90年代去云南农村社会保障制度研究
乔亨瑞
云南农村传统的社会保障工作，主要是由民政部门在农村开展的社会救济、社会福利、优抚

安置等项工作组成。这些工作为我省各个时期的社会安定、社会发展起到了促进作用。但是

，党的十一届三中全会以后，我省农村发生了结构性变化，以家庭联产承包责任制为主的经

济形式取代了人民公社集体经济，这樗着我省农村已由计划向社会主义市场经济过渡。在社

会主义市场条件下，农村的经济形态和生产活动既不同于自给自足的小农经济，也不同于计

划经济时期的人民公社集体经济，它的主要区别在于现阶段农民家庭生产的产品，最终要成

为商品进入市场，农民成为商品的独立生产者，必然要承担生产过程中的。传统云南农村的

家庭保障方式，在一些少数民族地区的村社保障方式〖CD2〗包含封建偷道德的大家庭制度

，农村公社制度以及与此相关的土地制度与生活方式所包含的保障制度，尽管不适应今天农

村经济社会发展现状，但在某种程度上仍有积极作用。而人民公社时期的集体家庭共提，主

要是靠集体维持的低水平保障方式也随着社会的争剧变迁而不存在了，因此，如何在云南农

村建立新的、合适于目前经济发展需要的社会保障制度，成为亟待解决的问题。
党的十四届三中会全把建立社会保障制度作为我国市场经济的五大支柱之一。这里所讲的社

会保障制度是“现代意义上的、符合中国国情的社会保障体系”［１］，其中包含了

两层意思。第一，所谓“现代意义”是指建立的社会保障制度与传统的社会保障有根本的区

别，它交是与我国社会主义市场经济相配套的，能促进市场经济发展的保障体系。欧美国家

的社会保障体系是近代从传统的农业社会向工业社会，从封建的农业经济向资本主义市场经

济转变过程中建立与完善的。亚洲的后发展国家(包括日本在内)，是在其经济迅速增长，社

会急剧向市场经济的变迁过程中建立的。从“现代意义”上讲这些国家建立的社会保障体系

对我们有很大的借鉴意义，需要我们研究，尤其是亚洲“四小龙”在经济腾飞时以“社会救

济”为主，建立一张“社会安全网”，进而随着经济发展而逐渐形成较完善的社会保障体系

的做法对我们不无参考价值。第二，所谓“符合中国国情的”，是指我国的社会结构，经济

发展水平与欧美、亚洲的其它国家不同，社会保障缺席要建立在中国国情之上，不能照抄别

国模式，要有中国特色、符合中国实际。基于以上认识，本文拟从以下几个方面讨论90年代

去南农村社会保障制度的建立。
一、云南农村社会保障现状
由于云南省城市化进程较慢，目前的城镇人口只占总人口的21.5%，而占80%左右的人口居住

在农村。因此云南农村社会保障体系的建设，是社会发展方面重中之重的任务。与发达省区

相比，我省在建立农村社会保障制度遇到的难度相对较大，目前，我国社会保障的覆盖面为

30%。只有国际小康标准60%覆盖面的一半左右，而且面主要是城镇人口，城镇安全网的比例

达90%以上，而农业人口的覆盖面仅占2.7%，97%左右的农村人口被排除在社会安全网之外

［2］。而作为农业大省的云南，不建立适应经济发展的农村社会保障体系，就难以保

证全社会的安定。
至90年代中期的1995年，云南省在“八五”期间就建立农村社会保障制度作了一些探索，但

总的说来，仍是在传统的民政工作基础上进行的。主要有以下几个方面：
1、社会保险。其中可分为社会养老保险和救灾合作保险。云南省的农村养老保险始于1992

年，首先在昆明、曲靖、潞西、建水等几个市县开展试点工作，至1995年底，全省127个县

、(市、区)中，有68个县开展这项工作，有70万农民参加保险，收取保金1.3亿元。仅相当

于山东生活上10亿元的13%。救灾合作保险始于1988年，我省参加了由民政部在全国82个县

开展的试点工作，在呈贡县开展试点。从1988年至1995年底，承担了呈贡县价值为1.188亿

元的房屋、劳动力、大牲畜和农作物保险，因灾害已理赔11.403万元。目前这项工作尚未在

全省铺开，主要是因我省农村贫困面大，农民不可能同时承担交纳养老保险与救灾合作两项

保险金。
2、社会救济。其中包括自然灾害救济与社会困难户救济。云南自然灾害多，素有“无灾不

成年”之说，1993年颁布的《云南省抗灾救灾暂行规定》标志我省抗灾救灾工作分级负责管

理体制的确立。这个条例的核心是强化各级政府的抗灾救灾职能，按自然灾害等级实行工作

分级负责，资金物资投入分级负担，形成抗灾救灾的整体合作。如1995年落实的救灾救济款

共8159.67万元，其中省级负担311万元，地州负责2339.8万元，有效减轻国家负担。在社会

困难户救济方面，据1994年统计，全省有贫困人口705万人，其中农村604.01万人，占90.76

%，我省民政部门当年投入3577.3万元，其中国家投入3267.2万元、集体补助370.1万元，使

337.24万人得到不同程度的救济。尽管如此，它仅占应救济人口的47.9%，而其中临时救济

的人为335.6万人，国家定期救助的人仅为2.18万人。值得注意的是，在“七五”期间，云

南农村出现了由社区自发组织并得到政府扶持的群众自救组织〖CD2〗“双储会”，这是我

省贫困地区摸索自我保障的一项创造，在广大云南农村有深厚的社会基础和广泛的社会支持

。“双储会”创造于1988年，到1995年底，全省已发展到3807个，入会农户发展到90多万户

，储金额达2890多万元，在一定程度上弥补了政府救济的不足。
3、社会福利。我省民政工作在农村所做的社会福利工作主要包括五保户供养、农村敬老院

、老乡干部补助和合作医疗等。1995年，全省五保户65721户共73581人，主要采取集中供养

与分散供养两种形式。分散供养65624人，占五保老人的89.2%，为主要供养形式，每人年均

供粮273公斤，生活费346元，其中有单独生活、群众代养、亲友照料三种形式。集中供养是

兴办敬老院，这是农村五保户工作发展的目标。1994年底统计，全省农村敬老院共741所，

集中供养五保老人7957人，投入办院资金5207万元，工作人员1528人。另外，民政部门还对

“老乡干部”和乡退伍红军战士及红军失散人员予以定期定额补助。
4、优抚安置。十一届三中全会后，我省农村对改革优抚保障制度进行了一些摸索，逐步建

成了国家、社会、群众三结合的优先制度。1985年后，全省“三属”(烈士家属、因公牺牲

家属和病故家属)优待金由行政村向区(乡)统筹转变，在一些县市开始实行优待金以县(市)

为单位统筹。至1995年底，已有83个县市实现了以县筹集义务兵家属优待金，1985年户均优

待金为108.5万元，1995年已达户均252元。退伍义务兵安置、伤残军人安置、军队转业干部

安置也做了许多改革。在云南省，尤其是边境地区，由于战争等原因，优抚工作的负担过重

。例如与越南接壤的文山州，按国务院1989年审定的五类残疾标准统计，全州共有残疾人17

.6万人，占全州总人口的6%，这个数字远远高于全国平均水平，而且具有残疾人分布广、年

轻化等特点，加之由于战争造成的孤寡等需要救助的特殊人群多，因此优抚工作及社会救济

工作负担沉重。
客观地讲，从十一届三中全会以后，特别是在“八·五”期间，云南省在摸索建立农村社会

保障工作方面做了许多工作，但由于社会经济相对落后，加之特殊的人文地理环境，使云南

建立农村社会保障制度落后于先进省区。
国家民政部多吉才让部长最近在谈到是否形成现代社会保障制度时提出两条标准，一是是否

有能满足基本需求的保障项目；二是是否走上法制化、规范化的道路［3］。据此标

准来

衡量云南农村社会保障现状尚有相当距离，目前的状况是保障项目不全，社会救助水平低，

覆盖面窄，农村养老保险起步时间不长，没有系统的立法，没有走上法制化、规范化轨道。


二、云南农村建立社会保障制度面临的几个问题
江泽民同志在十五大报告中指出：我国仍处在社会主义初级阶段，并概括了这一阶段的九大

特征。云南和经济较为发达的地区相比，这些特征更为典型、更为突出。据调查，云南省社

会主义初级阶段具有“五低四高”特点，即社会发展程度低、生产力水平低、物质技术基础

低、劳动者科学文化素质低、人民生活水平低；自然经济比重高，贫困人口比重高、文化基

础低、劳动者科学文化素质低、人民生活水平低；自然经济比重高，贫困人口比重高、文盲

半文盲比重高、社会发展不平衡比重高［4］。这些都从整体上制约着云南农村社会

保障制度的建立，其中以下几个问题尤为突出。
第一，贫困问题。1996年，全省贫困人口有540万，占全国贫困人口的1/10。这些贫困人口

居住的地区，又是自然灾害频繁发生的地区，干旱、洪涝、泥石流等灾害几乎每年都有，而

且持续时间长。尽管政府尽最大能力进行资助，但从目前情况看，社会救助水平低，覆盖面

窄，要在本世纪末实现国际小康标准的60%的覆盖面，中国50%的标准，云南看来非常之难。

从目前享受法定救助的人口看(即孤、寡、残等)为2.18万人，仅为贫困人口的0.5%左右，99

%的贫困人口仅靠民政救济的思路，看来解决不了问题。按照多吉才让部长所说的要建立覆

盖农村全体居民的社会安全网，就不能仅从传统民政部门的思路来进行设计。必须把扶贫工

作纳入社会救济工作中考虑，以提高整体的救济水平和扩大覆盖面。
第二，民族问题。云南省17个地州市中，民族自治州有8个，127个县(市)中，民族自治县有

29个，所含乡(镇)数为746个，205个镇，占全省乡镇数的60.3%，民族自治地方的土地面积

为276674平方公里。占全省面积的70.2%，少数民族人口1375万，占全省总人口的1/3左右，

其中绝大部分是农村人口，而且居住在边境山区等交通不发达、基础设施薄弱地区。由于历

史原因，云南25个少数民族的社会发育程度不同，因此，历史的影响一方面在民族地区表现

为思想观念保守、生产方式落后和文化教育水平低等特点。另一方面，虽然已进入社会主义

初级阶段，但传统农业社会的家庭保障和村社保障等社会保障机制仍起着相当重要的作用，

它作为现行农村社会保障的重要补充，应当引起我们的重视。在少数民族社会中这种传统功

能主要表现在对自然灾害的“救济”和家庭养老保障两个方面，作为一种道德规范，它对每

个社会成员有一定强制作用。有些民族由于社会发展水平的原因，村民对村社会 仍存在不

同程度的“归属意识”，社会救济的行为往往在村寨这个层次上展开。我们要对这些低水平

的、有群众基础的传统保障方式予以正确引导，加强管理，使之成为农村社会保障的一个重

要方面。
第三，人口问题。云南的人口构成有自己的特点，诸如文盲、半文盲率高等特点，这里仅就

与社会保障关系密切的人口老龄化问题进行讨论。在全国一些地区，由于计划生育政策的推

行以及城市化进程的加快，农村年轻劳动力流入城市，农村老龄化进进程加快。在沿海发达

地区，进入老龄化社会的农村养老问题将成为社会的主要问题。但对于云南省来说，由于地

理环境与人文环境的因素，人口老龄化进程相对缓慢。1990年云南老年人口在总人口中的比

重，由1982年的6.95%上升至7.67%，同期65岁以上的占总人口的10%和7%。如果按过去8年老

年人口增加的速度，云南达到老龄化社会还有20年左右时间［5］。以上是指全省而

言，其中值得注意的是，由于城乡间存在差别，即生育率和死亡率有差别，加之在今后10多

年间云南工业化进程加快，农村青年劳动力会大批往城镇转移，因此，农村老龄人口半岛超

过城镇。到2010年云南初步进入老龄化社会时，农村已进入老龄社会。即使这样，云南农村

进入老龄社会也比全国晚10年左右。
第四，发展不平衡问题。云南省经济、社会发展总体水平不高，但省内发展极不平衡是其一

大特点。滇中地区经济较发达，工业化城市化水平高。其次是以滇中为圆心向边境地区的过

渡地带，这一地带经济较边境少数民族地区发达。再次是云南省的边境地带，这一地区十分

落后。由于地区间发展的不平衡，决定了云南省社会保障制度的建立不能“一刀切”，在消

除地区的不平衡之前，只能建立“社区型”的保障体系，这个体系层次不同，标准有别，带

有明显的地区特征。
三、建立有云南特色的农村社会保障制度
根据以上特点，“九五”期间建立的云南农村社会保障制度应以社会救助为主，即围绕救灾

救济建立一个与扶贫相结合的社会救助网络。其次是以农村社会养老保险为重点建立一个多

层次、多项目的社会保险网络，随着经济的发展，可以在社会救助网络的基础上发展各项福

利事业。争取到2010年在农村建立完善的社会保障体系，这个体系基本上涵盖了十四届三中

全会通过的《国民经济与社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中所规定的社会救

助、社会保险、社会福利优抚安置和社会互助，个人储蓄积累等社会保障的全部内容。会救

助、社会保险、社会福利优抚安置和社会互助，个人储蓄积累等社会保障的全部内容。
1.完善具有云南特色的社会救济制度
云南省贫困面大，是建立农村社会“安全网”时困难最大的问题之一。在云南农村，除了少
数享受定期救济的居民之外，广大农民被排除在这个安全网之外，这有悖于社会公平的原则

。全部贫困人口予以救济，政府又承担不了。因此，云南省如果不从传统民政救济的思路中

跳出来，难以建立能起到稳定农村社会的保障制度。云南社会保障制度建设应当包含中国政

府首创的政府救济形式〖CD2〗扶贫工作。把扶贫工作纳入到制度建设中来。“从救济式扶

贫向开发式扶贫”的转变，并不意味着这项工作要从拟建立的社会保障制度中分离出来。有

的学者认为，社会救济的对象是丧失劳动力的家庭与个人，以及由于不可抗拒的自然灾害或

不利的宏观经济形势冲击而暂时陷入贫困状态的家庭与个人。扶贫对象是由于所在地区自然

环境恶劣和基础设施短缺而处于贫困状态的家庭和个人 ［6］。我们认为，拟建立的

新的农村社会保障制度应当是全体农村居民的一张安全网，不论什么原因，陷入贫困状态的

家庭与个人都应该得到保障，因此“开发式扶贫对象”与“救济式扶贫对象”都应纳入这个

安全网之中。
首先，应尽快建立农村最低生活保障线。1994年全国民政工作会上，山西省介绍了率先建立

农村生活最低保障线的线索，得到民政部门肯定。云南省长期以来对农村“双缺户”的社会

救济，已为农村建立最低生活保障线制度奠定了基础，这项工作应与目前云南农村广泛开展

的小额信贷扶贫结合起来。云南省小额信贷的试验始于1995年，在云南农村取得了很好成效

，今年决定在全省贫困乡铺开。小额信贷扶贫的试验始于1995年，在云南农村取得了很好成

效，今年决定在全省贫困乡铺开。小额信贷扶贫到户的救助形式，实际上是对处于农村贫困

线以下的农户采取借贷资金救助的有效手段，目前尚处在试验阶段，各地做法不一样。云南

省应在总结经验的基础上，尽快制定云南农村最低生活保障线制度。这一制度包括对所有处

于贫困线以下的农户发放小额贷款，对一部分无劳动力或由于自然灾害等因素造成暂时贫困

的农户进行救济式的扶持，并尽快出台政策予以保障。
其次，大力推广“双储会”，实现群众自救与政府救助相结合。“双储会”可以说是我省农

村摸索自我保障的一项创造，特别适合于少数民族贫困地区。1987年，我省农村干部到江西

学习“储金会”的经验之后，1988年就创造出“储金、储粮会”这种适合农村经济社会发展

水平的社区救助组织。“双储会”在云南农村飞速发展的事实说明，这种低层次的社区救助

组织在仍处于传统农业向现代农业社会过渡的广大云南少数民族农村有很深的社会基础和社

会支持。“双储会”10年间扶持了30多万户贫困农民发展生产，已脱贫10万户，通过借贷，

使35万户会员解决了吃、穿、住、医的困难。政府在“九五”期间，对“双储会”应加强管

理，逐步在全省贫困农村推广，使其成为具有云南特色社会保障体系的一个构成部分。
2.分层次稳定步推进农村社会养老保险
90年代初，我省开展养老保险的试点工作，到90年代中期，全省有一半左右的县开展这项工

作，但覆盖面不大，和全国先进省区相比，仍处于落后地位。客观上我们可以把这项工作归

结为宣传不够和措施不力等原因，但从深层次上分析，养老保险的迫切期待是社会急剧变迁

带来的。我省一部分地区仍保持传统小农经济现状，家庭养老的意识非常浓厚，经济收入与

发达地区相比有一定差距，加之，全省农村人口老龄化现象也不十分明显，这在客观上制约

了养老保险的开展。1993年民政部社会保险司张朴司长说：“在有条件地区推行农村社会养

老保险，有条件的地区，主要是两个条件，一是经济上能承受；二是具备组织实施的条件。

”云南省年收入在500元以下的人口至今仍有570万，这是开展养老保险最大的制约因素

［7］。
根据以上两个因素，决定了在云南开展养老保险应当稳步、慎重地推行，摸索适合自己实际

的基本格局，做到有步骤、有层次、有计划。
第一层次，可在“九五”期间在滇中富裕地区推开。这一地区农民的年均收入高于全省平均

水平。根据玉溪市的经验，在全区玉溪、澄江、江川、华宁、通海、峨山、新平等县搞，一

步到位，不搞试点，他们制定了《玉溪地区养老保险的基金财务管理办法》等法规进行管理

。我省可在滇中富裕地区推广玉溪经验，争取在2000年达到50%以上覆盖面。在此基础上扩

大险种，如农作物保险、合作医疗保险等。
第二层次，在经济发展一般地区应稳步推行。如德宏州的潞西县，采取先试点、加强宣传动

员，争取在2000年之前养老保险的覆盖面接近50%。
第三层次，贫困地区应慎重推行。在贫困地区是否可以推行养老保险，在云南是个争议较大

的问题。地处边境地区的文山州1994年开展这项工作的试点，取得较好经验。他们的经验是

，在一个贫困县中，经济发展也不平衡，在经济相对发达的乡可以搞就先搞起来。西畴县是

一个国家级特困县，1994-1995年搞试点，全县收取保费80000多元，投保人数1800人，为全

县总人口3万人的0.7%左右。西畴经验说明，在贫困地区开展养老保险是可行的，但在投保

金额，覆盖面方面不能强求统一，要体现社会保障水平与经济发展相适应。由于云南省经济

发展的极不平衡，不同地区农民个人和集体收入有悬殊很大，在贫困地区应慎重推行养老保

险。因此“九五”期间云南的养老保险应当是层次不同，标准有别，不宜硬性推行。
四、结语
《纲要》提出：“九五”期间要初步建立社会保障制度，到2010年要建立比较完整的社会保

障体系。根据云南的情况是可以做到的，全省总的指导思想是“要以完善救济制度和建立养

老保险为重点，在有条件的地方开展社会保障综合改革，推进云南农村社会保障制度的建立

与完善”［8］。在措施上，采取先试点后推开、分类指导的原则。
首先，根据我省情况，农村社会保障制度的基本格局是建立与扶贫工作相结合的社会救济网

络和以推行养老保险为重点的社会保险网络。由于云南经济发展不平衡，各地农民收入悬殊

大，不可能采取一刀切的方法。应根据经济发展水平，大致把云南农村分为经济发达地区、

经济一般地区和经济落后地区三种类型。这三种类型的界定是，农村年均收入高于全省平均

水平的为第一种类型，年均收入与全省平均水平持平的为第二类型，贫困地区为第三种类型

。三种类型分别选点试验。
其次，实验区应以县为建立保障制度的单位。从山东、山西等省区的经验看，他们所建立的

社会保障制度是以县级农村社会养老保险制度和乡镇社会保障网络为骨架设计的。这种做法

基本适用于云南农村。因为一个县内的经济发展也不平衡，即使是在贫困县，也有的乡镇收

入超过或接近全省水平的，可由县级政府组织在这些地方开展养老保险工作试验。文山州西

畴县的经验就是这样。虽然目前该县农村社会养老保险覆盖面很窄，但毕竟开展了。以乡为

单位有局限，不可能建立包括养老保险在内的较为完整的社会保障制度。山西经验也说明这

一点。1987年山西在潞城石乡搞试点，经过两年实验，发现局限性很大，此后转向以县为试

点单位。昆明市官渡区双凤办事处也是乡镇一级试行建立社会保障制度的典型。虽然取得了

不少经验，但在全省推行难度较大。作为一项完整制度的建立，应以县为单位。在选试验县

时，应照顾到云南民族自治县以及边境县，以便于总结经验推行。
在经济较为发达的滇中地区，收入较高的县可以在民政工作的基础上，每个乡镇都建立以下

5个网络：即救灾扶贫网络、优抚安置网络、五保户保障网络、残疾人保障网络、婚丧改革

服务网络。在县一级建立以养老保险为中心的农村社会保险制度，由县总调控全县社会保障

工作。在这方面玉溪地区、宜良县经验可推广。可以在全县大多数的乡村开展养老保险，有

条件的可以开展农村医疗合作保险、救灾合作保险等。
在经济中等发展水平的县，每个乡镇除试行建立以上5个网络之外，还应大力推广农村社会

养老保险，并逐步扩大险种。
在云南最困难的是在地区建立社会保障制度。贫困县各乡镇，至少要有社会救助、优抚安置

和社会福利这3项保险服务、试行建立最低生活线保障制度，保证不饿死人。在这类地区，

社会救助网络中应当包含扶贫内容。研究扶贫与社会救助的结合问题，特别是要把小额信贷

的试点与制定最低生活保障线结合起来，总结经验使其制度化、法规化。
贫困县开展养老保险，要慎重进行，采取低标准、低层次的做法，把养老保险机构建立起来

，总的说来，这些地区人口老龄化的压力不是很大，在建立养老保险方面有时间余地，随着

经济发展，贫困人口的减少，逐步扩大覆盖面。
在开展试点工作基础上，试点县应制定农村社会保障办法等法规文件，这个文件应覆盖《纲

要》提出的社会保障的全部内容，可以层次不同，重点不同，标准有别，但必须统一原则。

“九五”期间，只要采取先试点后整体推进的方法，在跨入2000年之后，我省是完全可以初

步建立社区型农村社会保障制度的。到2010年，争取建立起较完善的社会保障体系。
注释：
［1］［3］多吉才让：《关于整体规划建设农村社会保障体系的问题》，《中国社会报》19

96年3月21日。
［2］朱庆芳：《中国社会保障指标体系综合评价》，《社会学研究》1995年第4期第119页

。
［4］何耀华等：《云南仍处于社会主义初级阶段的主要表现形式及其特征》，《云南社会

科学》1998年第1期第6页。
［5］宋伯平等：《科技、人口与经济》，云南美术出版社，第287页。
［6］康晓光：《中国的贫困与反贫困问题》，见《中国扶贫攻坚的理论与实践》，云南科

技出版社，第105页。
［7］张朴：《全国农村社会养老保险工作会议上的讲话》，1993年。
［8］戴光禄：《1996年云南省民政局长会议上的讲话》。
(作者单位：云南省社科院社会学研究所)
责任编辑：黄淳