中国国债规模若干重要观点述评
阎坤徐佳蓉(中国社会科学院财贸经济研究所100836)
一、国债规模衡量指标及对我国国债规模的现状评价
国债有不同的内涵。
通常来说,国债是指政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务1。广义地讲,国债是指政府实际负担的债务,除国家预算公布的债务外,还加上或有债务(或有债务是指国有银行系统中的坏帐,随着目前现收现付制逐渐取消而产生的退休金债务,国家担保的公共和非公共部门的国外借款,粮食收购和流通中积累的损失)2。在众多学者分析与评价债务规模时,国债有时指内债,有时指外债,这些差异不影响他们提出基本一致的结论与政策建议。但涉及到总的债务规模时,对形势的某些判断则有所不同。
国债规模即内外债规模包含三层含义:一是历年累计的债务总规模;二是当年发行的国债总规模;三是当年到期需还本付息的债务总额。我国从1979年开始恢复发行公债,截止到1998年,累计公债发行13755.8亿元,1997年底公债余额为4825.84亿元,年度公债发行额从1979年35.31亿元增加到1998年的3310.9亿元,国债规模增加速度之快、幅度之大,使它日益成为人们关注的焦点。分析和评价国债规模有不同的角度和指标。有学者认为,判断国债规模适度与否的主要指标有五项:一是债务依存度,即当年国债发行额/当年财政支出额,它表明当年财政支出中多少是由债务收入支持,指标越高,说明对债务的依赖性越大。二是国债负担率,即国债余额/GDP,表示国民经济的国债化程度,指标越高,表示国债对经济的干预越强,而财政收入相对不足。三是国债偿还率,即当年国债到期付息额/GDP,指标越高,表示债务偿还越集中,国债期限结构不合理。四是财政分配率,即当年国债发行额/GDP,比率越高,表示财政通过发行国债集中的财力越大。五是国民应债率,既人均国债量/人均存款,指标越高,表示居民年收入中购买国债的比率越高,而其潜在购买力不足3。按照国际标准,前4项指标的警戒线分别是20%、15%、6%、3%。我国的实际情况是,国债依存度在1996年已达26%,超过国际警戒线;国债负担率1995年达到5.2%,国债偿还率1994年为7.48%,1995年为13.48%,财政分配率1991年超过警戒线,达到3.3%,1995年末3.8%。储蓄存款的应债比率1995年仅为5.1%,但人均国债量占人均年收入比例较高。由此可见,对国债发行规模影响程度的大小依次是国债偿还率、国民应债率、国债依存度、国债负担率,其中三项指标超标说明不能对继续扩大国债规模过于乐观。
也有学者提出这样几组相对指标,债务依存度、国债偿债率、国债负担率、居民应债力,其中国债偿债率指一年的还本付息额/当年财政收入,居民应债能力指国债余额/居民储蓄存款或其余额1。有学者从这样几个方面进行分析,一是比较国债的增幅与财政收入的增幅,指出国债增幅超过财政收入增幅1倍以上,并在1985、1988、1990、1994四个年度出现跳跃式增长,说明国债增长与财政收入的增长没有密切关系,主要取决于政府需要和国债自身还本付息。二是分析国债依存度,有三个口径:内外债/国家财政支出,反映国债总规模;内债/财政支出,反映内债规模;内债/中央财政支出,反映发行主体的债务负担;从90年代起,我国国债规模迅速扩大,债务依存度上升,1995年第一口径指标超过国际警戒线,第三个口径1992年就已经超过,1997年达到56%。三是分析国债偿债率(国债还本付息/当年财政收入),1997年国债偿债率超过20%,超过警戒线10%一倍,说明国债规模进入了借新还旧的恶性循环。四是分析国债负担率(国债余额/国民生产总值),以控制在20%内合适,我国国债余额1990年为19.59%,1996年为20.76%,已到临界点。五是分析债务支出的使用,指出消费性支出所占比率越来越高,大大降低了国债的偿还能力2。
有学者从静态和动态两个角度分析国债规模的衡量指标。从静态的角度可分为国债偿债能力指标和国民应债能力指标,前者有国债占GDP的比重和财政的债务依存度等指标,后者有国债占国民银行储蓄存款和手持现金的比重等指标。从动态上看,国债规模应当随国民经济规模变动而变动3。目前我国的国债规模中的应债能力、国债占GDP的比重均处在安全领域,而且具有扩张的空间;财政的债务依存度特别是中央财政的债务依存度已远远超越了国际安全线,国债本息支付急剧增长,筹资成本居高不下,说明国债管理体制存在问题;财政收支占GDP的比重持续趋低,说明财政规模与其职能很不相称。随着国民经济的发展、政府宏观调控目标和手段的调整,国债规模应当相应地扩张或收缩。
还有学者在探讨中提出,由于国债是一种借贷行为,国债规模同时受到政府财政的偿还能力和社会资金供给能力的制约,所以考察国债的数量规模应分为两个层次,一是借贷二者中数量较小的一方决定了国债的最大限度,二是在最大限度下综合考虑政府对债务资金的需求以及对社会经济的影响,确定合理的发行量4。有学者认为《马斯特里赫特条约》中关于财政赤字/GDP小于3%,国债余额/GDP小于60%的规定,借鉴了历史的经验教训,可以起到防止赤字在短期内扩大、保持国债的相对稳定、防范经济风险的作用,因而可供我们参考5。但也有学者指出,以《马》条约中的规定作为警戒线,是一种误解6。文章认为,规定的意义不在于数字本身,而是为了欧共体成员国将财政赤字和债务保持在大致相同的水平,3%和60%只是成员国限制线。
上述文章所提及的国债均指内债或内外债,有学者认为除了以上涉及的国债规模指标外,还应考虑国有银行坏帐和或有债务,把国家综合负债率(内外债与或有债务之和/GDP)作为监控债务规模的主要指标。其中最重要的是国家综合负债指数,从最大口径数在75%—100%之间来看,我国继续发债的空间已经不大,再通过债务融资用于新的基础设施的余地较小。这与大部分文章所认为的从国债余额占GDP的比重看,国债规模扩张还有很大潜力的观点存在差异。二、影响国债规模的因素1.国债规模逐年增大的原因。一般认为原因在于:1财政赤字剧增。有学者分析指出,税收收入随着社会经济体制与国民收入分配格局的变化,在非规范性政府收入的冲击下,出现大面积的流失,与此同时财政支出不断膨胀,造成了赤字的连年扩大1。2赤字弥补方式的转变。国债是赤字的一种弥补方式,从通过向中央银行透支和举借国债两种方式弥补赤字到1994年后全部以举借国债一种方式弥补,国债发行规模一举突破千亿元大关。3国债规模累积效应。国债到期必须还本付息,历年发行额和滚存余额使每年还本付息额越来越大,到1995年后我国已出现发新债还旧债的局面。4强化政府职能的必然结果。为改善经济结构、加大对基础产业投资,需要大量资金,因此国债发行额增大是财政收入不足时强化政府职能的必然结果2,总之,债务规模趋大是体制转轨时期诸方面矛盾的综合反映3。
有学者着重从国债的作用进行分析,指出弥补赤字是国债规模扩张的主要原因,适应深化改革、加强重点建设、增强财政宏观调控能力等也是国债规模扩张的重要原因4。
2.制约国债规模扩张的因素。
弥补扩大的财政赤字需要国债规模进行扩张,但国债能否发行与发行多少还取决于购买者的愿望与能力。从这个角度出发,有的学者认为支撑我国国债规模扩张的主要原因有5:1人民对政府的信任和支持。2各经济主体收入增加,应债能力增强。在整个国民收入分配中,个人所占份额迅速上升,城乡居民储蓄存款占国内总储蓄的比重也达到70%以上,居民的购买潜力很大。3由于较好地兼顾了安全性、流动性与收益性,国债的投资性增强,逐渐成为“金边债券”。4国债一二级市场的完善起到了推动作用。
有学者则认为,经济的发展水平、金融深化的程度、政府管理效能、市场发育状况、国债结构与成本—效益状况都制约着国债规模的扩张,其中应债主体的应债能力、政府的偿债能力、财政货币政策目标是主要影响因素:1应债主体的应债能力受到国民经济发展水平制约,国债规模增长率不能高于国民经济增长率;应债能力和应债主体可支配收入直接相关,而其可支配收入水平受制于国民收入水平、税率、国债还本付息、物价水平等因素。我国社会公众已具有较强的应债能力。2政府的偿债能力主要表现为政府还本付息的能力,偿债能力不能小于当年债务还本付息额。财政收支状况、国债偿付对国民经济的影响、国债的运用效益以及未来的经济发展水平都制约着政府的偿债能力。3国债作为财政政策和货币政策的结合部,其政策效应的大小取决于决策过程的科学化和民主化。
参考资料：
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