论农村社会保障体系建设重点及几个关系
【 作 者 】薛兴利/张晓云/刘桂艳
【作者简介】作者单位：山东农业大学经贸学院 山东省泰安市委党校
【 正 文 】
农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的重要组成部分。搞好农村社会保障
体系建设，既是适应社会主义市场经济发展变化，及时有效地保障农民基本生活权益
的迫切需要，也是促进农村社会经济稳定发展、搞好计划生育的客观要求。近些年来
，全国许多地方在农村社会保障体系建设方面进行了一些有益探索。
农村社会保障体系建设的核心是农村社会保障制度。在农村社会保障制度中，需
要建设的具体制度又有很多，就目前而言，广大农民群众的基本要求与愿望是实现“
生（存）有所靠、病有所医、老有所养”，因而农村最低生活保障、农村养老保险和
农村医疗保险三项制度建设是其重点。同时，在农村社会保障体系建设中，还有一些
重要关系尚需妥善处理。本文仅就这些问题作些研究、探讨。
一、农村最低生活保障制度建设
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困
人口而建立的社会救济制度。建立农村最低生活保障制度不仅是改革与完善农村社会
救济制度的重大举措，而且也是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。目前绝大部
分地区在社会救济中还是沿用“不规范、不统一、实施中具有很大随意性”的传统办
法，没有建立农村最低生活保障制度；少数建立这一制度的地区其制度也不够完善。
因此，要搞好农村社会保障制度建设应以农村最低生活保障制度建设为突破口，加快
建设步伐，力争到2000年在全国建立起较完善的农村最低生活保障制度。
1.科学确定保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是：既要能保
障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考
虑因素是：①维持农民最基本生活的物质需要。目前农民住房问题已基本解决，重点
是吃饭、穿衣的需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均
消费水平和人均基本生活费支出。②农村经济发展水平。主要是当地人均国民生产总
值、农民人均纯收入等。③地方财政和村集体的承受能力。④物价上涨指数。由于以
上各因素是不断变化的，保障线标准应随着这些因素的变化而进行调整（一般为一年
调整一次）。各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保
障线标准的参照系数。据我们对山东、云南、河北、江苏四省部分地区的调查，农民
吃、穿等最基本生活费用支出一般占农民人均纯收入的25～35％。1996年国家确定的
全国农村贫困线标准是基本生活费支出占农民人均纯收入的27.5％。根据这些数据及
目前地方财政与村集体经济的承受能力较低的实际情况，较为科学可行的最低生活保
障线标准应为基本生活费支出占农民人均收入的28％左右。由于各地的经济发展水平
不同，参照系数亦有差异。经济发达地区，农民收入水平高，基本生活费支出在人均
消费支出中的比重小，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以26％左右为宜；经济欠
发达地区，农民收入水平低，贫困程度重，基本生活费支出在人均消费支出中的比重
大，恩格尔系数高，参照系数可高一点，以30％左右为宜。为能尽快建立农村最低生
活保障制度，其保障线标准在起步阶段可低一点（但不要低于国家贫困线标准），以
后随着农村经济的发展、农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提
高。农村最低生活保障线标准以县（市）为单位划线为好。
2.合理筹集保障资金。通过社会救济制度来保障人民群众的基本生活，历来都是
政府的职责。因此，保障资金的来源应以政府为主，决不能向农民个人伸手。在实际
工作中，保障资金可由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担，社会捐赠和社会
互助等再补充一点。至于各级财政及村集体的分担比例应根据各地实际确定。一般来
说，乡村经济条件好的主要由乡镇与村集体负担；乡村经济条件差的主要由省及地、
县、乡三级负担，其负担比例可为2∶4∶4； 乡村经济条件一般的主要由县、乡、村
三级负担，负担比例可各为1／3或3∶3∶4。 各级政府应将农村最低生活保障资金列
入财政预算。
3.正确界定保障对象。农村最低生活保障对象一般包括因缺少劳力、低收入造成
生活困难的家庭；因灾、因病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定
抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。据调查，保障被抚养对象一般占农村总人口
的5～6％。界定农村最低生活保障对象，要以通过最大劳动努力仍达不到最低生活保
障线为衡量标准。要在全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫
原因等的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出保障对象
的条件与范围，严格按审批程序进行。另外，还要建立最低生活保障对象的档案，以
便及时掌握保障对象家庭经济状况的变化，一年调整一次。
4.正确选择资金管理与保障方式。最低生活保障资金的管理可采取的方式有两种
：一是将保障资金集中到县一级统一管理，实行专户专帐，按时下拨到乡镇统一发放
；二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村
集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。相比而言，第二种方式更可行一些
。最低生活保障方式可灵活多样。其主要方式有三种：一是发放救济金；二是发给部
分救济金和部分实物（如粮食、燃料等）；三是制定优惠政策，如免除“三提五统”
、义务工、学杂费、部分医疗费等。
二、农村社会养老保险制度建设
90年代初以来，我国农村开始推行农村社会养老保险制度，使农民养老的方式开
始发生变革。到1996 年底， 农村社会养老保险已推进到1980个县（市），投保农民
7200万人，占适龄投保人数的14.5％。作为一种正在探索中的新型保障制度，它仍需
要进一步改革与完善。力争到2000年初步建立、2005年基本建立起农村社会养老保险
制度。
1.养老保险的形式要灵活多样。农村社会养老保险的具体形式很多，按投保人的
情况不同可归纳为两类：一类是普遍保险，即由个人直接向农村社会养老保险机构投
保而形成的保险，其保险费主要是由保险对象或其亲属缴纳；一类是职业保险，即与
某种职业有关的保险，如乡镇企业职工养老保险、村干部养老保险、农村义务兵养老
保险、民办教师养老保险、蚕农养老保险等，其保险费有的是保险对象与有关单位按
一定比例缴纳，有的则完全是由有关单位代保险对象缴纳。这两类养老保险形式特别
是第二类养老保险形式应大力倡导。
2.正确确定养老保险基金的筹集办法。农村社会养老保险基金的筹集，在现阶段
实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，
这里关键是要把握好“为主”、“为辅”、“扶持”的度。针对目前集体补助比重过
小、国家扶持微乎其微的状况，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。一
般说来，在集体经济实力较强的乡村，集体补助所占比重以25％～40％为宜；集体经
济实力一般的乡村应以20％～35 ％为宜； 集体经济实力较弱的乡村应以15％～30％
为宜。对于政府方面，除继续给予政策扶持外，可按集体补助的一定比例给予财政补
助。对于农民个人方面，可动员较富裕家庭的农民提高投保档次。
3.努力做好养老保险基金的保值增值工作。目前我国农村社会养老保险基金已积
累近百亿元，且随着农村社会养老保险事业的不断发展，养老保险基金积累将加速，
养老保险基金如何保值增值问题日益突出。因此，要认真研究养老保险基金的保值增
值的办法与措施，逐步使基金运营走向市场，实现基金的合理组合和最大增值。当前
，除应注意搞好与银行的合作，提高储蓄与购买国债的收益率外，还应根据国际上的
成功经验，考虑在较安全原则下的多渠道投资。在农村社会养老保险搞得好的地区，
可尝试建立保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营保险基金。国家应制定有
关政策，为养老保险基金的保值增值提供条件，如可考虑由财政发行特种高利率债券
，为保险基金指定专项建设项目等。管理费标准应尽量低，养老保险对管理费支出应
实行定额包干制，超出定额的开支，应从同级民政部门的事业费中列支。
4.加强养老保险的管理。针对当前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的状况，
必须加强和改进农村社会养老保险的管理工作，逐步实行规范化与制度化管理。一要
建立健全适合当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗
位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；二是要严格监督和检查，及时向各方
面公布有关情况，增加透明度；三要健全实务规程，大力推行和普及规范化操作，逐
步推广和运用计算机个人帐户管理系统，不断提高工作效率；四要加强对保险干部和
一般工作人员的培训，争取在2—3年时间内将在岗人员轮训一遍，努力提高干部和一
般工作人员的管理水平和业务素质。
三、农村医疗保险制度建设
目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预
防保健合同等多种形式，其中合作医疗是最普遍的形式。农村合作医疗制度是由政府
支持、农民群众与农村经济组织共同筹资、在医疗上实行互助互济的一种具有医疗保
险性质的农村健康保障制度。它在70年代曾一度覆盖了90％以上的农村，但80年代几
乎都垮掉了。近些年虽有一定程度的恢复与发展，但进展缓慢，1996年，实行合作医
疗的村数只占全国总村数的17.6％，农村人口覆盖面仅为10.1％。实践证明，多种形
式的农村合作医疗是农民群众通过互助共济、共同抵御疾病风险的好办法，也是促进
我国农村卫生事业发展的关键。因此，各地应积极发展与完善农村合作医疗，力争到
2000年在全国大部分农村建立起合作医疗制度，并逐步提高社会化程度；同时，有条
件的地方可逐步向社会医疗保险过渡，到2010年全国建立起完善的农村社会医疗保险
制度。
1.正确选择合作医疗形式。目前农村合作医疗主要有乡办乡管、村办乡管、乡村
联办、村办村管四种形式。这四种形式都有其合理性、适宜性，在乡镇范围内开展“
互助互济”会有更强的抗风险能力，能进行更有效的监督管理并可以逐步提高社会化
程度，所以，以乡办乡管为好。从合作的内容看，目前农村合作医疗主要有合医合药
、合医不合药、合药不合医等三种形式。这些形式是可以并存发展的，但应以合医合
药为主，因为它更能满足农民群众的医疗需要。
2.建立科学合理的合作医疗筹资机制。如果说80年代以前的合作医疗制度主要是
“成功地解决了农民看病吃药、确保健康的问题”，那么，在社会主义市场经济体制
下的合作医疗还要解决“一部分农民因贫困而看不起病，一部分农民因病致贫、因病
返贫”的问题。然而，从资金筹集上看，目前的农村合作医疗制度仍存在着筹资额太
少、集体与政府补助不足的问题，从而不能很好地解决农民因病致贫、返贫的现象发
生。因此，必须建立科学合理的筹资机制。合作医疗资金的筹集应采取以个人缴纳为
主，集体补助为辅，政府予以支持的办法。集体补助部分要根据当地集体经济状况而
定，一般应占筹集资金总额的20％；各级政府（主要是县乡二级）也应有适当的财政
投入，作为合作医疗的启动、扶持资金，特别是对贫困地区合作医疗的建立应予以特
别的关注。集体与政府的投入比例都应随着社会经济的发展而相应提高。农民个人缴
纳合作医疗资金数额以多少为宜，主要取决于两个基本因素：一是年人均医药费用实
际支出；二是农民愿意每年缴纳合作医疗资金的数额。据对浙江、河南等七省的调查
〔1〕，1993年农村居民人均医药费支出为97元，是上年农民人均纯收入的7.14％；农
民愿意缴纳合作医疗资金的数额占农民人均纯收入的1.7％。据我们对山东的泰安、潍
坊、滨州等七市（地）的调查，1996年农村农民人均医药费用支出为132元， 是上年
农民人均纯收入的7.83％；农民愿意缴纳合作医疗资金的数额占农民人均纯收入的1.
52％。根据这些调查结果和我国农村实际，适当扣除集体与政府可能的补助与支持部
分，如果医药费用报销比例控制在30％～80％的范围内，农民个人应缴纳的合作医疗
资金以上年农民人均纯收入的2 ％左右为宜。
3.合理确定报销比例，逐步提高保障水平。医疗费用的报销比例应由各地合作医
疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况，按照“以收定支，略有节余
”的原则自主确定， 一般可控制在30 ％～80％的范围内。在合作医疗的初建阶段，
报销比例可低一点，但不可低于30％（因为低于30％就达不到医疗保险的目的）；以
后随着农民个人交纳、 集体及各级财政补助资金的增加而逐步提高， 但一般不要超
过80％（因为超过80％就会出现“有病无病都看病，大病小病多拿药”的现象，造成
医疗资源的浪费），以70％左右为宜。
4.强化管理与监督。一要建立健全各项管理规章制度，并严格执行。各地政府或
行政主管部门要结合本地情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，各级合作医
疗管理组织要对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理、出诊转诊、药品管理、
卫生服务、审计监督等合作医疗的各个环节制定与落实相应的管理规章制度。要管好
用好合作医疗资金，实行专人管理，做到专户储存，专款专用。二要加强审计与监督
。要成立由有关部门和农民代表参加的监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监
督检查，特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况，要进行严格审计，并向农民张
榜公布。各级合作医疗管理组织应定期向同级人民政府汇报工作并接受同级人民代表
大会的监督。
四、农村社会保障体系建设中应处理好的几个关系
1.普遍保障与分类实施之间的关系。普遍保障是指农村社会保障的对象范围，包
括所有农村社会成员及他们所需要的社会保障的各个方面。社会保障的科学机理是大
多数人群分摊少数人群的风险，覆盖面越大，每个保障对象遭遇风险的概率越小，补
偿越稳定。这一“大数法则”也要求农村社会保障具有普遍性。分类实施是指农村社
会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面，要因地制宜，量力而
行，在不同地区、不同时期有所侧重与区别。我国农村幅员广大，各地社会经济发展
很不平衡，农民对社会保障的要求也不一样，因而必须从农村实际出发，不可搞“一
刀切”。在经济发达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟，应采
取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络，并逐步完善与提高；在中等发
达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件尚未完全成熟，应先重点抓好最低生
活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设，以后随着社会、经济的发展和工
作的深入，再全面推开；在经济欠发达地区，可有计划、有重点地分步实施，目前重
点是抓好农村最低生活保障制度的建立和社会互助与优抚工作，搞好养老保险制度和
医疗保险制度建设的试点，以后随着社会、经济的发展和工作的深入，再循序渐进地
全面推开。
2.农村社会保障体系内部和外部的各种关系。农村社会保障制度是由许多制度组
成的完整体系，各项制度功能各异，缺一不可。同时，各项制度又存在着相互联系、
相互制约和相互促进的关系。如搞好了养老保险与医疗保险，可为保险对象解除养老
的后顾之忧，身体好，收入多，贫困线以下的人就会减少，就能促进社会救济事业的
发展；社会救济搞好了，能帮助贫困的人解决基本生活问题，从而促其搞好生产经营
，增加收入，参加养老保险与医疗保险的人则多，也就促进了养老保险与医疗保险的
发展。反之，农村养老保险、医疗保险与社会救济之间关系处理不好，都难以发展。
因此，农村社会保障制度的规划、设计必须统盘考虑，统一进行。
农村社会保障服务网络是实施农村社会保障制度的载体和依托。因此，建立与完
善农村社会保障体系，还必须建立与完善农村社会保障服务网络。当前，应尽快建立
起以县为龙头作指导、乡为主体搞服务、村为基础抓落实的救灾扶贫、医疗预防保健
、优抚安置、老年人保障、残疾人保障 和婚丧改革等6个保障服务网络。要发动社会
力量，广辟筹资渠道，发展和兴建一批新的社会保障服务实体和设施，并在充分利用
现有服务设施的基础上，通过挖潜、更新和改造，在保障项目、内容、标准及经营管
理水平等方面进一步完善与提高，逐步实现农村社会保障服务网络的社会化、实体化
、规范化、制度化，使其真正发挥保障服务作用。
由于我国各地农村经济发展很不平衡，农民收入差距很大，加上不同农民对社会
保障项目和标准具有不同的要求，决定了我国农村保障的多层次性：第一层是社会基
本保障；第二层是集体或企业补充保障；第三层是家庭（个人）保障。这三个层次都
可起到保障农民生活的作用，且可相互补充，因而都应搞好，但在不同的社会经济条
件下则应有所侧重。在经济发达的农村，应以社会基本保障为主；在中等发达农村，
应是三者的结合；在经济欠发达地区，则仍以家庭保障为主。在中等发达和欠发达农
村，随着经济的发展而将逐步转向以社会基本保障为主。目前我国农村与城镇的社会
保险是分别进行的，且这种状况还要存在较长时间，但最终要实现二者的合轨。目前
，为减轻农村社会保障的压力，城镇社会保障的范围应扩大到进城工作的农民工。保
险公司开办农村养老保险和医疗保险也能起到保险的功能与作用，且可以进入社会保
险所难以涉及的领域，成为社会保险的有益补充。但是，由于商业保险是纯商业性的
（以盈利为目的），难以发挥社会保障的功能，且有时会与社会保险发生争夺保险市
场的矛盾，造成保险市场的混乱，因此，可允许保险公司在农村开办养老、医疗保险
，但其行为必须规范。在实际工作中，要注意协调好社会保险与商业保险的关系，避
免发生矛盾。此外，在规划、设计与实施农村社会保障时，还要注意与其它各项社会
经济政策的相互衔接、配套。
3.社会保障管理体制统与分之间的关系。目前农村与城镇的社会保障管理体制都
存在着政出多门、政事不分的问题。要解决这一问题，必须处理好统与分之间的关系
，建立统分结合的社会保障管理体制。所谓“统”，就是要建立全国统一的社会保障
管理机构，农村社会保障可作为一个分支机构；所谓“分”，就是在统一管理的同时
实行分工，即将行政管理、执行、监督机构分开，使之相对独立、相互联系、相互制
约。为此，必须成立如下机构：一是行政管理机构——社会保障管理委员会。该机构
主要是履行政府的社会保障职能，负责制定包括农村在内的社会保障发展规划、重大
政策和有关法规、规章，并对社会保障事业机构进行必要的指导与监督。二是执行机
构——社会保障事业管理中心。该机构负责社会保障事业的运作，包括实施社会保障
管理委员会制定的法规、政策与制度，负责日常业务管理，基金的征收、支付和运营
等，以后随着社会保障事业的发展，基金的征收、支付、和运营要独立出来，成立专
门的经营机构，以更好地实现基金的保值增值。三是监督机构——社会保障监督委员
会。该机构的职能是对社会保障事业管理中心的有关法规、政策、制度的执行情况和
基金的收支、运营等工作进行监督检查。为确保监督的有效性，社会保障监督委员会
应是与社会保障管理委员会平行的机构，隶属于政府或人大。
4.政府组织与农民自愿之间的关系。农村社会保障体系建设是一项涉及面广、政
策性强、难度较大的工作，仅靠某一部门是不够的，只有党委、政府高度重视，切实
加强领导，把组织、引导、支持农村社会保障工作作为政府行为，才能保证农村社会
保障事业的顺利发展。因此，各级政府及有关部门应从农村社会经济稳定与发展的全
局出发，把农村社会保障工作列入重要的议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，
认真研究加快农村社会保障体系建设的政策措施，下大力气抓好这项工作。农村社会
保障体系特别是农村社会养老保险和医疗保险制度建设所需的资金，主要是以农民个
人为主筹集的，而目前大部分农民收入较低，社会保障意识也不够高，如果采用行政
命令的办法就会引起农民群众的不满，这不仅做不好社会保障工作，还会影响社会的
稳定。因此，政府在组织农村社会保障工作时，必须坚持因势利导、个人自愿的原则
。在实际工作中要加强宣传教育，通过灵活多样的宣传教育形式，让广大农民群众充
分认识到农村社会保障体系建设的重要性，并通过相应的法制教育，让广大农民群众
认识到依法缴纳社会保障基金是自己应履行的义务，从而增强广大农民群众的社会保
障意识，提高广大农民群众参与社会保障的积极性与自觉性。
注释：
〔1〕叶宝德等：《七省14个项目县合作医疗改革的基本模式》，《中国农村卫生
事业管理》1996年第12期。
【责任编辑】丁一
【参考文献】
1.卫兴华等：《中国社会保障制度研究》，中国人民大学出版社。
2.郭晋平等：《中国社会保障制度总览》，中国民主法制出版社。
3.许昆峥：《加速农村社会保障体系建设》，《中国民政》1997年第8期。
4.薛兴利等：《农村社会养老保险制度的实证分析与政策建议》，《中国农村观
察》1997年第2期。
5.卫生部、民政部发布的统计公报与有关文件。