解决我国农村剩余劳动力问题的思路与对策
辜胜阻
本文提出了解决我国农村剩余劳动力问题的思路，即在强调多向分流的前提下，把农村城镇

化作为安置农村剩余劳动力的主渠道；延缓农村剩余劳动力向大城市的加速流动；避免分散

的工业化道路对资源的巨大浪费。文章还就如何实现这一思路，提出了进行一毓相关的制度

创新，加强政府对“民工潮”宏观调控和指导的具体对策。
作者辜胜阻，1956年生，武汉大学社会经济研究中心教授。
目前，我国农村有4亿多劳动力。除务农者外，乡镇企业吸收了1亿多人，剩余劳动力有近2

亿人。近2亿人中，四分之三集中在中西部地区；有6000多万人已离土又离乡，跨省区流动

打工；仍滞留在农村的有1亿多人。从动态的角度看，农村劳动力每年以1300万的速度递增

。由于农业比较利益的下降和城乡差别、地区差别的拉大，农村剩余劳动力正以几何级数加

速跨省区、跨县市流动。农村剩余劳动力能否成功转移，直接影响到城乡的经济发展和社会

的稳定，关系到中国现代化成败。本文提出解决我国农村剩余劳动力问题的思路与对策如下

。
一、在强调多向分流的前提下，把农村城镇化作为安置农村剩余劳动力的主渠道，延缓农村

剩余劳动力向大城市的加速流动，避免分散的工业化道路对资源的巨大浪费
解决农村剩余劳动力问题必须确立多元化安置思想，实行多向分流。这里可以设想以下六条

渠道。(1)通过增加复种，发展生态农业、立体农业、精久农业，增加劳动和资金的投入，

提高土地生产率，向种植业的深度进军，广开就业门路。(2)通过改造低产田，加强农田水

利建设，开展治山、治水、治土为中心的国土整治，将一部分农业劳动力转移到农业基础设

施和整治国土的建设中去。(3)通过进一步推进农村非农化，特别是加强以农业产前、产中

、产后服务为特征的农村第三产业的发展，将一部分劳动力就地转移到非农产业中去。(4)

通过农村城镇化，推进农村劳动力大规模向小城市、县城和中心镇转移，使农村工业化同城

镇化同步发展。(5)建立大城市劳动力市场调节体系，引导农村剩余劳动力向大城市少量有

序流动，以补充大城市某些类型的就业岗位的空缺。(6)采取政府和民间多种渠道，扩大劳

务输出市场，积极开拓国际劳务输出的门路。
在这六条渠道中，前景最广阔、现实性最强的是引导农民走农村城镇化的道路。这是因为我

国百万人口以上的大城市人口已接近饱和状态。随着这些城市基础设施的改善，虽能扩大一

些人口容量，但这种扩容主要应用来吸收高级技术人才、少量的来自农村的能工巧匠和一部

分填补城市就业岗位缺口的青年农民。这种人口容量是极其有限的。农村城镇化道路不是要

分散地发展乡镇企业和遍地开花地发展小集镇，而是要走一条引导农村人口和农村非农产业

向小城市、县城和中心镇适当集中的道路。
80年代以来，我国农村走的是一条分散的工业化道路，工业化没有与城镇化同步发展，使得

农村劳动力就地转移和乡镇工业具有以下几个特点：
〖CD2〗规模狭小并具有分散性。我国农村非农企业规模小、布局分散，规模效益和集聚效

益差。80年代我国乡镇企业还没有摆脱血缘性和地缘性的束缚，这种地缘性和血缘性所带来

的必然结果是它的分散性，形成了“村村点火，户户冒烟”的格局。据统计，乡镇企业的80

%分布在自然村落，70%分布在行政村所在地，12%分布在乡镇所在地，只有1%分布在县城及

周围。
〖CD2〗造成资源的巨大浪费和环境污染。农村工业化的分散性不仅使稀缺的土地资源被大

量占用，而且在工业原材料的消耗和能源的使用方面也极不经济。最突出的问题是分散的工

业化使污染极难治理。
〖CD2〗造成兼业化和农业规模经营受阻。在现有的狭小的土地经营规模下，一部分转向非

农产业的兼业者为了“进有发财之路，退有养生之本”，满足于“粮食够吃就行”，只种“

应付田”，不肯在土地上下功夫和增加物化劳动的投入，造成农业粗放经营甚至出现撂荒现

象，浪费了宝贵的土地资源。另一方面，一部分种田能手又由于土地规模过于狭小，“英雄

无用武之地”，丧失了种田的积极性。
我们在肯定80年代乡镇工业的历史功绩的同时，也应看到它的分散性所形成的历史局限性。

克服这种局限性的最好的办法是引导农村工业化向城镇化的方向发展。改革以来，我国农村

经济发展有三次浪潮：第一次是农村实行生产责任制，这次浪潮使农民的生产积极性空前高

涨；第二次是“离土不离乡，进厂不进城”的乡村工业化浪潮，这次浪潮使部分农民成了亦

工亦农的“两栖”人口；第三次是民工进城的浪潮，即所谓“民工潮”，这次浪潮使部分农

民打破了城乡壁垒、享受到了城市文明。如果说第二次浪潮的主要特征是“建厂”的话，那

么第三次浪潮则应是“造城”。
城镇化的具体构想是：(1)让300多个小城市(包括百万人口以上大都市范围内的小城市和农

村地区小城市两部分)的人口规模平均上升10万人，可吸纳3000万剩余农村劳动力。(2)让将

近2000个县城的人口规模平均扩大5万人，可吸收农村剩余劳动力近1亿人。(3)在5000多个

建制镇和集镇中，选择2000个交通发达、基础条件好，有一定规模的中心镇，建设小规模的

“农民城”，吸收农村剩余劳动力1亿人左右。这样不仅可以解决剩余劳动力的出路，而且

还可以解决新增劳动力的就业问题，缓和大城市“民工潮”压力。通过这种城镇化道路，我

国将出现四类混合型城市：第一类是市民为主，少量农民进城的大城市；第二类是市民为主

，农民为辅的中等城市；第三类是农民市民兼有的小城市和现在的县城；第四类是完全由农

民组成的农民城市。随着城市文明的进一步发展，农民将逐渐转化为市民。
引导农村人口走城镇化道路在90年代具有极强的现实性。目前，农村工业化已积蓄了相当大

的能量。有1.12亿农村劳动力已转向2000多万个乡镇企业。90年代市场经济的发展，特别是

土地使用权市场、资本市场、劳动力市场等生产要素市场的发展，使乡镇企业有可能跳出地

缘性束缚，走向城镇经济，并由此带动农村人口向城镇的转移，实现工业化与城镇化的同步

发展，并在此基础上建立新的城市体制。
二、在强调渐进性的前提下，要通过一系列制度创新使大部分农村剩余劳动力实现彻底的转

移，离土离乡进城，使农业的规模经营得到发展
农村剩余劳动力转移具有渐进性是由劳动力素质决定的，不可能设想在一夜之间将数以亿计

的农村剩余劳动力由农业人口变为非农业人口，由农民变为市民。这种转化过程需要相当长

的时间，需要经过几个步骤。在地域范围内，可以设想农民先在村办企业兼业，然后到镇，

再到小城市、中等城市乃至大城市，从不适应到逐步适应；在产业范围内，可设想农民先在

传统手工业就业，然后到现代工业以及高度现代化的非农产业就业。在这种转换过程中农民

需要不断地学习和实践，取得非农化与城镇化所需的知识的经验。这种渐进性的转移过程意

味着农村劳动力有一个由兼业化到专业化的过程；农村非农产业有一个由分散到集中、由小

到大的过程；农民生活方式有一个由农村文明向城市文明过渡的过程。作为农村劳动力转移

的目标模式，农村剩余劳动力必须实行彻底的转化：居住地由农村迁到城镇，身份由农民变

为市镇居民，职业上由兼业式的两栖人口转化为专门从事非农产业、离土双离乡的非农产业

的劳动者。
农村劳动力向小城市及城镇的彻底转移实质上是一场生产组织的创新，这种组织创新需要一

系列的制度创新。
第一，需要进行城镇建设体制的创新。我国传统的城镇建设投资体制是一元的，即所有的城

镇基础设施、生产设施乃至居民住房建设都由国家一手包揽。这种单一的投资体制极大地延

缓了城镇化进程。可以设想采取一种多元化的投资体制以推进城镇建设。(1)对于“农民城

”，国家只进行规划，和种乡镇企业法人实体、农民家庭和其它经济实体进行住房自建、生

产设施自建、公共基础设施集资共建的方式进行建设。(2)对于县城，政府应采取“乡镇企

业城”、“乡镇工业小区”、“农民商城”等方式组织分散的农村非农产业向相对集中的方

向发展，引导现代工业、需要集聚的第三产业和具有非农产业经验的农村劳动力向县城集中

，把县城建设成为市民和农民兼容，城镇非农产业和乡镇非农产业兼有的混合型小城市。(3

)对于大中城市，应允许有经济实国和的乡镇企业购买城市企业、对城市企业参股、控股或

投资开办新的企业，形成新型的混合经济实体。
第二，要进行户籍制度的创新。户籍制度是计划经济体制的产物。50年代末以后，为了统筹

安排城市食品供应的就业，限制农村人口盲目流入城市，我国实行了严格的户籍制度。这种

户籍制度造成了很大的不公平性。农民的子女世代为农(除少数被招工、招干和参军、上大

学者外)，而市民的子女则永远是市民。市民因为持有非农业户口，享有诸如住房、就业、

副食品补贴、社会保障、医疗保险等种种待遇。随着市场经济的进一步发展，由户口所形成

的城乡壁垒已开始松动，而市民所享有的待遇也开始弱化。户籍制度的改革势在必行。这里

可以设想一种新型的户籍管理制度。(1)完全放开农村县城和中心镇的户口迁移限制，打开

城门，让农民自由地进入县城和农村中心镇务工经商。对于这部分农民让其自理口粮，自谋

职业，自建(购)住房，共同分提基础设施的建设费用。(2)适当放宽农村剩余劳动力向小城

市的迁移限制，允许转移农民在小城市取得准城镇户口。(3)在大中城市实行“绿卡”制，

对在大中城市实际上已居住5年以上，拥有房屋产权和稳定的工作职业的人发放“绿卡”或

“蓝印户口”。使持有“绿卡”或“蓝印户口”者在申请工商车辆驾驶证照、经营摊位和柜

台、子女入托入学方面与城市居民享有同等待遇。
第三，要进行农村土地流转制度的创新。农村剩余劳动力要彻底转移出去，面临一个不可回

避的问题是他们承包的土地如何处置。目前这方面存在的矛盾现象是：一部分已转移出去的

农民鉴于非农就业机会的不稳定性和风险性，把土地作为进可攻、退可守的职业保障。要么

只种“口粮田”、“应付田”，要么将土地抛荒，或利用辅助劳力进行粗放经营。另一方面

种田能手却处于可经营的土地有限而深感“英雄无用武之地”的处境。这里迫切需要设想并

建立一种促使土地使用权流转的制度，促使转移劳动力的处境。这里迫切需要设想并建立一

种促使土地使用权流转的制度，促使转移劳动力的土地向种田能手集中，以进行农业规模经

营。在非农产业发达、农村劳动力大量转移的农村，应在自愿的基础上通过转包、转让、联

合服务等办法允许土地经营权的依法有偿转让。也可以设想反土地的使用权作为合作资本，

让那些已转移的劳动力利用承包期内的土地使用权、经营权同种田能手合作，并取得合理补

偿。这样，一方面可以割断转移劳动同土地的“脐带”，解决对土地的粗放经营和土地资源

的浪费问题。另一方面，可以促使农业的规模经营，使土地淘汰得到合理利用。
第四，要进行农村非家农企业产权制度的创新。如前所述，农材工业化最大的问题是这类企

业具有分散性、地缘性和封闭性。要解决这一问题必须从企业制度改革入手，推进农村股份

合作制和股份制，让乡镇企业产权突破地缘性和封闭性，在更大的空间范围内流动和重组。

到去年为止，我国乡镇企业有10%的企业实行了股份合作制，而这些企业都集中在乡村。要

推进乡镇企业向城市或城镇的工业小区集中，必须推行现代企业制度。让公司化(股份化)、

工业化和城镇化三者有机地结合起来。
第五，要进行城市建设用地制度的创新。要避免80年代乡镇工业占用大量耕地资源的现象，

在劳动力转移过程中切实保护耕地资源。
三、正确认识“民工潮”，加强政府对农村民工跨区域流动的宏观指导和协调，克服“民工

潮”的盲目性和无序性，提高农村剩余劳动力跨区域流动的组织化程度
虽然我国农民异地流动所形成的“民工潮”会极大地有利于经济的发展。这是因为：(1)“

民工潮”促进了流入地的经济发展。如北京的亚运工程、机场高速公路建设，上海浦东开发

，长江三峡工程及广东珠江三角洲奇迹等，没有一项能离开流动的农民工。城里人不干的重

活、累活、脏活都是农民在干。根据1990年人口普查，流动的民工所从事的第一位的职业是

瓦工、抹灰工，第二位是采矿、采石工，第三位是家具、营建木工，第四位是装卸搬运，第

五位是缝纫、缝制工，第六位是力工，第七位是砖瓦石灰制造工，第八位是织布工，第九位

是针织工，第十位是皮革制品制造工。由此可见，流动农民干的是薪水低、劳动条件差、城

市市民不愿意干的粗工。如果没有这些粗工，城市某些产业和重大工程将无法运行。(2)外

出农民把资金、技术、信息、管理经验带回农村，为农村的经济发展注入了活力。人口流动

本身是一种人力资本的投入，通过流动，农民不仅长了见识，增强了商品经济观念，更重要

的是掌握了技能。从这种意义上讲，人口流动是一个大学校。(3)农村劳动力的适量外流不

仅增加了农村资金，而且为农业的规模经营创造了条件。
但是，我们也应看到，由于农业生产的比较利益较低，农产品价格的剪刀差正在扩大，而某

些沿海地区和大城市经济发展的诱惑力使“民工潮”的“推力”和“拉力”都在日益膨胀，

这种状况将加剧农民外流的浪潮。如果政府不加引导，将会引起社会的动荡。这是因为：(1

)局部地区农业高素质劳动力的过度流失将会严重影响农业的发展，某些地区农地抛荒和农

业粗放经营现象将有增无减。(2)随着城市改革措施的出台，城市国有企业将有20-30%的富

余劳动力也将在城市就业市场上寻求工作，农村民工的高速流动会给城市劳动力市场形成巨

大压力。(3)流动农民在商业经营活动中具有短期行为，有可能加剧市场经济秩序的无序状

况。(4)流动的农民也会对大城市社会秩序产生不好的影响。
为了解决上述问题，可以考虑采取如下对策：
〖CD2〗积极引导农村剩余劳动力在本地区、本县范围内流动，要打开小城市和城镇的城门

，截止农民跨区域和向大城市的超常流动。
〖CD2〗改革城市人口管理制度，强化身份证的管理功能，以证件管理方式替代目前的户籍

管理制度，使流动人口的管理规范化。
〖CD2〗对跨区域农村剩余劳动力的流量、流速、流向开展预测工作，运用宏观调控手段进

行预告和疏导，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度。
〖CD2〗在输出地建立外出劳动力档案，进行岗前培训，既为劳务输入地提供信息，也为输

出地管理决策提供依据。
〖CD2〗发展城市的民间房地产业，提供大量价格低廉，适于农民住的房屋，为农村剩答卷

劳动力转移创造良好的环境。
四、加快农村劳动力市场体系和宏观调控体系的建设，将数以亿计的小农户同城乡劳动力市

场联系起来，保证农村剩余劳动力有序地流动
要保证农村剩余劳动力的有序转移与流动，最关键的是要加强劳动力市场的建设。目前，我

国农村剩余劳动力市场存在以下问题：(1)市场的组织化程度低。80%以上的民工外出找工不

是通过政府和民间职业介绍组织谋取职业，而是通过亲戚、朋友、邻里等渠道寻求职业。(2

)信息阻隔、渠道不畅。农村民工外出找工由于缺乏就业信息，流动具有极大的盲目性和赶

浪潮式的集中性。(3)市场秩序不规范。企业和打工者的权益缺乏保障，少数不法者混迹中

间，坑害农民。(4)政府的宏观调控不力，对农村剩余劳动力和“民工潮”缺乏预测、规划

、引导措施，农村剩余劳动力流动具有极大的无序性。
根据我国农村剩余劳动力现状，迫切需要从以下几个方面入手加强劳动力市场体系和宏观调

控体系建设。
〖CD2〗大力发展多咱形式的职业介绍机构。要让官办和民办的各类中介组织充分发挥作用

，开展信息、培训、咨询、职业介绍等系列化服务，使分散的小农户同大市场联结起来。
〖CD2〗逐步推进劳动力市场信息网络建设。在着力抓好地区性、区域性农村剩余劳动力市

场建设的同时，要促进全国劳动力统一市场的形成，建立全国性的农村剩余劳动力供求信息

中心。
〖CD2〗加快劳动力市场规则的建设。要防止市场垄断、歧视、非公正交易及侵犯自主交易

权和人身权利、契约权利等不正当行为。
〖CD2〗加快农村剩余劳动力宏观调控体系的建设。加强政府对劳动力市场的预测、规划、

调控、立法、监督，使劳动力转移走向制度化、规范化。
五、正确解决农村剩余劳动力问题的关键是要进行观念更新，澄清理论上的模糊认识，排除

阻碍农村剩余劳动力转移的思想障碍
目前，人们往往只看到民工流动的负面效应，把“民工潮”看作“盲流”，看作消极现象，

希望政府能用堵的办法使人心归田，把2亿多农村剩余劳动力重新限制在有限的耕地上务农

。这是一种历史的偏见。要制定明确的政策推进农村剩余劳动力转移必须澄清以下几种模糊

认识，走出理论误区。
〖CD2〗“离土不离乡，进厂不进城”是不是劳动力转移的理想模式?“离土不离乡，进厂不

进城”是我国农村工业化的过渡模式，不是目标模式。如果说在80年代这种农村工业化模式

还有其合理性的话，那么90年代和下个世纪，这种分散的工业化模式则必须由集中的工业化

模式所替代。这是由非农产业的性质和城市文明的性质所决定的。城市经济学告诉我们，只

有城市规模达到30万人左右，在这样的城市设厂办店才能取得规模效益和庥聚效益，才能节

省资源，才能合理使用人力资源，人们的生活方式才具有城市文明的特征，城市才具有向心

力。
〖CD2〗鼓励农村劳动力转移会不会损害农业?虽然局部地区劳动力超常流动对农业发展产生

了一定影响，但这种影响是由于生产要素市场的发育不协调，即土地经营权市场滞后于劳动

力的流动造成的。就全局来说，第一，农村兼业化严重阻碍了农业劳动力非农化的进程。农

村兼业经营的演化使劳动力转移过程异常艰难，数以亿计的农村剩余劳动力固守土地，在有

限的耕地上“泡蘑菇”。兼业劳动力以部分时间务工经商，但他们没有割断同土地相联系的

“脐带”，他们对非农产业经营难免有短期行为和投机心理，对农业生产有应付行为和留恋

心理。他们的思想行为和价值观念仍然是农民的，而不是市民的。第二，农村兼业化还使务

农劳动力素质严重下降。由于在兼业经营条件下的农业具有自给自足的自然经营特点，手工

劳动和畜力耕作方式将长期存在，农业收入在全部家庭收入中处于越来越微不足道的状况。

这种状况使转移农民中的轻农观念越来越重。我国农村劳动力沉淀在土地上的状况十分严重

。这种状况不利于农业的现代化。传统农业向现代农业的转化决不能靠把农民禁锢在土地上

的方式来实现。一些农业大省，农民外流已成为奔小康的一着重棋。如四川每年外出民工寄

回的人民币达60多亿，安徽70多亿，再加上湖南、广西、江西、湖北，估计有280亿。实践

表明：农民流动是农村剩余劳动力资源得到有效配置的重要途径。资金向流出地的回流会极

大地有利于农村面貌的改观。一个真理是：农民减得越少，农民的收入增加得越多。增加农

民的收入有两条：一是靠提高农产品的价格，二是靠提高农业劳动生产率。现在靠价格提高

来增加农民收入的潜力有限，而农业劳动生产率的提高不能靠把农民限制在有限的土地上打

“人海战术”，关键是要通过扩大农业规模经营来提高农业劳动生产率。这里的结论是：只

有减少农民，才能保护农民。发达国家用不到10%的农业人口养活90%以上的非农业人口的事

实告诉我们：中国农业的发展呼唤通过劳动力转移来加速农业规模经济和农业人均产出的提

高。
〖CD2〗让数以亿计的农村剩余劳动力走城镇化道路，中国国力能承受吧?应该承认，让素质

较低且数量大的农村剩余劳动力都涌进工业水平较高和文明程度较高的为数甚少的大城市是

极不现实的。此外，如果按照计划体制下的由国家一手包揽的城镇化模式来引导农民进城也

是不可能的 。我们主张的农村城镇化在于：要引导现有的乡镇工业向农村地区的小城市、

县城及建制适当集中，走农民自己建城的道路，即主要通过据点发展式城镇化，培植新的城

市生长点，用多元化城镇投资体制来引导农民在工业化和居住地方面的适当集中。90年代实

施这种劳动力转移方式现实性是极强的。
〖CD2〗“民工潮”已超过警戒线，国家能不能堵住这股“洪流”?“民工潮”是市场经济发

展的必然结果，政府应建立宏观调控体系。但对“民工潮”只能“导”不能“堵”。这是因

为：第一，在市场经济条件下，任何“堵”“民工潮”的措施都是不能奏效的。第二，“堵

”“民工潮”是违背客观经济规律的，不利于竞争有序的劳动力 市场的形成，不利于社会

经济的发展。应该看到，目前“民工潮”的表现出来的问题都是制度创新跟不上劳动力流动

的需要和有关管理滞后造成的。随着改革的深入发展和有关制度的完善，“民工潮”的利会

越来越大，弊会越来越小。〓〓〓〓〓〓(本文责任编辑：冯小双)