当前农村社会稳定的问题与对策[＊]
——首都“百名博士百村行”专题报告
【标题注释】[＊]本报告利用了下列博士生提供的调查材料：龚维斌、王盛开、唐建
军、肖利锋、刘永锋、冯迅华、王德中、霍梧筠。
【 作 者 】党国印
【作者简介】作者系中国社会科学院研究生院博士生
【 正 文 】
１９９６年暑期，北京地区几所著名高校和中国社科院研究生院的一百多名博士
生参加了有关单位组织的“百名博士百村行”调查活动。在调查中，不少博士生对农
村社会稳定问题给予关注，多份报告集中反映了这方面的问题。本文作者也在此次活
动中作了这方面的调查。现根据有关报告对我国当前农村社会稳定的主要问题及其对
策作一介绍。
一、对农村社会稳定形势的大体估计
尽管几十份涉及少数乡村社会稳定问题的调查报告难以全面系统地反映全国农村
社会稳定的基本形势，但鉴于这些调查涉及的地区跨度大，对问题认识的角度各有不
同，故仍有可能对全国农村社会稳定形势提供一个大体的估计。
１．改革开放以来，农村社会稳定问题日益突出，某些方面和局部地区问题严重
。据调查问卷反映，农民的抱怨主要集中在两个方面：一是负担太重；二是缺乏安全
感。这些抱怨都涉及农村社会形势的稳定。在少数地方，农民集体上访具有经常性，
上访人数规模大，形成农民和地方政府的对立。
２．在非常富裕的农村地区和非常贫穷的农村地区却显示出某种程度的稳定性。
这些地区社会犯罪率低，干群之间对立程度低。但极端贫困地区的稳定具有表面性和
暂时性，潜伏问题比较多。正在发展的乡村，或受周边地区发展影响的乡村，社会稳
定问题比较突出。
３．目前的社会治安状况对农民维持传统自然经济不形成重要威胁，但对于农民
扩大生产经营门路，发展商品生产极为不利。通过对调查问卷的分析，发现一些地方
的农民对本乡村的社会治安是比较满意的，认为社会治安差的主要是那些外出务工经
商的农民和农村中较富裕的专业户。
４．党和政府在农村的传统权威受到削弱，一些新的权威正在逐步替代党和政府
的权威，并对农村社会稳定产生复杂影响。主要表现在：农村中由于收入差距的不断
扩大，一部分农民对既定权威发生不满；一些地方的地痞、村霸危害一方，屏蔽了政
府权威对农民的作用力；有的乡村选出与政府对抗的村委主任，拒绝承担对社会和政
府的义务；有的村庄的党组织瘫痪，村委会形同虚设，已无集中权威和维护有效秩序
可言；有的乡村宗教力量的号召力超过了党和政府的号召力，成为农民认同的新权威
；有的基层党组织在农民与政府的利益发生冲突时，对政府隐瞒信息，简单地站在农
民一边；还有的乡村选出私营企业主作村委主任，权威的行使方式与过去相比已发生
重大变化。农村出现的这些新的力量有的尚能与较高层的党组织和政府配合，有的则
不愿配合，给党和政府维持农村社会稳定格局带来复杂影响。
二、当前值得重视的几个问题
１．农民负担和干群关系问题。当前影响农村干群关系的主要因素是税费征收，
而这一点在发达地区和贫困地区有所不同。在发达地区，因为村干部控制了一些乡镇
企业，多吃多占的行为具有隐蔽性，对干群关系影响不大。在贫困地区，农民税费负
担的绝对量不大，但对于贫困农民来说，相对量不算小。据对陕西丹凤县几个村的调
查，那里三提留、五统筹费用没有超过农民人均纯收入的５％，但各种税费加起来就
比较可观了。另外两个因素加剧了农民尤其是贫困农民的负担。一是虚假统计因素；
二是计算税费的方法。目前的税费一部分是按分地人头来计征的；一部分则是按自然
人头来计征的，二者相差不大。在种植业收入很低的情况下，这两种计征方法对贫困
农民不利，越穷的农民，相对负担越重。贫困地区有加大农民负担的倾向。在地区间
收入差距日益拉大的情况下，贫困地区有发展经济、赶超发达地区的强烈冲动，但苦
于地方财政捉襟见肘，许多建设项目不得不向农民伸手。沉重负担使农民生产生活陷
入极端贫困的境地。农民用贷款上交税费的情形比较普遍。为了较快完成征收任务，
干部常常领着信贷员上门给农户贷款，贷出的款项同时被划拨到乡财政的帐户上。在
个别情况下，干部还指使一些逞强好斗的乡村无赖威胁农户，强迫农户上交税费。乡
政府为了工作上的方便，还喜欢任用“厉害人”和富人作村干部。
２．乡村干部在稳定农村社会中的作用问题。稳定农村社会的关键是乡村干部要
发挥有益的作用，但乡村干部的功能在近年已发生了一些变化。在一些地方，行政村
的兼职干部不易拿到职务补贴，向农民收费很难，不少干部想撂挑子不干；一些有能
力的农民外出务工经商，不愿作村干部。干部们认为多一事不如少一事，常常不愿向
政府报告村里的真实情况，容易隐蔽潜在问题。乡级专职干部的主要工作是“刮宫引
产，催粮要款”，任务完不成上级要批评，他们觉得夹在农民与上级政府之间两头受
气，辛苦而不讨好。
３．公检法部门对农村犯罪势力的打击能力问题。近几年我国公检法部门开展的
“严打”斗争有效地震慑了农村犯罪势力，农民群众拍手称快。但在有些地方，公安
政法部门缺乏足够的财力、物力和警力来有效打击犯罪，维护社会治安。丹凤县１９
９６年４—７月的严打“斗争”，仰赖县财政另拨经费给予支持，在“严打”的集中
统一行动中，还动员党政干部５７０人次，人民群众３９０人次，并使用了许多单位
的车辆，但仍然有一些案件苦于财力不足而不能破获。据对甘肃平凉地区的调查，农
村警力普遍不足，农村警力与城市警力的比例为一比二，农村警员还要用１／３的精
力去搞非业务范围的工作，如抓计划生育、催缴公购粮等。农村警员比例小于农村犯
罪案件的比例，使一些恶性案件久不能破，犯罪团伙猖獗，容易使农民群众失去对党
和政府的信任，不利于维护党和政府在农民中的威信。
４．宗教势力的兴起问题。据调查报告反映，全国农村在不同程度上出现宗教活
动规模扩大的问题，并对农村社会稳定产生复杂影响。在有的地方，宗教活动对乡村
社会稳定产生了积极作用，至少在目前如此。据对安徽省定远县金山村和幸福村的调
查，这里１９９０年以后基督教形成声势，但由于县“基督教三自爱国运动委员会”
的介入，宗教活动大体保持在礼仪活动的层次上，比较有秩序。山东淄博某村的教会
对教徒制定了“十戒”，要求教徒不可杀人、不可奸淫、不可偷盗、孝敬父母等；牧
师还劝告教徒有病要求医。陕西扶风县绛帐乡的营中村和营西村在８０年代就建起了
三层高的哥特式大教堂，天主教几乎完全替代了当地的旧有宗教。“信教群众不相信
巫婆、神汉，在婚丧嫁娶中也由于教会的规定而少有迷信色彩（但下葬时仍有披麻带
孝），……群众也极少参加赌博、械斗活动。”当地天主教神父曾就学于旧时辅仁大
学，很会传教布道，认为天主教教义和儒家文化的精髓是完全一致的。但是在另一些
地方，宗教活动对社会稳定起到了破坏作用。陕西等地近年出现的相当规模的非法宗
教活动，对农村社会治安扰乱极大。非法宗教组织“××会”，人数已有相当规模，
信徒多为贫困地区农民，丹凤是受害地区之一。该异教的骨干成员有的打着基叔教的
旗号，制造信徒与非信徒之间的矛盾，扰乱社会治安；有的散布谣言，宣称“世界末
日即将来临”，鼓动信徒放弃生产，吃光、花光，坐等“升天”；有的诈骗钱财，拐
卖、奸污妇女，干扰学校教育；有的攻击共产党和政府，宣称“先争人心，后夺政权
”，甚至聚众拘禁政府工作人员，抢夺枪支弹药；还有的肆意压迫信徒，贪污信徒捐
供的钱粮。该教已被有关部门确定为非法组织，并予以取缔。但是，由于该教的活动
特点以及一定社会条件的存在，取缔活动的效果不很明显。一位地方官员在分析该教
产生的原因时说：“许多发现‘××会’的地方，都是国家级贫困县，有的温饱问题
还没有很好解决，那里的人们缺医少药，贫病交加，无钱医治，只好寄希望于‘神灵
’，这是‘××会’得以传播发展的社会土壤”。上述宗教活动虽然对我国农村社会
稳定表现了两种相反的作用，但都改变了我国农村的权威结构，很值得加以研究和重
视。
５．贫困地区的社会稳定问题。有的报告指出：贫困地区的闭塞、落后状态易酿
成突发事件。理论经济学和社会学的研究证明，交易主体之间的信息交流越是充分，
合作越容易达成，合作的利益也就越大。在贫困地区，由于交通、通信条件极端落后
，农民不易获得有关中央政府的信息，容易把地方政府的行为与中央政策联系在一起
；一些地方干部的素质低下及其特殊利益的驱使，会使中央政策的效用在传递过程中
发生递减；地方干部长期工资水平低下，缺乏致富门路，会使他们与中央政府离心离
德。所有这些因素都会破坏贫困地区农民与中央政府合作的基础。反过来看，这些情
形也降低了政府对农村贫困地区突发事件的控制能力，或者增大了控制的成本。
三、促进农村社会稳定的若干建议
许多调查报告认为，从根本上看，建立一个长治久安的社会主义新农村，需要通
过振兴农村经济来实现。通过经济发展，可以逐步改变农村的社会结构，消除那些因
经济落后而产生的不稳定因素，使农村稳定建立在新的社会结构基础之上。为了解决
农村社会转型时期的社会稳定问题，防止大的社会动乱出现，当前应重点抓好如下工
作：
１．控制农村农户间收入差距过分拉大现象。收入差距过分悬殊会提高农民对非
法抗争的预期收益，不利于农村稳定。但也不应该回到平均主义的老路上去，而只能
通过建立规范的市场经济秩序，打击农村官员的腐败行为，加大农村扶贫力度等措施
，来降低农民非法抗争的预期收益。
２．改善和提高党和政府在农村的权威。要通过经济的、政治的和法律的手段，
加强对农村刑事犯罪的打击力度和中央政策对农民的直接传播力度（尤其是发挥新闻
媒体的作用），给农民提供较为廉价的公共安全服务。
３．降低政府与农民之间的合作成本。降低政府与农民之间的合作成本，有助于
建立农民与政府之间的合作信任关系，使政府与农民之间的矛盾及其解决过程处于有
序化状态，以降低突发事件出现的频率。要通过改善农村基础设施，发展交通、通信
事业，为农民尽可能直接获取中央政府的信息创造条件。此外通过加强基层政权的民
主选举，也可以促进农民与农村官员之间的认同感，降低政府与农村之间的交易费用
，使农民与政府之间形成较为一致的意识形态。
４．努力消除农村滋生非法组织和犯罪团伙的社会条件。打破现行户籍制度等城
乡隔离制度，消除农村大面积贫困现象，尽可能弥合各种人为造成的社会鸿沟，均有
助于防止对社会存在敌意的非法抗争集团的意识形态的形成，提高农村社会的稳定程
度。
５．农村土地制度调整要兼顾农村社会稳定目标。在土地仍然是基本生存资料的
条件下，土地分配或占有不公将不利于农村社会的稳定，土地集中在少数人手里会引
起农村社会动乱。当前在贫困地区，土地基本上仍是生存资料，因此，为了使农村贫
困地区的社会稳定，坚持承包土地不变是非常重要的。有些贫困地区将农村的“四荒
地”拍卖给原集体经济以外的成员，贫困农民因无钱购买便丧失了土地使用权，这种
情形是很危险的。此外，在乡村剩余劳动力没有充分转移的情况下，强制性地将土地
集中到所谓“能人”手里，也是危险的。
６．加快农村剩余劳动力向城镇转移的步伐。国内外的研究证明，农村剩余劳动
力向城镇转移在总体上有利于社会稳定，而不是相反。一些人认为，农民进城不利于
社会稳定是完全错误的。农村剩余劳动力的转移是一个过程，因此，农业的集约化经
营应该与这个过程相适应，不能过快。各级政府要认真研究对待进城农民的具体政策
。
７．贫困地区的干部待遇应逐步有所提高。在乡级干部队伍精简缩编的同时，应
该提高他们的收入水平，解决他们的实际困难；在贫困地区，可以把他们也看作扶助
的对象。
８．通过立法规范乡村干部的行政行为。特别要加强以村级财务公开为核心的村
干部行政行为的公开和规范。一些调查报告反映，村级财务公开可以有效化解干群关
系的矛盾，有利于农村社会稳定。可以通过地方立法等手段，把村干部行政行为公开
化、制度化、法律化，并加以有效监督。
９．充分重视农村信访工作，特别重视农民的集体上访。据调查，农民集体上访
大多事出有因，如果对此漠然处之，会使农民产生怨恨，并易酿成重大突发事件。要
通过建立责任制加强这方面的工作，对那些因玩忽职守而造成事态扩大的工作人员要
追究责任。
１０．继续加强农村减轻农民负担工作。已经建立的各项行之有效的制度要继续
完善和落实。对于减轻农民负担工作中的老大难问题要狠抓不放，下大力气加以纠正
。对于减轻农民负担的工作中有令不行、有禁不止的软弱涣散和消极抵抗状况要坚决
扭转，对有关责任人要严肃处理。＊
【责任编辑】王慧敏