困扰中国农村城市化的六大问题
〖JZ〗〗上海经济管理干部学院研究员〓朱林兴
现代化与城市化具有内在联系。现代化是目标，工业化是动力，城市化是载体。中

国总人口

的80%在农村，中国现代化的进程主要取决于中国农村城市化。1949年毛泽东曾经指出：中

国还有80%左右的经济生活停留于古代。时过40余年，这一情况有抽改观，但是“倒二八”

结构至今尚无根本改变。面对现实，追溯历史的轨迹，不难发现有六大问题困扰着中国农村

城市化的进程。
工农产品价格剪刀差的扩大
工农产品价格之间的比价，本质上反映了工农之间、城乡之间的利益格局。处理两

者之间的

关系，只能按照商品经济的原则，实行等价交换。它既是构筑工农联盟的基础，促进中国社

会安定的保证，也是发展农业生产力，加快中国农村城市化进程的重要条件。新中国建立初

，鉴于旧社会遗留下的经济摊子薄弱，又不能学资本主义国家通过掠夺来完成资本原始积累

的样子，因而采取了扩大工农产品价格剪刀差的办法来帮助工业提供积累。这是迫不得已而

为之，无可非议。问题是，当我国基本奠定工业基础后，未能对这一方针及时加以调整。中

共十一届三中全情况有所改观。然而，这几年，本已呈缩小趋势的工农产品价格剪马差又有

了扩大的趋势。50-60年代，工农产品价格剪刀差绝对值每年约100-200亿元，70年代后期每

年约400亿元，而近几年每年已接近2000亿元。其结果严重地损害了农民的切身利益，使农

业发展缺乏后劲，农村城市化缺乏坚实的基础。从理论上说，解决这一问题要从深化改革入

手，以等价交换的原则，理顺工农产品的比价。然而，就实际操作而言，其难度极大：一则

中央财力有限，二则城市居民利益又不能损害，再加上农产品价格一上调，马上发生连销调

价效应，最终受损的还是农民。因此，必须毫不动摇地坚持缩小工农产品价格剪马差的方针

，同时应采取稳定的制度措施和明确的政府政策，从多解放进行工农关系和城乡利益格局的

调整。诸如，对农业继续减、免税；又如，对有关工业企业实行补贴，限制农业生产资料价

格，或由国家根据几种主要农作物即粮、棉、油的种植面积和上缴量给农民以适当的补贴；

再如，对高档消费征收高消费税，从中划出一块作为支农基金，因为这类消费品中所含农产

品的转移效益尤高。
中心城市功能的扭曲
像我们这样一个农业大国，加快农村城市化进程的重要途径之一，应是充分发挥大中城市经

济中心的作用。中心城市之所以能通过对内吸引、对外辐射的效能带动农村地区的发展，促

进乡村城市化，是因为它具有5大功能，即生产中心、流通中心、对外贸易中心、金融中心

和科技信息中心。这5大功能犹如5股巨大的磁力，促使人流、物流、资金流、信息流在城市

和乡村之间频频流动，给乡村注入了经济活力。西方发达资本主义国家在产业革命初期就是

通过发挥中心城市作用，组织城乡经济活力，导致大量农业劳动力非农业化。新中国建立初

，我们建成了100多个大中城市，我们完全可以凭藉这些城市，在推进乡村城市化方面有所

作为、有所贡献，至少不会40年来原地踏步走。然而，由于我们往往将城市视作一家大企业

，认为由旧社会的消费性城市变为生产性城市就是一种进步。因而就削弱了城市的其它功能

，割断了城乡之间的联系，加上城市被视作一只只生蛋不吃粮的母鸡，只取不予，基础设施

严重地滞后，结果这几年我们不得不花大力气进行城市基础设施建设和恢复城市多功能的工

作。有几点是值得注意的，它们是：城市功能结构似有“千市一面”之感，工业功能成为城

市普遍的经济结构的指向；第三产业的产值、就业人数占总产值和就业总人口均不到30%，

尤其金融、信息、高科技产业的比例更小；地区贸易壁垒、地方保护主义抑制了中心城市的

辐射能力、吸引能力和综合服务能力，阻碍了先进生产力对农村地区的渗透。这些问题的存

在，延缓了乡村城市化的进程。究其原因，无非是两条：一条是追求不讲经济效益的高速度

；一条是以地方利益为核心的地方扩张主义。它们是阻碍中心城市在推进乡村城市化进程中

发挥带头作用的绊脚石，应坚决铲除。
城乡社会经济的二元结构
二元社会经济结构是旧社会遗留下来的社会经济特征。它是推进中国农村城市化的重大障碍

。遗憾的是，淅中国建立后，这一障碍非但没有被清除，某种程度上还被进一步强化。主要

表现在：产业和生产方式上，城市以工业为主，并以先进技术和现代化生产要求组织生产，

而农村则以农业为主，抑制其它产业发展，并囿于传统的组织方式和人扛牛耕的生产方式；

在社会地位和物质待遇上，采取了从户籍、就业、教育、口粮、劳动保险上向城市居民倾斜

的政策，农民不但难以享受城市居民普遍能享受到的就业、教育及基本社会保障权，还被世

代固定在农村和农业的岗位上；与二元社会经济结构相联系的城市发展的方针，有重视大中

城市的建设，忽视小城镇和农村的建设，城镇建设严重滞后于农村剩余劳动力增长速度的倾

向。强化城乡二元社会经济结构的政策给整个社会，也给中国农村城市化造成了大量尖锐矛

盾和难以克服的困难。城乡生产力的巨大反差，大大推迟了整个国民经济现代化的进程，并

加大了中央政府协调城乡关系的难度；城市居民在物质待遇上的巨大差别，加剧了社会不安

定因素，成千上万农民大军频频涌向城市，这可以说是农民对城市生活的向往，更确切地说

是对二元结构政策的惩罚，农村剩余劳动力难于找到合适的就业机会和生存空间才汇集成巨

大的民工潮。城市和乡村构成社会的整体，城市居民和农村居民，都是国家的主人。城乡一

体、城乡开通、公平对等，是协调城乡关系的唯一选择。国家有必要在一定时期内对制约中

国农村城市化进程的重大因素，诸如农村产业结构和生产方式、农民的物质待遇、城镇建设

等问题在政策上作一些重点倾斜。这当然有一定难度，但只要把它提到当年为工业尽快起步

、巩固新生人民政权而采取强化二元社会结构政策同样重要的高度，把它作为一个专门问题

加以研究、处理，相入前景是会看好的。
资金投入的偏向
资金与经济的关系，好比血液与人体的关系一样。资金注入多，经济发展就快。中国农村城

市化进程之所以不尽如人意，重要原因之一是资金缺乏。缺乏资金改造传统产业，发展其它

产业，缺乏资金建设小城镇和农村，当然就难以改善农民生活，难以安排农村剩余劳动力就

业。资金为何短缺?一是通过扩大工农产品剪刀差的方式，转移出大量本归农村的收益；二

是国家对农业投入太少。国家对以形成新增农业综合能力为目的的农业基建拨款是对农业投

入的主体。1952-1988年期间，农业基建拨款经历了14次波动周期，次均波动率为74.3%，每

次延续2.8年。农业基建财政拨款占国家财政基建支出的比重，最高的是1963-1965年3年调

整时期，为18%。之后即下降，“五五”期间为7.7%，“六五”期间为7.68%，“七五”期间

为3.3%。而与此形成鲜明对照的是，长期来，工业基建拨款占财政基建支出的比重占50%以

上，“一五”期间竟达到了90%以上，而其中以重工业占比例尤大，而重工业是以资金密集

和排斥劳动力为特征的。结果是。一方面农业因资金匮乏而难以实现产业结构的转换，以吸

引本部门多余劳动力；另一方面重工业对劳动力的排斥，使相当部分城市劳动力处于隐性失

业状态。“农业是基础、工业为主导”，谁也不怀疑其正确性。但是，这一政策具体落实到

对农业的资金和物质投入时往往要打折扣，尤其遇到风调雨顺的农业丰收年，或者遇到资金

全面紧张时，减少资金投入的首先是农业。这里的关键，还是一个认识问题。农业部门不同

于工业部门，往往是投入多、产出少。从投入产出的角度说，当在投入工业合算，更何况一

些当政者着重的是任期内的政绩。但是，这样做，免不了有成群结队的农民上门要就业、讨

饭吃的一天。
乡镇工业的宏观管理
农村出路在工业化，进而为农村城市化提供必要的资金和农转非的就业条件。在中共十一届

三中全会前，国家对乡镇工业几乎没有支持，甚至予以制约；之后，国家采取了一系对扶植

政策，乡镇工业进入了全面振兴的阶段。但是，在涉及到影响我国现代化、农村城市化等重

大问题上却缺乏对乡镇企业必要的、有效的宏观管理，从而使乡镇企业的发展出现了一些不

应有的问题。这些问题主要是：(1)只求速度、不讲效益。现在不少地方把乡镇工业增长速

度放在首位，不惜工本上新项目，铺新摊子，克扣农业投入，甚至弄虚作假，且各地区攀比

，你的增长30%，我就来个年增长40%、50%，至于耗用多少资源、有多少效益，是大可不必

计较的。(2)城乡工业同构化问题。全国乡镇工业与城市大工业在行业、产品结构上具有高

度的同构性，兼之社区村落各自为政、信息渠道不畅，一个地区内也形成了产品结构、技术

档次、质量水平同构化问题。这种“同构性”必然导致资源耗用的过度和竞争的激烈。(3)

工业布点的分散性问题。“村村布点、处处冒烟”是我国乡镇工业布点的一个基本特征，各

地也常以炫耀其经济发展，但对由此造成的土地资源的过度耗竭和工业污染的普遍却很少关

注。目前常可听到这样的“高见”：经济发展是硬的，治理污染是软的，只要有钱可赚，管

它污染不污染。以至今日，在中国有几条江河是清澈的?有多少土地是不污染的?“赵公元帅

”正将我们社会引向毁灭子孙后代的方向。大力发展乡镇工业方向对头，但发展乡镇企业，

不能放任自流，否则难以将乡镇工业发展纳入健康的轨道，而且将给社会带来难以弥补的负

面效应。上述问题出现，原因极为复杂，宏观管理不健全、不力则是其重要原因。问题的本

质可归结为行为短期化。所以，当务之急，社会必需约束乡镇工业发展的短期行为，从行政

、经济、法律等手段的综合运用上加强宏观调控。
农村社会结构和传统文化
传统的农业社会结构和文化也是困扰中国乡村城市化进程的重大制约因素。传统农业社会结

构以单家独户为生产单位，以分散的自然村落为基础，因而处处分割，与生产和生活并无有

机联系，人们依靠传统的种族意识和习惯封闭的方式联结在一起。而工业社会结构，如一架

庞大机器的有机联系体，按照现代化生产要求凝聚在一起。这两种社会结构必然产生激烈的

碰撞，进而阻碍乡村工业化进程。同时，传统的小农经济基础上形成的农村文化对现代文化

、城市文化，特别先进科学技术、生产方式和组织方式进行排斥，这种排斥必然造成农村文

化的落后，制约了农村工业化和城市化进程。在由传统农业国向工业国转变过程中，在推进

农村城市化进程中，按现代社会结构和社会成员的技术文化素质要求，改造农村传统社会结

构，提高广大农民，包括农村非农业产业职工的技术文化素质也是一项头等大事，其重要性

不亚于抓乡镇工业的发展。