浙江、山东建立农村最低生活保障制度的调查
【 正 文 】
根据部党校班的安排，我们一行4人于1996年11月26日至12月10日，赴浙江、山东
两省调查建立农村最低生活保障线的情况，先后考察了两省的6个地市、8个县市区、
10个乡镇。现将调查的情况及我们的思考报告如下：
一、基本情况
（一）进展情况
浙江、山东两省均属经济发达和较发达地区，据统计，1995年农民人均纯收入，
浙江和山东分别是2966元和1713元。1996年以来，两省建立农村最低生活保障线工作
已由试点阶段进入推广阶段。目前，浙江省已有30多个县市区出台了实施农村最低生
活保障线的文件，山东省也有20多个县市区出台了文件。从已实施最低生活保障线的
地区看，既有经济发达地区，也有中等地区；既有试点的县市区，也有全面实施的地
级市。两省建立农村最低生活保障线的发展速度之快，形势之好出乎意料，令人鼓舞
。
（二）主要做法
1.保障对象。各地规定，农村保障对象是指具有当地常住农业户口，家庭人均收
入低于最低生活保障线的农民。主要包括：(1)无劳动能力、无生活来源、无法定扶养
义务人的老年人、未成年人、残疾人；(2)因疾病、残疾、灾害等原因造成生活困难的
人员；(3)因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；(4)国家有关政策规定给予救济
的人员，如特殊人员救济等。保障对象中因疾病、残疾造成生活困难的人员较多，一
般占50%左右。据调查统计，保障对象占农业人口比例的幅度为0.14%至1.56%。详见下
表1。
（表1）
（附图 {图}）
2.保障线标准。各地都是由县级政府制定、颁布农村最低生活保障线。多数地方
是确定一条保障线标准，有的地方是按好、中、差三类地区划分高、中、低三条保障
线标准。
各地制定保障线标准的依据主要是：(1)农村维持最低生活必需品的数量和物价；
(2)贫困对象年人均消费水平；(3)当地农民年人均收入；(4)地方财政和集体经济的承
受力；(5)国家统计局测算的全国贫困线（年人均530元）。根据以上情况，经过反复
测算和论证，综合平衡，最后确定当地农村的最低生活保障线标准。
各地还规定，保障线标准的调整每年由民政部门与财政、统计等部门协商后，提
出调整意见报政府审批。我们调查的几个地区农村最低生活保障线标准的幅度为，每
年每人450至960元。详见表2。
（表2）
（附图 {图}）
3.保障资金。为了保证农村最低生活保障线的实施，各地都加大了对保障资金的
投入。首先是参加投入的面扩大。一些地方增加了社会投入，如浙江省鄞县和山东省
胶州市通过社会募捐分别筹集资金400多万元和100余万元，建立了社会保障基金，主
要用于农村最低生活保障的投入。第二是地方财政投入的层次增加。由过去单纯依靠
县级财政投入，转变为市、县、乡三级财政共同投入，增加了市、乡两级财政的投入
。第三是地方财政对保障资金投入的力度加大。用于农村最低生活保障的资金都有了
较大幅度的增加，据调查统计，各地保障资金增加幅度为16.3%至77%。
各地从实际出发，采取分级负担的办法筹集保障资金。一是市、县、乡、村四级
按比例负担；二是县、乡、村三级按比例负担；三是县、乡两级按比例负担。各地保
障资金增加情况和地方财政分级负担的比例见表3。
（表3）
（附图 {图}）
4.保障方式。各地从实际出发，因地制宜，采取多种方式保障贫困对象的生活。
一是发给救济金。救济金的发放一种是实行补差，即按照保障线标准，差多少补多少
。这种方式较好，但操作起来工作量大。另一种是定额补助。即按照低于保障线标准
的差额划分几个档次，然后确定每个档次的救济标准，并可按照一定比例上下浮动。
这种方法虽然便于操作，但容易产生高于或低于保障标准的问题。二是发给一部分救
济金和部分粮食。由村或乡镇负责发给粮食，县和乡镇发给救济金。采用这种方式的
地方较多，这种方式较适合粮食产区。三是制定优惠政策。通过制定一些优惠政策，
减免保障对象的统筹、提留、义务工、学杂费、看病的挂号费和一些治疗费等。此外
，对有劳动能力的保障对象优先安排务工。从而，大大减轻了保障对象的负担。
5.保障程序。各地均制定了严格的救济程序。一般采取申请人向村委会提出申请
，经村民代表大会讨论通过，填写《社会保障金申请表》报乡镇政府审核，然后报县
级民政部门审批。批准后发给保障对象《社会保障金领取证》，保障对象凭证每月或
每季度领取救济金。民政部门每半年或一年对保障对象的家庭收入情况进行一次检查
审核，对已不符合救济条件的，停发救济金。
（三）初步成效
农村最低生活保障线的建立标志着社会救济开始进入新的发展阶段，为我国亿万
农民筑起社会保障最后一道坚固的安全网。这项保障制度虽然建立时间较短，但已取
得初步成效。
1.进一步加大了农村社会保障的力度。随着社会主义市场经济的建立和发展，一
方面农业生产的竞争加剧，市场风险加大；另一方面由于农村经济和社会发展的不平
衡，使贫富差距进一步拉大。因此，迫切需要加强农村的社会保障。而原有的农村保
障大多是以国家临时救济和集体补助为主，随意性大，保障面窄，保障水平低。建立
农村最低生活保障线，扩大了保障面，提高了保障标准，加大了保障力度，使贫困对
象的生活得到切实保障，对农村的稳定和发展具有极其重要的作用。
2.积极推动了城乡最低生活保障线工作的全面发展。农村最低生活保障线工作与
城市相比，虽然起步晚，但发展较快，覆盖面不断扩大，已由富裕地区发展到中等地
区。不仅迅速填补了最低生活保障线在农村的空白，而且对城市建立最低生活保障线
工作起到了积极的促进作用。
3.有力地促进了农村社会救济的深化改革。长期以来，农村救济一直是我国社会
救济的薄弱环节，这项工作基础差，负担重，难度大，影响着整个社会救济工作的发
展。农村最低生活保障线的建立，使农村救济由传统救济向现代救济制度转变，由过
去临时性救济为主转变为定期救济为主；由单一的行政手段管理转变为行政、法律多
种手段管理；由简单、粗放操作向规范化、科学化操作转变，出现了有法可依、制度
健全、管理规范、保障有力的新局面。
（四）几点经验
浙江、山东两省建立农村最低生活保障线工作进展快，效果好，除了其自身经济
较发达的优势外，各级政府和民政部门做了大量深入细致的工作，探索、总结了一些
成功的经验，值得学习和借鉴。
1.领导重视，工作力度大。两省政府都非常重视建立农村最低生活保障线工作，
把它作为加强社会保障。稳定农村的大事来抓，列入议事日程，认真部署。浙江省政
府专门发出《关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知》。山东省多次召开会议
进行部署。各级政府把建立农村最低生活保障线列入两个文明建设和干部岗位责任制
的考核指标，下功夫抓好落实。
2.民政部门勇于探索，开拓进取。两省各级民政部门积极探索，开拓进取，做了
大量富有成效的工作。浙江省民政厅成立了领导小组和办公室，加强对这项工作的指
导。山东省民政厅将建立农村最低生活保障线列为全省民政工作“社会保障先进县市
区”评比的一个硬指标，同时在全省20多个县市区开展了试点工作。许多地方的民政
部门在人员少、任务重、工作难度大的情况下，集中力量，全力以赴，边学边干，克
服困难，在较短时间取得成效。
3.从实际出发，量力而行。各地在建立最低生活保障线工作中，从调查研究入手
，深入实际，做了大量艰苦细致的调查工作，如山东省烟台市民政局在全市农村进行
了大规模的“百村千户”调查。在深入调查的基础上，各地根据当地实际情况，按照
建立保障线的要求，在制定和实施保障线过程中认真坚持“三个不宜”：一是保障线
标准不宜高，二是保障面不宜过宽，三是地方财政和集体经济的负担不宜过重。
4.坚持高起点，加强规范化建设。各地把实施农村最低生活保障线作为建立现代
救济制度的重要标志，从一开始就按照现代救济制度的要求，进行规范化管理。此外
，对具体操作中的重点工作制定了严格的标准和规范的操作方式，并实行了计算机管
理，进一步提高了管理水平和工作效率，使最低生活保障工作朝着规范化、科学化管
理的方向发展。
二、存在的问题
浙江、山东两省建立农村最低生活保障线工作在探索中前进，取得了可喜的成绩
，既有不少成功的经验，也存在一些问题。这些问题主要是：
（一）一些地方的领导和民政部门存在畏难思想。有的地方领导缺乏全面深入的
调查研究，片面地认为，农村救济的负担重，需要的资金多，而地方财政紧张，怕保
障资金难以负担。一些地方的民政部门认为，建立最低生活保障线是一项新的工作，
任务重，难度大，又缺乏经验。加之民政部门人员少，工作多，负担重，感到力量不
足，工作难搞。
（二）宏观指导滞后。工作已经开展起来，工作中出现许多新的情况和问题迫切
需要研究和解决。目前对这项工作的宏观指导滞后。
首先是部里综合部门与业务部门的关系没有理顺。第二是缺乏对这项工作的深入
研究。业务部门忙于掌握面上的情况，缺少精力去进行深入的调查研究。第三是缺乏
政策指导。对这项工作全国还没有专门的会议和文件进行指导，基层感到没有文件，
工作难干。第四是缺少信息交流。这方面信息交流的形式和内容单一，仅靠情况通报
或简报，而且大多是介绍各地工作进展情况，缺少业务性的交流。
（三）个别地方的保障资金不能落实。近年来，个别地方由于大力发展经济，摊
子铺得过大，造成财政十分紧张，一度影响了保障资金的落实。
（四）保障线标准制定得不够科学合理。有的地方保障线标准偏低，有的地方保
障线标准偏高，不仅使保障面过宽，过多地增加了财政负担，也容易产生养懒汉的问
题。
（五）与有关法规和政策相衔接的问题。首先是涉及农民负担问题。按照国务院
关于农民负担条例的规定，农村特困户的补助由村公益金解决。实施农村最低生活保
障线后，贫困对象的补助来源由村公益金扩大到乡镇财政或统筹，与国务院关于农民
负担条例的规定不一致，需要通过法规的调整来解决。其次是涉及计划生育问题。一
些地方将因违反计划生育政策造成生活贫困的对象，排除在最低生活保障之外，这样
虽然有利于计划生育工作，但也使最低生活保障线出现了漏洞。
三、几点启示
启示之一：应抓住机遇，在有条件的地方积极推进建立农村最低生活保障线工作
的开展。目前建立农村最低生活保障线面临着很好的机遇。其一是随着农村经济的发
展和农民生活水平的提高，集体经济日益发展壮大，地方财政和集体经济实力进一步
增强，为建立农村最低生活保障线奠定了经济基础。其二是社会帮扶工程的实施，大
大加快了农村脱贫致富奔小康的步子，使越来越多的农民摆脱了贫困，农村的贫困面
逐步缩小。从调查的这些地区看，需要保障的贫困对象较少，平均每个村2户左右。保
障资金每个村年平均1000元左右，村集体经济完全能够承担。其三是许多地方已对农
村贫困对象实行了定期救济和补助，使农村建立最低生活保障线有了一定的基础，不
需要较多的投入。其四是城市建立最低生活保障线工作的发展，为农村开展这项工作
开拓了道路，积累了经验，起到了积极的推动作用。其五是建立农村最低生活保障线
工作在许多地方已经开展，取得了试点经验，开始进入全面推广阶段。因此，应该消
除顾虑，抓住机遇，积极稳妥开展工作。
启示之二：切实加强政策研究和业务指导。应采取措施，加大工作力度，尽快改
变政策研究和业务指导滞后的被动局面。加强宏观指导和实际操作的规范，着手研究
制定建立农村最低生活保障线的政策和法规；组织力量开展专题调研；采取多种形式
进行业务研讨、经验交流和业务培训等。要下大功夫解决工作中的难点问题，如保障
对象的确认，保障线标准的制定和调整，救济标准的科学合理分档，保障资金的发放
和管理等。
启示之三：进一步密切部门之间的配合。建立农村最低生活保障线涉及面广，工
作量大，需要各有关部门的积极配合。应在地方政府的统一领导下，加强部门之间的
合作。注意利用统计部门农调队的力量，做好调查摸底工作；积极争取财政、统计、
物价等部门的支持、配合，搞好保障资金的测算和保障线标准的制定及调整；主动配
合审计、监察部门加强对保障资金使用管理的检查和监督。通过部门之间的密切配合
，形成合力，共同做好建立农村最低生活保障线的工作。
启示之四：重视抓好配套政策的落实。各地在建立农村最低生活保障线的同时，
还制定了一些减免统筹、提留、义务工等优惠政策，使有限的保障资金真正用于贫困
对象的生活。这些社会性的间接投入，对切实保障贫困对象的基本生活有着重要的作
用。因此，应督促政府加强检查监督，发现问题及时纠正，确保这些优惠政策得到落
实。
（作者单位：民政部救灾救济司）