我国粮食问题的宏观剖析
〖JZ〗中国农业科学院农业经济研究所
〖JZ〗一、历史与现实的审视：我国粮食问题是一种综合症
进入80年代以来，我国数次出现粮食买难卖难，近二年又出现粮价暴涨现象，原因是多方面

的。从表现上看，粮食市场价格的波动，问题出在流通领域，进一步探究，实际上是粮食供

给结构的变动受粮食流通体制和粮食流通的物质技术条件的制约。我们认为粮食问题是一种

综合症，兼有粮食流通的物质技术条件差、结构不对称、体制不顺、粮食生产者和消费者心

理预期变化等多方面的原因。
(一)粮食流通的物质技术条件差、粮食的加工转化能力低。1982年开始出现的第一次全国性

的卖粮难是在我国粮食生产和消费水平还很低的背景下出现的，主要问题在于受能源、交通

运输、原材料等“瓶颈”影响，仓储、运输及加工能力低的状况一直没有大的改变。据统计

，全国粮油仓容为1.5亿吨左右，其中，45%以上是50-60年代建成的，77%的粮店缺乏附属设

施。
(二)结构失衡，粮食供给结构的变动跟不上需求结构的变动，产生粮食品种品质的结构与需

求结构的偏差。1982年农业超常规增长背景下出现的卖粮难和1989年以后出现的卖粮难虽然

在表面上看来有共同之处，表现为农民手中的粮食卖不出去，国营粮食部门不愿收购，市场

粮价低落，但两次卖难有重要区别：第一次卖难是在温饱需求的背景下出现的，主要原因在

于我国的仓储运输及粮食加工能力不适应粮食生产的发展；第二次卖难是在温饱问题基本上

得到解决之后，城乡居民的消费转向小康的过程中出现的。虽然在流通的物质技术条件方面

还存在不适应问题，但是主要原因在于粮食供应的地区结构和品种结构不适应变化了的消费

需求，我国南方每年有近2000万吨稻谷喂猪，而东北粮仓却产生卖玉米难。广东省早稻积压

，但同时进口大米。吉林两次卖难积压的玉米都是产量高、粉质多、口感不好的粉质玉米，

而南方产粮大省积压的粮食主要是早籼稻。以湖南省为例，市场畅销的粳稻、糯稻仅占稻谷

总产量的3%，籼稻占94%，每年粮食收购总量的90%是早籼稻，而早籼米垩白度高，口感不好

。
(三)粮食生产者、消费者和流通主要渠道的行为不适当造成粮价的超常波动。在粮食供求不

平衡的条件下，不同粮食品种供求价格弹性的差异及其价格变动的关联效应引起粮价波动，

这种波动因为极为分散的小农户的趋同行为、国营粮食商业企业的非正常行为和城市居民心

理预期的变动而被放大。在粮食供过于求时，粮食生产者用步缩减生产的宏观效果形成了年

度粮食短缺偏离正常波动水平；在供不应求时，生产者产生惜售心理，而消费者抢购导致物

价上涨偏离正常水平。国营粮食商业企业在体制转换过程中兼政策性业务和经营性业务，在

现实经济运行中其行为的利润导向往往使得其粮食市场化行为不仅没有起到平抑市场波动的

效果，反而放大市场波支动。
(四)粮食流通体制不合理，缺乏有效平衡粮食供需的机制。粮食购销体制改革迄今仍处于试

验阶段，粮食市场化政策缺乏坚定性与稳定性，粮食价格难以反映资源配置的效率，我国现

联合体的粮食市场仍未从区域封锁、以不规则的农村城镇集贸市场为主、交易形式单一、运

行不规范的格局中摆脱出来，因此影响粮食流通的规模和速度。由于缺少实施有效间接调控

的政策工具和市场基础，每当出现粮食短缺势态时，中央政府不得不用老办法来解决新问题

。
(五)粮食产区与销区的利益矛盾在短缺形势下导致地区封锁，由此产生抬价抢购。1985年以

后几年和1993年出现的全国性的粮食买难，其重要原因即是产区与销区的利益矛盾。
〖JZ〗二、世纪之交的挑战：总量问题还是结构性问题
如果说从近几年我国粮食品种结构和地区结构来具体分析我国粮食供需平衡的态势，粮食供

需失衡主要是结构性问题，也存在结构不平衡的问题。
(一)我国粮食供需的总量短缺。尽管在80年代初及90年代伊始两次出现全国性的粮食卖难，

但是这种粮食过剩是在以温饱需求为长的粮食消费需求格局下出现的。由于仓储、运输条件

跟不上，加上市场发育程度低造成的相对过剩。从未来粮食需求和供给的总体趋势分析，我

国粮食总供给少于总需求的压力将趋于强化。国家统计局、中国农科院、中国科学院、联合

国经合组织等单位预测，我国粮食到本世纪末的需求量约在5-6亿吨之间。按照人均400公斤

消费量、13亿人口计算，粮食总需求量为5.2亿吨。若按照人均500公斤的需求水平计算，则

需要6.5亿吨。而按照农业发展规划，我国的粮食生产即使经过努力到本世纪末达第二个台

阶，即5亿吨的水平，那么，届时在第一种需求格局即我国粮食消费构成不发生重大变化的

情况下，将出现2000万吨的缺口，而在粮食间接消费比重有较大幅度提高的需求格局下，将

出现1.5亿吨的缺口。
(二)需求层面。消费需求的增长主要来自新增人口、城市居民动物性食品消费水平的刚性以

及随着工业化城市化进程的推进，农村消费结构的变化三方面的推动。我国每年新增加人口

近1600万左右，仅此每年需要增加225万吨粮食。消费结构的变化对需求的影响，一方面由

于消费需求的刚性，现阶段我国城市居民恩格尔系数偏高的情况不可能在短期内得到改变，

将保持较高的粮食间接消费水平的需求；另一方面，90年代是我国人均国民生产总值向1000

美元上升的阶段，根据国际经验，这个阶段是食物结构转换较快的时期，其特点即动物性食

品的消费需求由低速增长变为迅速增长。我国未来相当长一段时期内粮食需求增长主要来自

农村城市化、城市人口增加所致消费结构的变化。即便考虑到2000年通过粮食相对价格的调

整、中央增加对粮食生产的基础性投入和粮食进出口等从现在起平均每年增产粮食500万吨

以上，从而实现十年规划的既定目标，但是，5亿吨的目标是在这样一个假设条件上提出来

的，即我国城乡居民的食物构成在城乡人口比例不发生大的变化基础之上，也就是说，我国

总体上仍处于人均400公斤满足温饱需求的水平。一般而言，一个国家人均年粮食消费量在2

50-400公斤时处于温饱阶段，人均年粮食消费量在400-600公斤时才进入粮食消费的小康水

平，而我国人均占有粮食水平最高的时期是1984年的396公斤。事实上，工业化、乡村城市

化已成为和农村发展的主旋律，随着农村剩余农业劳力的加速转移和农民身份变迁，以及城

市流动人口的扩大，将大幅度失去粮食间接消费水平的上升，从而对粮食总供给产生巨大的

压力。
(三)供给层面。增加粮食总供给的制约道德来自供给能力提高。有关研究和我国近年来通过

相关政策的调整所达到的粮食供给水平表明，我国既有的粮食综合生产能力是可以达到第二

个台阶的，但是，对我国粮食综合生产能力的未来变动趋势的担忧有足够的理由。近年来，

粮食生产的发展由于粮田被占用、水利设施失修、农田灌溉面积趋于下降、粮食生产受到水

资源短缺制约等诸多因素而出现持续发展后劲不足的问题。农业投入特别是中低产田改造和

新垦荒地需要大量资金和劳动投入，必要的基础性投入的增加还得不到制度保证。另一方面

，主要粮食品种提高单产的可能性受生物极限和化肥等现代生产要素投入报酬递减趋势的制

约。
不利于我国粮食生产实现既定发展目标的另一主要因素是国民经济高速增长及市场化进程加

速条件下粮农和地方政府缺乏发展粮食生产的积极性，近年来，在非农产业发达地区较为突

出的缩减粮食生产的经济行为使得我国粮食南粮北调的传统格局演变为北粮南调。在1994年

的全国粮食交易会上，由冀、鲁、豫及皖北、苏北卖出的粮食量占卖出总量的59%，包括几

乎全部小麦和占40%左右的玉米和大米。而东南沿海及西南地区的一些省份，正成为我国最

大的缺粮户，1993年下半年的粮食交易会上，广东、浙江、福建和上海共签订了920万吨粮

食的购入合同，川、云、贵订购的粮食也超过了200万吨，占净购量的1/3。令人担心的是：

沿海发达地区的弃粮行为正在不同程度地向其他地区扩散，即从沿海向内地，从南方产粮区

向北方产粮区转移。市场经济条件下的粮农和粮食主产区地方政府发展粮食生产的积极性减

低正在成为一种普遍的趋势。
(一)农民行为的变化不利于粮食增产。东部地区粮食生产机会成本的上升使得农民放松甚至

放弃粮食生产，而作为我国未来粮食供给主体的中西部地区，由于近年来农用生产资料价格

的上涨速度过猛，主要粮食生产亩物质费用以每年10%以上的速度递增，从而形成增产不增

收的局面。从宏观分析，近年提高粮价增加的收入基本上为农资涨价所抵销。据有关部门测

算，1993年中央提高粮价给农民增加收入13亿元，而仅农资涨价就使农民增支11亿多元，从

今后看，随着中西部地区农村工业化的推进，也将面临粮食生产比较优势减弱的局面。
(二)粮食主产区政府的行为不利于粮食增产。“产粮大省、财政穷省”，“产粮大县、工业

小县、财政穷县”的现实格局使得粮食主产区各级政府的工作重心偏离中央对粮食主产区进

一步增加粮食供给的预期。增产粮食不可能缩小与非农产业发展较快地区的经济差距使得地

方政府缺少对农业尤其是对粮食生产基础性设施投入的积极性。据全国产粮百强县之一的寿

县分析，粮食生产与财政收入的关系，在1978-1984年间为正相关，1985-1989年之间为弱相

关，1990年为负相关。
(三)受改革现行购销体制和市场发育进程的制约，我国粮食供应品种、品质不能及时适应需

求结构的变动仍将是一个长期现象。我国虽然已建成500多个商品粮基地县，479个基地县耕

地面积占全国耕地面积的40%，所产粮食占全国粮食总产的50%，可提供的商品粮占全国商品

粮总量的60%。但是，高产穷县的现象并不罕见，作为我国未来商品粮主要供应者的商品粮

基地县，其地方政府的行为变化并不存在着生产更多适应市场需求变动的优质农产品的内在

动力，调整粮食供应结构、增加饲料粮的供应，是平衡粮食供需的主要任务。粮食作物和经

济作物二元结构实现向粮食作物、饲料作物、经济作物三元结构的转换不仅需要政府采取强

有力的产业政策，而且需要农民的积极配合，这将是一个需要一定时间的调整过程，因此在

今后较长一个时期内，饲料粮短缺和优质农产品的不足可能持续下去。
需求扩张和供给缩减的结果在我国相对低的外贸依存度的情况下必然导致国内粮食价格的大

幅攀升，其宏观经济效应可能是：其一，粮价上涨带动和加剧通货膨胀；其二，由于改革开

放以来我国粮食价格的上涨已经使得国内主要粮食品种的价格接近于国际市场粮价，因此，

粮食价格的进一步上涨势必造成政府的两难窘境，或者是像日本那样，对粮食实行保护，背

上越来越沉重的包袱，或者是放弃政府干预，冒政治风险听凭国内生产者受国际粮食市场的

冲击。
〖JZ〗三、立足于国内还是立足于国际化来解决我国的粮食问题
一般而言，获得食品安全有两种途径：一是增加国内生产以满足需求；二是通过进口以弥补

国内生产的不足，可以用谷物进口量占谷物消费量的比重及谷物进口所需外汇占出口外汇收

入的比重来衡量一国的粮食安全。一个国家进口粮食的比重和需要进口这种谷物所需出口量

占总出口量的比重越大，其潜在的食品不安全越大。外汇支付能力是影响粮食安全的重要因

素，以日本为例，本世纪80年代初期日本容物进口量占谷物消费量的比重达69.9%，但其进

口谷物所支出的外汇占其出口外汇所得的比重仅为3.2%，低于韩国(6.1%)、孟加拉国(47.5

%)、印度(14.6%)。像日本这样以其强大的出口工业为后盾来满足粮食进口外汇需求的情景

并不普遍，发展中国家往往缺乏外汇来满足其进口资本品和技术的外汇需求。在这种情况下

，增加食品进口将对经济发展产生不利影响。国际贸易格局演变的历史表明：在粮食问题上

存在着过度依赖国际市场和采取过度保护政策两个误区。早在本世纪1965-1967年，美国总

统林登·约翰逊曾对印度采取限制出口粮食的政策，迫使印度改变其反对美国入侵越南的外

交政策并改变其农业发展政策。70年代后前苏联大量从美国进口粮食曾使得美国得以在1980

年将粮食作为“政治武器”。到了90年代，日本和韩国则由于对国内稻米生产的过度保护陷

入政局失稳和国际贸易矛盾激化的两难窘境。
解决我国粮食问题必须面向国际市场，立足于国内，放弃立足于国内来解决我国粮食问题的

立场转向国际市场来填补我国未来呈扩大趋势的粮食供需缺口，虽然有利于发挥国内资源的

比较优势，有益于减轻需求增长对耕地和环境的压力，推进产业结构高度化的进程，但是，

我国作为一个人口大国，依靠国际市场来解决粮食问题不仅存在着巨大的政治风险，而且，

还存在着巨大的经济风险，是不切实际的，高度国际化首先意味着需要缓解外汇支付能力的

制约，较大幅度地增加进口粮食所需的外汇。我国作为一个粮食净进口国家，重新加入GATT

后将面临着一个对农产品尤其是粮食出口国家较为有利的市场，国际上有关学者的研究表明

：随着对粮食生产和出口补贴的削减，仅仅工业发达国家在粮食贸易自由化的情况下，世界

农产品价格可能平均要上升22%。其中小麦价格上涨37%，饲料上涨37%，食糖上涨37%，这种

国际粮食市场的变动显然极为不利于粮食进口国家。更重要的是，国际粮食市场波动将对国

内生产者产生冲击，进而影响国内经济总体运行。从国际经验看，粮食作为一种政治武器的

历史并不遥远，很多工业化国家如欧共体，及新兴的工业化国家如日本、韩国等即使在国内

生产成本显著高于国际市场价格的情况下采取了保护、补贴国内粮食生产的政策，以获得食

品和政治安全。在更为便宜的食品和食品安全这种食品安全所暗含的政治收益之间，宁可选

择后者，并不是偶然的。但是，在封闭条件下谋求粮食问题的解决同样是一种非理性的选择

。有关研究表明：在保证粮食供需平衡方面，以贸易补充缓冲储备明显的优于封闭型经济。

在储备为零时，进行贸易的国家可以把粮食安全的概率保持在94%的水平上，基本上条例粮

食安全的允许范围，而不进行贸易的国家只能达到82.2%的水平。即使在储备量占常年生产

量的15%这样较高的水平时，封闭型经济也只能使粮食安全概率达到92.2%，还没有开放型经

济的起点(储备为零)高(参见厉为民等编著：《世界粮食安全概论》P114)。面向国际市场的

含义是：在今后相当长的时期内，有计划地参与国际分工和资源交换，适当增加粮食，尤其

是小麦、玉米的进口量以获得比较经济利益。粮食贸易的基本格局是我国将继续以粮食净进

口国出现的国际粮食市场。
〖JZ〗四、制度调整：强化行政机制还是坚持市场取向
用老办法来解决新问题，即强化行政机制，可能在短期内能解决粮价上涨过快、粮食播种面

积下降以及粮食品种、品质供求结构不对称的问题。但是，这种强制平衡方式不利于提高效

率，以低成本实现我国粮食供求的动态均衡。我国粮食生产流通体制的改革应坚持市场取向

。市场取向是提高粮食生产者的积极性，纠正利益分配中的城市偏向及优化粮食的供应结构

，使之适应我国经济发展从温饱向小康转变的客观要求。坚持市场取向并不是简单的放开粮

食购销价格，把粮农推向市场。放开粮价本身不足以保证粮农生产积极性的提高。保护农民

利益要求构造一种安定粮价的机制，避免粮价大起大落。这就要求改进、加强粮食的宏观调

控。在经济高速增长、农业中大量剩余劳动力还难以转移出去的背景下，把粮农推向市场、

粮食市场化的结果很可能有利于稳定粮食播种面积和增加粮食供给。近年我国南方粮食播种

面积缩减，从调出粮食变为调进的事实表明，市场化并不能保证产量和收入双重目标的实现

。由于粮食生产比较利益偏低，在加速市场化条件下必然导致资源配置向着不利于增加粮食

供给的方向运动，因此，改革应选择渐进的市场取向的制度调整。在市场化过程中注重对粮

食生产和粮农利益的保护，构造一个有利于改进粮食生产效率的制度和政策环境。
(一)构造我国粮食总量平衡的机制。我国粮食总量平衡的关键在于增加粮食生产的有效供给

，强化需求管理，引导消费，同时适当增加粮食时口以实现粮食供需的动态平衡。(1)增加

粮食主产区和粮农的收入，提高地方和农民两个积极性。提高地方的种粮积极性，主要是提

高商品粮主产省特别是商品粮基地县地方政府发展粮食生产的积极性。可以采取粮食主产区

和销区建立购销合同，由销区对产区予以相关产业投资、技术转让或直接利益补偿的办法来

协调粮食产区和销区的经济利益关系。提高粮农的积极性应从两方面入手，一是切实采取措

施，控制主要农用生产资料价格，二是逐步提高国家计划内粮食收购价格，使得大部分短期

内还难以通过规模经济增加种粮收益的农民的收入有所增加。(2)多渠道增加对粮食生产的

物质投入。(3)实行向粮食生产适当倾斜的经济政策，在税收、信贷、财政补贴等方面实行

优惠政策。税收政策主要减轻粮食暗税，即逐步减少粮食合同定购量和提高同定购价格。通

过农业发展银行的政策性业务保证产品流通和加工环节必要的资金供应。通过对小规农户购

买农用生产资料和销售粮食的利益补贴，来定分散的农户在粮食供应中的主体地位。(4)适

当加粮食进口，促进合理粮食贸易格局的形成，到本纪末年进口量控制在3000万吨左右。(5

)削减对市居民食品消费特别是动物性食品的补贴，包括对动物性食品加工和经营环节的补

贴，以此遏制粮食间消费量的过快增长。
(二)构造粮食供求结构平衡机制。重点是失去粮食购销市场化的改革。放开粮价、恢复合同

制的本来面目是改变粮价形成机制的关键，也是使粮食生产者增加收益的重要途径。从前两

年的实践分析，今天的粮改要把放开粮价与构造粮食市场结合起来，走〓一放就乱、一收就

死的循环。培育粮食市场的关键于大力发展区域性粮食批发市场，在具备条件地地方发展粮

食期货市场。建立以粮食期货交易和批发交易为主体，农村初级市场交易为补充的现代粮食

交易制度。粮食销售的市场化有利于抑制粮食消费需求的过快增长，是调整城乡利益结构，

把对粮食消费者的补贴转变为对粮食生产者的补贴的重要举措。实现粮食销售市场化，必须

构造一个开放型、平等竞争的〓〓流通格局。为此，要演化化国有粮食企业改革，把〓〓粮

食企业的经营性业务和政策性业务分开，改制〓〓国有粮食企业不再从事经营性业务，而是

履行掌握〓发、适度储备、实现总量平衡的功能。从现行体制中分离出来的只从事经营性业

务的国有粮食企业要〓〓转变机制，与其他企业平等竞争。
(三)构造粮食市场的稳定机制，在进一步增加粮食市场的基础上建立以间接调控为主的宏观

调控关系。一是建立完善国家、地方和农民三级储备体系〓，有关研究表明：如果缓冲储备

占常年产量的15%，再加上自由贸易，就可以使粮食安全概率达到〓〓98%的水平(参见厉为

民等编著《世界粮食安全〓论》P114)。据此，我国的粮食缓冲储备水平〓〓0.68亿吨左右

。国家通过储备粮的吞吐和粮食〓〓基金来影响粮食市场，避免大起大落。考虑到目前中央

所承担的责任相对偏重，农户的储粮水平的局限性及粮食储备的规模对于降低储备成本和实

施有效〓〓调控的必要性，今后要根据分级负责平衡的原则重点放在省和地区一级粮食储备

责任和储备管理的完善上。二是健全粮食风险基金制度及粮食保护制度，在粮食市场出现不

正常波动时，及时有效的施行利益调节，从而保障生产者和消费者对粮价的预期。三是建立

规范的粮食市场法律法规及监〓〓系，打击非法投机，保证粮食市场的良好运转。
(作者单位：中国农科院农经所)
(《农业经济问题》1995年第2期)