成员有痴呆或残疾造成长年贫困的家庭。对那些因违犯国家计划生

育政策，或因好逸恶劳、赌博等原因造成家庭贫困者 ，不给予最低生活保障线保障。享受

最低生活保障线的农民的审批程序，应先由户主提出申请，再由村委员审查，经村民小组和

全体村民通过，经乡镇政府审核后，报县民政局批准，并由县民政局颁发《农村最低生活保

障救济证》。其资金和实物，最好是分别由县、乡、村三级分别负担。村一级负责包烧柴、

包房屋修缮、免除他们应承担的义务工和各项集资提留以及初中以下学生学杂费。县、乡两

级负责资金和口粮救助，资金的筹集由县、乡分别列财政预算，必要时从国家核拨的自然灾

害救济款中拿出部分给予补助。资金必须专户储存、专帐管理、专款专用。口粮的筹集可按

照国务院《农村承担费用和劳务管理条例》中关于农村公益金“用于五保户供养、特别困难

户补助、医疗保健以及其他集体福利事业”的规定，按每个农业人口，每年2—3斤粮食标准

，由乡统一从公益金中提取，交乡粮所仓库储存。救助的标准，现阶段可按粮食收入年人均

不足500斤的给予补足500斤，资金按每人每月补助10元发放。今后，随着经济的发展，逐步

提高救助标准。贫困户凭“救济证”领取救济和补助粮，救济费由乡民政部门统一办理发放

手续，按月发放到户，补助粮由乡民政部门签批后、由乡粮管所每季发放一次。救济粮、款

要严格管理，不准挪作他用，并接受财政、审计部门的审计和监督。保障对象的确立和复核

每年度进行一次，对已稳定脱贫的及时终止救助，对新产生的贫困户及时给予救助。
3.乡镇五个服务网络
(1)救灾扶贫服务网络
该网络由乡镇社会保障委员会吸收民政、财政、粮管所、科协、信用社、供销社等单位组成

。

网络拟以自然灾害救济款、社会救济款、农村最低生活保障基金、扶贫周转金和救灾扶贫储

金会会金和社会捐助款为支柱，以救灾扶贫储金会和双扶经济实体为依托开展保障工作。在

物质保障方面，主要是：在灾情发生后，及时为灾民发放救灾粮款和救灾物资，落实救灾措

施，保障灾民贫困户的基本生活；及时为生活在最低生活贫困线以下的贫困户发放粮、款，

并建议村为这些贫困户免除提留、义务工等；吸收贫困户到双扶经济实体就工，扶持有脱贫

能力的贫困户发展生产，脱贫致富；对临时困难者给予一定的救助。在服务保障方面：在自

然灾害到来时，组织抢险救灾，灾情过后，及时开展生产自救和互助互济活动；帮助贫困户

选

择投资少、见效快、适宜贫困户操作的工副业生产经营项目，并在信息、技术方面给予指导

，在产、供、销方面提供服务；发动群众加入救灾扶贫储金会；对困难者在精神上给予关怀

和鼓励。
(2)老年人保障服务网络
由乡镇社会保障委员会吸收老龄委、计生委、民政、财政、医院、共青团、妇联等单位组成

。以五保统筹款、社会救济金、社会捐助款、敬老院“以副补院”项目收入等为支柱，以敬

老院和村办老年人活动室为依托，开展保障工作。在物质保障方面，主要是通过实行集中供

养与分散供养相结合的方式，落实五保对象的吃、穿、住、医、葬“五保”待遇，积极发展

“以副补院”项目。在服务保障方面，主要是宣传《老年人权益保障法》，开展尊老敬老教

育，维护老年人的合法权益，制定有关敬老院管理章程，提高敬老院管理服务水平，对集中

供养五保老人实行全方位服务，在敬老院开设光荣间，对孤老优抚对象从优照顾，有条件的

敬老院积极开展对老年人的代养服务。对分散供养的五保老人每年进行定期体检，乡镇统筹

粮、款由敬老院的服务人员定期送到五保户家中，顺便了解老人的需求情况。落实包户服务

措施，努力丰富老年人的精神生活，使五保老人老有所养、老有所乐。
(3)优抚安置网络
由社会保障委员会吸收武装、财政、民政、宣传、教育、共青团、妇联等单位组成。以国家

抚恤，补助经费和群众优待款等为支柱，以乡镇优抚“四个一”(优抚储金会、优抚医疗中

心、退伍军人劳务介绍所、拥军优属指导站)和义务帮工队、送温暖小组为依托，开展保障

工作。在物质保障方面，主要是落实对优抚对象的抚恤、补助和优待，努力解决部分优抚对

象的住房难、医疗难和生活难问题，积极扶持优抚对象发展生产、勤劳致富，在就业安置上

给予优先照顾。在服务保障方面，主要是搞好优抚对象的思想教育、宣传政策、抚慰情绪、

提高他们的政治地位；开展多种形式的拥军优属活动，为优抚对象帮耕帮种、排忧解难、送

温暖；帮助优抚对象开拓生产经营门路，从资金、技术、信息、供销等各方面为他们提供服

务；妥善安置退伍军人，开发使用两用人才。
(4)残疾人保障网络
由社会保障委员会吸收残联、经委、民政、教委、工办、工商、税务、信用社、医院等单位

组成。以福利企业缴纳的福利基金、社会福利募捐留成金、社会捐助款、社会救济金等为支

柱

，以社会福利企业为依托，开展保障工作。在物质保障方面，主要是：发展福利生产，开辟

残疾人就业门路，扶持有劳动能力的残疾人开展生产经营，对没有劳动能力、生活困难的残

疾人进行救济。根据经济条件对残疾人的医疗、康复给予必要资助。在服务保障方面，主要

是：宣传《残疾人保障法》，开展自尊、自信、自强、自立教育，给予他们以社会关怀和精

神鼓励，落实福利生产的保护、扶持政策，为残疾人的生产经营活动和康复医疗提供服务，

丰富残疾人文化、体育活动。
(5)婚丧改革网络
由社会保障委员会吸收宣传、司法、民政、公安、工商、土地、共青团、妇联、文化站等单

位组成。以有关的农村社会公益金为支柱，以红白事理事会，殡葬服务湛为依托，开展保障

的服务工作。主要是：开展婚丧方面法律、法规的宣传教育和深入细致的思想工作，引导群

众破旧俗、树新风，为群众办理婚丧事提供必要的服务设施，开展登记，结婚系列化服务，

创办新型婚礼，提倡喜事新办，提倡晚婚、制止早婚等违法婚姻，帮助丧主主持丧事仪式、

联系火化、安葬骨灰、接待亲朋，制止土葬、丧事大操大办和封建迷信活动。
(三)欠发达地区农村社会保障制度的推行方式
欠发达地区建立农村社会保障制度难度较大但意义更重大的实际，要求各级政府必须加大工

作力度。笔者认为应抓好以下几个方面的工作：
1.在深入调查研究的基础上，搞好试点。首先，选择调研单位。在选择调研单位时，应按

照经济条件，领导班子状况等条件，分别选取好、中、差三种类型，以便调研结果更加全面

、真实；其次，确定调研内容，主要有：调研单位的农村人口现状、年龄构成、劳动力分布

、经济收入来源及分配、残疾人、优抚对象、“五保”等特殊人员数量、老年人保障状况、

干部群众思想状况等；第三，组织调查组深入基层开座谈会，发表格调查及汇总，发民意测

验答卷等，同时将调研课题的内容集中分类整理，并进行定量定性分析；第四，根据调查结

果

，选取有代表性的单位进行试点，为下步在面上推开、全面建立制度积累经验，打好基础。


2.加强领导，建立组织机构。农村社会保障制度是社会保障事业，必须由政府来组织实施，

换句话说，建立农村社会保障制度，领导工作一定要加大力度，欠发达地区尤其需要如此。

过去的实践已经反复证明，领导力度的大小，领导的重视程度如何，决定着这项制度建立得

成败。第一，各级均须分别成立以政府领导为主任，财政、民政、体改委、计生委、人事、

银行、税务、审计等有关部门负责人为成员的农村社会保障委员会，办公室设在民政局；第

二，分别组建地区农村社会养老保险事业管理处、县级农村社会养老保险事业管理处及乡

镇的派出机构和乡镇五个网络的分支机构，明确其职责和隶属关系。
3.加强宣传，提高干部群众对欠发达地区建立农村社会保障制度的思想认识。在欠发达地区

建立的农村社会保障制度，是一项保证国家长治久安，保证社会和经济持续发展的利国利民

的浩大工程，在宣传上必须要有广度，使农民群众真正了解建立农村社会保障制度的内容和

好处，从而自觉自愿加入到这一制度中来。要搞好农村社会保障制度重要内容之一的农村社

会养老保险，在欠发达地区深入搞好宣传更为必要，因为欠发达地区经济基础差，群众家底

薄，过去依赖国家救济多，自我保障意识差，如果不下大力气广泛深入地进行建立农村社会

保障制度的宣传，农民群众就很难自觉自愿地加入到这一制度中来。因此，必须通过报纸、

电视、广播等新闻媒介，通过办宣传栏、印发宣传单等形式，使农民群众了解、明白建立农

村社会保障制度的重大意义、内容，增强广大干部群众建立农村社会保障制度的紧迫感和使

命感，从而使这项制度在欠发达地区能够尽快建立起来。
4.制定农村社会保障法规，确保农民群众生活、养老等基本权益的实现。许多欠发达地区探

索建立农村社会保障制度的工作已有10多年的时间，各地均已出台了一些有关建立这项制度

的规范性文件，有些地方还颁布了地方性法规，使我国的农村社会保障工作，逐步走上法制

化、规范化轨道。目前，国家出台农村社会保障法的时机已基本成熟，国家应在各级地方法

规和各地规范性文件的基础上，尽快制定并颁布农村社会保障法，进一步明确农村社会保障

的内容、范围、资金来源、方式和标准，明确国家和农民各自的权利、义务和职责，明确对

欠发达地区农村社会保障基金的保值、增值的优惠政策，从而使这项紧迫而又利国利民的制

度尽快在欠发达地区得以建立。
5.纳入规划，落实工作责任制。欠发达地区农村社会保障制度建设，事关这些地区农民的切

身利益，也关系到国家政权的巩固和社会的安定，是欠发达地区尽快摆脱贫困、治穷致富、

建

立社会主义市场经济体制不可缺少的配套工程。同时，它又是一项复杂的社会系统工程，单

靠业务部门是难以胜任的。欠发达地区农村社会保障制度的建设，必须在各级党委政府的领

导下，统一规划、统一实施。因此，欠发达地区各级政府应把建立农村社会保障制度纳入当

地国民经济与社会发展的总体规划之中，通盘考虑，逐级制定出社会保障事业发展规划和具

体措施，并分步抓好实施。在具体实施过程中，要层层落实工作责任制，一级抓一级，板子

打在具体人身上，做到职责清、责任明，那么，这项关系国计民生的制度的建立就快得多了

。〖HT7”〗
〖HT5H〗三、欠发达地区建立农村社会保障制度应遵循的原则〖HT7”〗
[HT]1.坚持保障其基本生活的原则
马克思主义的一个基本观点是生产决定分配。如果说生产关系决定着社会保障的内容，那么

，生产力就决定它可能达到的水平。恩格斯曾经指出：“分配方式本质上毕竟取决于要分配

的产品数量”。这就是说，社会消费要受社会客观经济发展的制约，而且，最终要服从于生

产力发展的要求。欠发达地区财政困难，拿不出更多的钱来搞社会保障，绝大多数农民群众

的收入水平不高，拿出很多钱来搞社会保障不现实，加之一般来讲社会保障具有不可逆性，

一旦运转，只能向前，不能后退；水平只能提高，不能下降。无论从国外社会保障事业发展

史，还是从我国开展的一些社会保障事业来看，凡是群众享受到的利益，很少能够把它收回

，即使不能把它继续发展，也决不能降低和取消，否则将会造成群众心理上的不平衡。因此

，欠发达地区在建立农村社会保障制度时，在保障标准上，应坚持宜低不宜高，以能保障其

基本生活为前提， 以后，随着经济的发展，生产力水平的提高，逐步提高保障标准。切忌

保障水平超出当地经济承受能力，给国家造成困难和负担。
2.坚持依靠党委和政府领导的原则
建立农村社会保障制度是一项复杂的社会工程，其内涵决定了它必然涉及到许多部门的工作

，联系着社会各方面的利益，仅靠哪一个业务部门挑头去干，是不可能奏效的，只能紧紧依

靠党政领导的重视和支持，由党委政府去组织协调，才能有效开展工作。欠发达地区尤需如

此。这是因为：欠发达地区与发达地区相比，不单经济落后，地方财政困难，还有一个重要

的原因是群众文化素质低，接受新事物慢，社会保障意识淡薄。如果没有党委政府的推动，

欠发达地区的农村社会保障制度就更难以建立。拿农村社会保障的重要内容农村社会养老保

险来说，几年的实践已经反复证明：党委政府重视和支持的地方，工作就搞得好，党委政府

重视支持不够的地方，工作就搞得不好，甚至一点也搞不起来。
3.坚持优先保障重点对象的原则
欠发达地区农村由于经济发展水平还较低，社会保障能力和群众承受能力有限。因此，欠发

达地区农村的社会保障必须坚持优先保障重点对象的原则，优先将那些最困难、最急需的

人员保障起来。笔者认为，欠发达农村最急需保障的人员有以下几部分：
(1)五保对象。这部分人绝大多数年老体弱，丧失了劳动能力，而且鳏寡孤独，失去家庭保

障，只有依靠社会来保障其基本生活。
(2)残疾人。这部分人由于身体伤残，失去了部分或全部劳动能力，在生产和生活上都比一

般人困难，急需得到社会的关心和保障。
(3)优抚对象。这部分人或是曾对革命做出贡献、立过功的老复员军人、伤残军人；或是亲

人为革命牺牲的烈属；或是军人在部队服役的军属。他们在农村具有特殊的社会地位

和影响力，社会理应对他们提供必要的保障。
(4)特困户。这部分人家庭底子薄，生产能力差，正常年景尚不能完全解决温饱，一旦遇上

天灾人祸，生活就更加困难，需要社会及时给予扶持和保障。
以上几部分人，是目前欠发达农村急需保障的人，做好这些人的保障工作，对于稳定社会，

促进欠发达农村经济发展，密切干群关系，加强国防建设和促进两个文明建设，具有更为重

要的

意义。欠发达地区在财力有限，社会保障能力较弱的情况下，应将他们优先列为保障对象。


4.坚持物质保障与服务保障并举的原则
欠发达地区的农村社会保障制度，尤其需要正确处理物质保障与服务保障，生活救济与生产

扶持的关系，在注重搞好物质上的基本生活保障的同时，充分发挥中心组织、网络的辐射作

用，为保障对象提供各项服务，使保障对象在接受服务中体会到社会主义大家庭的温暖，周

到的服务往往能收到比物质保障更佳的效果。
总之，只要坚持从欠发达地区的具体实际出发，不断探索，勇于开拓，适宜于欠发达地区的

农村社会保障制度就一定能够尽快建立，并逐步巩固和发展。