我国预算外资金由来已久,解放伊始就存在。1958年,我国对财政体制进行了较大的改革,财权大幅度下放,国家财政部明确提出了预算外资金的概念,从此,预算外资金就基本上形成了三大块,即由地方财政部门管理、行政事业单位管理和国营企业管理的三个部分。1978年党的十一届三中全会以后,为改变以往过分集中的经济体制,国家采取了一系列简政放权的措施,预算外资金的项目迅速增加,规模迅速扩大。针对预算外资金的膨胀,1993年国家财政部对预算外资金作了一次大的调整,国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金管理,因而,预算外资金口径及其范围缩小了。1996年,中央开始对预算外资金进行治理整顿,将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入预算,并将地方财政按规定收取的各项费、附加纳入预算,不再作为预算外资金管理。1997年底,财政部会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联合发布了《关于第一批取消的各种基金(附加、收费)项目的通知》,首批取消了217项预算外资金项目。由此可见,预算外资金范围界定的变化是与我国经济体制改革的推进分不开的。
一、我国预算外资金的特点分析
我国预算外资金具有如下特点:
1.数额巨大,且呈上升趋势。不但绝对数额不断增加,而且占财政收入和占ＧＤＰ的相对比重也逐年上升。1952年,全国预算外资金总量只有13.62亿元,占预算内收入的7.8%,“一五”期间总额为26亿元,占预算内收入的8.5%。直到70年代,由于财政体制相对稳定,预算外资金增幅仍然不大。真正大幅度的增长发生在1979年以后,如果按1993年调整范围后的口径计算,预算外资金占财政收入的比重由1978年的8 35%上升到1996年的52 6%,占ＧＤＰ的比重由2.61%上升为5.7%,增长速度远远超过预算内收入的增长。而且,1993年至1996年的增长速度明显快于1982年至1992年的增长速度(见表1)。
2.预算外收入在中央与地方之间的分配是中央占的少,地方占的多。变化趋势分为两个阶段,在1993年对预算外收入进行调整以前,中央所占比重稳步上升,从1982年的33.7%上升至1992年的44.3%;1993年调整以后,中央所占比重逐渐下降,有向地方进一步倾斜的趋势(见表2)。1993、1994、1995年预算外收入中中央所占的比例分别为17.2%、15.2%、13.2%,逐年下降,地方所占比重分别为82.8%、84.8%、86.8%,稳步上升。1996年,国务院又对预算外收入范围作了重新界定,有些预算外资金由“外”转“内”,有些体制外的收入则转入预算外管理。调整后1996年中央所占比例略有上升,为24.3%,地方占75.7%。1997年,中央清理整顿了一批预算外资金,预算外资金收入不包括纳入预算内管理的政府性基金(收费),中央部分下降比地方部分更快,由1996年的947.66亿元降为145.08亿元,而地方由2945.68亿元降为2680.92亿元,这样,中央所占比例锐减为5.1%,地方所占比例陡升为94.9%。
3.对预算外资金分项目分析,地方财政部门的预算外资金所占比重很小,而行政事业预算外资金占的比重很大,而且行政事业单位预算外资金有上升趋势。1993、1994、1995三年地方财政预算外资金所占比重分别为8%、7.5%、7.1%,而行政事业单位预算外资金分别占92%、92.5%、92.9%。1996年对预算外资金的范围又进行了一次调整,预算外资金分项目收入不再分为地方财政预算外资金和行政事业单位预算外资金,而是统计为事业行政单位收入,乡镇自筹、统筹资金和地方财政收入三项。其实事业行政单位收入依然占大头,1996和1997年分别占总数的87.2%和85.4%,地方财政部门并没有掌握其中的多少财力。4.从地区分布来看,各地区间的差异很大,基本上是越发达的地区预算外资金越多,越落后的地区预算外资金越少;经济规模越大的地区预算外资金越多,经济规模越小的地区预算外资金越少。对各行政区1995、1996、1997三年预算外资金规模排序就会发现,广东、江苏、山东、浙江四省是我国的经济大
省,ＧＤＰ一直名列前四名,而这四省预算外收入恰恰也最多。四省预算外资金收入合计占全国总数的比重三年分别为31%、33%、31%,基本上是1/3。ＧＤＰ最少的八个省区,也是预算外收入最少的八个省区,预算外收入规模最小。八个省区预算外资金收入合计占全国总数的比重这三年分别为6.7%、6.2%、6.3%,还不及当年排名前四位的任何一省多。
5.从预算外资金分项目支出结构来分析,预算外资金用于建设性支出的比重逐渐下降,用于经常性的“吃饭”支出逐渐上升。固定资产投资比重由1982年的49.83%下降到1993年的22.07%,1994、1995年有所回升,总的趋势还是下降了不少。而行政事业支出由1982年的6.01%上升到1995年的31.85%,增长势头迅猛。1996年,对预算外资金又进行了调整,但从预算外资金分项目支出中基本建设支出和事业行政经费的变化来说,预算外资金消费化的趋势似乎越来越明显(见表3)。这也从一个侧面说明,由于财政经费有限,吃财政饭的人又太多,不得不以预算外资金的形式来养人。
6.与预算内连年赤字相反,我国预算外收支年年有盈余,从而形成一种外松内紧的局面。在1989年以前,预算外盈余年年超过预算内赤字,从1989年开始,预算内赤字的绝对数额才超过预算外盈余。从1982年到1997年,预算外资金累计结余2005.78亿元,同期预算内收支赤字为3760.22亿元,两相对照,形成鲜明的反差(见表2)。
二、如何对待我国预算外资金
客观地说,预算外资金作为对现行财政体制的补充,有其存在的合理性,在一定的历史时期内,起到了一定的积极作用。但是,我们也应该看到,预算外资金的增长,也带来了不少消极影响。预算外资金的迅速膨胀加剧了财政困难,削弱了财政的调控能力;同时扰乱了财政分配秩序;预算外资金使用比例较混乱,资金使用效益不高;乱收滥支不利于转换政府职能。
根据国家预算的统一性原则,国家应该建立统一的财政预算,统一掌握财政资金。那是不是现在就应该立刻取消预算外资金呢?在目前的财政预算体制下,还不可以马上取消预算外资金,建立统一的政府预算。这是因为,即使现在取消了预算外资金,由于利益驱动,原预算外资金的拥有主体还将以新的办法、新的名目取得预算外收入。预算外资金的快速增长,其根本原因其实是在经济体制的转型过程中,财权和事权的不统一。经过20多年的改革,中央放权让利,地方权限得到了扩大,在下放财权的同时,却没有下放相应的事权,造成财权和事权相脱节。所以说,预算外资金是在经济体制转轨过程中的特有范畴,随着社会主义市场经济体制的完善,国家财政预算将走向规范化、统一化,预算外资金最终必将萎缩甚至消亡。
因而,对于预算外资金的膨胀问题,比较务实的做法是,近期以加强对预算外资金的管理为目标,选择合适的管理模式,控制规模,健全管理,加强监督;而从远期看,预算外资金的存在实际上是中央照顾地方对资金的要求,与分税制的目标是一致的,1994年的分税制改革为统一财政预算奠定了基础。今后财政体制改革的关键是进一步完善分税制,不但要科学地划分财政收入,而且要合理地划分财政支出范围,实现财权和事权的统一,消除预算外资金存在的制度原因,从而逐步取消财政资金的“双轨制”,建立统一的政府预算。
三、近期我国预算外资金管理模式选择分析
预算外资金的管理模式主要有以下三种。第一种就是目前广泛实施的“财政专户储存”、“收支两条线”的管理办法。各单位在取得收入时,或者先通过本单位银行账户,分步转入财政专户,或者在取得预算外资金收入时就一步交存专户;支出由同级财政部门按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排,从财政专户拨付。这种管理办法的积极意义在于,原则上统一财务管理权限,集中到各级财政部门,各部门不得自行其是,对我国预算外资金的管理起到了一定的积极作用,“专户储存”、“收支两条线”依然有其可取之处。但是,其缺点也是明显的。(1)目前实施的专户储存其前提是承认单位对资金的所有权和使用权,各单位都把预算外资金视为己有,一方面难以贯彻执行,有关资料显示,实行财政专户储存的预算外资金只占总额的45%左右,有些地方比例更低;另一方面不可能从根本上消除众多部门行使财政分配权的局面。(2)政府对收费和基金管理,现在基本上项目的批准权在中央和地方省级政府,财政和物价部门分管项目和收费标准审批。但是各级政府对于收费和基金没有总量控制,基本上是按需扩张,缺乏约束机制;资金的收取、支出使用都没有通过立法形成规范的管理体制加以管理。(3)对于预算外资金的管理处于财政部门、计划部门、物价部门、审计部门和银行多头管理的无序状态,看似管理严谨缜密,其实没有一个部门真正地负责。因此,有必要对当前的“专户储存”、“收支两条线”的管理办法进一步强化和完善。
第二种管理模式是适当集中预算外资金弥补预算内资金不足。具体又有两种形式:一是定额筹集,即向有关的行政事业单位下达指标,要求这些单位定额上缴预算外收入,财政部门再把这笔收入纳入预算统筹使用;二是比例筹集,即按各单位预算外收入情况,按一定比例转入预算内。这种管理模式实际上已经涉及预算外资金的所有权和使用权问题,对于预算外资金的改革迈出了实质性的一步。从一些地方采用这一模式的实践来看,该模式的确能起到筹集资金、缓解预算内资金不足压力的作用。但是,这一管理模式实际上承认了预算外资金的长期性、永久性,不利于实现统一政府预算的长期目标。
第三种模式是规范化管理。该模式具体又分为两种形式:一是按预算内资金管理体系对全部预算外资金实施规范化、法制化、系统化管理;二是把部分预算外资金纳入预算内。无论是预算内资金还是预算外资金,都是政府可供支配的财政资金。这一模式把政府财力全部集中到财政,统筹安排运用,统一监管调度,彻底打破以前预算外资金分配的条条框框,所以说是一种较为彻底的改革。目前很多地方都在不同程度上实施这种改革,并把其中的第一种形式视为预算外资金管理改革的理想模式。这是因为,在目前财政体制改革尚未完成的情况下,还很难取消预算外资金,第一种形式应该说是比较务实的做法。同时,制度化的管理也为最后统一预算打下了基础。当然,这两种具体形式并不是互相矛盾、互相排斥的,在改革的过程中,当条件成熟时,还可以结合运用。
四、“规范化管理”模式的具体实施
1.对于预算外资金首先必须明确,所有权属于国家,分配权属于政府,管理权属于财政。项目的批准权、范围和标准的确定权应由中央和地方省级政府转交全国和省级人大常委会,以保证立项的严肃性。资金的使用权交给政府,由政府根据需要统筹安排预算内外财力。管理权交给财政,由多头管理转变为由财政部门统一负责。同时,预算的执行情况报人大常委会审议、备案,以保证运行的规范性。
2.实行票据统一管理,加强源泉控制,完善专户储存。各部门和单位在收费时,必须按行政隶属关系使用中央或省级财政部门统一印制或监制的票据,严格票据发放、稽查和验证核销制度,改变由省级业务部门直接向基层部门发放的办法。同时票款同步,统一专户储存。加强日常管理,建立对收费单位进行的收费年审制度,检查其收费是否统一纳入财政部门核算,防止虚报隐瞒收入,保证及时存入“财政专户”。
3.实行民主管理、法制管理。收费和基金的设立、管理、运用都要经过全国或省级人民代表大会或其常务委员会批准,严格收费和基金的审批立项管理,建立项目管理制度,实行收费公示制度。收费和基金的实际收取、支出使用,都必须通过立法形成规范的管理体制。
4.建立一套科学合理的预算外资金财务会计制度与综合财政预算报表体系,以真实地反映预算外资金的筹集、使用、管理和使用效益情况,以便控制预算外资金规模。预算外资金是预算内资金的补充,预算外资金的膨胀必然导致预算内资金的萎缩,所以必须控制预算外资金的规模,加强预算外收支管理。提高行政事业单位的效率,精简机构,裁减冗员,减小吃财政饭的压力,继续抑制预算外资金进一步膨胀的倾向。
5.推进税费改革,完善分税制。对各种收费分门别类地进行管理,能归入预算内的归入预算内,不能归入预算内的,暂时依然界定为预算外资金,但要加强管理,控制使用方向,专款专用。对于不合理和不合法的收费项目和超标收费坚决取消;将不体现政府职能的收入,转为经营性收费,所得收入依法纳税;把具有税收性质的基金和收费纳入税收管理。根据政府事权、财权和决策权相统一的原则,在划分中央和地方收入的同时,科学地划分中央和地方的支出范围,为最终实现统一的政府预算作准备。
参考文献:
①洪银兴:《现代财政学》,南京大学出版社,1998年12月版;
②麦履康、黄挹卿:《中国政府预算若干问题研究》,中国金融出版社,1998年3月版;
③卢洪友:《非税财政收入研究》,《经济研究》,1998年第3期,第55-61页。