农村社会保障体系建设与农村社会稳定
〖HT4K〗莱芜市莱城区民政局〓马学文〖JZ)〗〖HT〗
农村社会保障体系是一个能够进行自我调节以维持其均衡的整体系统。它由社会保障责任承
担者、社会保障对象、社会保障项目、社会保障形式等四大要素构成。这项工作关系到广大
农民的切身利益，关系到农村经济发展和社会稳定，是全区实现经济翻番和小康目标的配
套工程。目前，全区农村社会体系建设发展状况良好，并能充分发挥其保障功能。我们通过
深入调查，就农村社会保障体系建设与农村社会稳定问题，谈几点粗浅的看法：
〖HTH〗一、农村社会保障体系建设的现状〖HT〗
生产责任制的实行，大大促进了社会生产力的发展，同时给社会保障工作提
出了新的课题 。自1996年到1997年，我区在“一厂、一院、一会”(福利厂、 敬老院、救
灾扶贫储金会)的基础上，逐步建立起农村最低生活保障线、农村社会养老保险制度和救灾
扶贫、优扶安置、老年人保障、残疾人保障、婚丧改革五个服务网络这“三个层次”相
结合的社会保障体系，其保障现状可概括如下：
第一，预防型的社会保障。这充分体现在
救灾扶贫、优抚安置、老年人、残疾人保障和婚丧改革五个服务网络。《中华人民共和国老
年人权益保障法》第3条规定：“国家和社会应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度
，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所为、老
有所学、老有所乐”。第五条规定：“各级人民政府应当将老年事业纳入国民经济和社会发
展计划，逐步增加对老年事业的投入，并鼓励社会各方面投入，使老年事业与经济、社会
协调发展。”我区的实践证明，已基本落实和达到了《老年人权益保障法》的要求。可以
说，党的十一届三中全会以来，为使农村的生产方式适应生产力发展水平，促进农村经济的
发展，普遍实行了家庭联产承包责任制，这是农村经济体制的重大变革，并且很快显示出强
大的生命力，使农村经济得以快速发展。但是，也应该看到，由于集体经济解体，大多数农
村
的集体经济为零。最明显的是在实行家庭联产承包责任制以后，原有的农村社会保障方式自
然消失，那种赖以农村生产队为基础核算单位，实行工分制，分配口粮，五保户实行分散供
养，由生产队提供粮食和烧柴；对优扶对象每年优侍标准不一的工分，保障其基本生活；对
困难户主要是由生产队救济一部分口粮，基本解决温饱等等。这种保障方式，在当时的历
史条件下，起到了稳定社会的作用。所以，当农村生产方式发生重大变革，旧的保障体制消
失时
，代之而起的必须建立新的社会保障机制，否则就会带来一系列社会问题，影响到社会安定
。针对这种情况，从1987年10月开始，我们又提出了以“三个一”为框架，在全区普遍建
立起救灾扶贫、优抚安置、老年人保障 、残疾人保障和婚丧改革五个网络的要求，把农村
社会保障工作逐步引向了网络化、社会化发展路子。在五保老年人保障方面，各乡镇老年人
保障网络以敬老院为中心，进一步落实了对集中供养和分散供养五保老人的保障和服务，保
证他们的供养标准，基本达到当地人均收入生活水平。目前，全区共兴建敬老院32处(其中
村办7处)，集中供养五保对象753人，分散供养1420人，五保供养率达到100%，并且全部
实行五保供养用由乡镇统筹。在贫困户保障，各乡镇救灾扶贫网络充分发挥救灾扶贫储金会
和扶贫经济实体的作用，三年来，共投放扶贫资金120万元，使417户摆脱了贫困。在残疾人
保障方面，各乡镇残疾人保障网络以86家福利企业为依托，安置2473名残疾人劳动就业 。
有些乡镇，还对无劳动能力、生活特别困难的残疾人实行定期救济。在优抚对象保障，各
乡镇优抚安置网络，普遍开展了优待款统筹、扶优致富和双拥工作，积极开发使用军地两用
人才，开发使用率100%。在婚丧改革方面，各乡镇网络组织，依靠村红白理事会，围绕
移风易俗主动解除婚约；凡是领取结婚证的青年，全部参加集体婚礼。
第二，个人储蓄积
累型的社会保障。国务院总理李鹏在《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计
划和2010年远景上目标纲要》报告中，明确指出要“加快养老、失业、医疗保险制度改革
，初步形成社会保险、 社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累相结合
的多层次社会保障制度。”农村社会养老保险，是功在当今，利在千秋的事业，是党中央给
予农民负担，而且是从根本上减轻农民负担的长远大计。农民是中国最大的社会阶层和利
益
群体，解决好农民的养老保险问题，意义重大。其一，有利于安定社会，稳定大局。老
年
人问题是个重大的社会问题，老有所养是其中最基本的自身保障，它关系到解决代际矛盾
、稳定家庭、促进精神文明建设和社会的和谐进步等一系列重大问题；其二，有利于地区
的经济发展，可以将一部分消费基金延期使用，而且在这段时间内又可以将消费基金变为
建设资金；其三，有利于正确引导消费投向，建立合理的消费结构，也使一个人一生的产
出和消费平衡；其四，有利于计
划生育，为这项基本国策的贯彻落实创造优越条件，改变“养儿防老”的传统观念。从我
区的情况看，农村社会养老保险制度已是水到渠成，并充分显示出强大的生命力，截止现在
，
全区共有17.5万人投保，收取保费2600万元，占应投保率的60%；已有180人领取养老金，
共兑付养老金16万元。 
第三，救济补助型的社会保障。97年以来，我区重点抓了农村最低生活保障制度建设，这是
农村社会保障体系建设的深化和发展。前几年，我们的社会救济主要是针对灾民、“三无对
象”和特困户的生活救济，这种救济体现了党和政府对农村“ 三无对象”和特困户的关心
，发挥了很大的作用。但是这种救济方式不规范，有钱多救济，无钱少救济，在工作中有明
显的随意性。同时，由于物价上涨等因素的影响，在实际工作中往往降低了生活水平，缩小
了救济面。实施农村最低生活保障制度，用政府的行政职能给予界定，是对传统社会保障办
法的重大改革和完善，能够提高社会救济的法制化、规范化水平，使贫困农民的生活有切实
的保障。为此，区政府(1997)6号文件，专门下发《关于实施农村最低生活保障线制度的意
见》和《具体实施方案》。半年来的实践证明，农村最低生活保障制度，是为贫困农民维持
基本生活而制定的一种社会救济标准，是依法维护和保障人民群众基本生活权益的最后一道
防线。这项工作关系到广大农民的切身利益，是党和政府为农民群众办实事、办好事、密切
党群关系、干部关系的具体措施，是社会主义制度优越性的具体体现，也是我区实现经济翻
番和农村社会稳定的配套工程。
综上所述，可以看出农村社会保障体系建设在关心群众疾苦，依法维护群众的基本生活权益
，缓解社会矛盾，解决社会问题，弘扬社会主义道德风尚，促进农村经济发展、社会安定以
及社会进步等方面，都具有十分重要的意义。同时，可以得出这样肯定的结论：农村社会保
障体系建设势在必建，势在早建，早建早主动，早建早收益。
但是，在调查过程中，我们发现在农村社会保障体
系建设方面，还存在这样或那样的问题：一是农村社会保障体系的产生并为之服务的基础
不同。原来的农村社会保障是建立在“三级所有、 队为基础、集体劳动、统一分配”这样
一种封闭式的产品经济基础之上并为这种经济体制服务。现在的农村社会保障体系则是建立
在“联产承包、家庭经营、劳动自由、收入归己”这样一种开放式的市场经济基础之上并为
这种经济体制配套服务的。二是保障的对象不同。原来的保障对象，按民政术语讲，基本是
“ 最光荣的人”和“最困难的人”两部分。现在的保障对象则是优抚对象、残疾人和全体
农民。三是保障的内容不同。原来的保障内容基本上是补贴性、救济性的单项保障。现在的
保障则是要求具有社会保险型、社会福利型、优待补助型和扶持发展型等诸多元素组成的保
障关系。四是保障的物质承担者不同。原来的保障资金来源除了国家的必要拨款(救灾
、抚
恤) 外，其余全靠集体收入的再分配(公益金)。现在的保障体系则要求国家、集体、个人
三个方面合理分担，保障对象同时也是保障的物质承担者，体现权利和义务相结合的原则。
五是管理体制不同。原来的保障制度是由政经合一的集体组织〖CD2〗人民公社、生产大队
或生产队负责组织和实施，并采取从当年收入中支付的“现收现付制”。现在的保障体系
则要求实行社会化管理并逐步过渡到社会保险、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄
积累相结合的多层次的社会保障制度。
总之，我们探索建立的农村社会保障体系，是适应经济体制改革和发展市场经济需要的配套
工程。它通过社会保险、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等一系列相互联系
、
相互补充的保障措施，形成一张“社会安全网”，使进入市场经济社会的广大农民能够在各
种社会风险面前获得必要的安全保障，从而调节社会，减轻社会震荡，促进安定团结，
保证经济正常运行，巩固政治经济体制。由此可见，农村社会保障体系具有全新的意义和全
新的内容。因此，近几年来，我们结合莱城区实际，不断加强农村最低生活保障制度、农村
社会养老保险制度和五个服务网络这“三个层次”相结合的社会保障体系建设，为促进农村
经济发展和社会安定起到了不可估量的作用。
〖HTH〗二、农村社会保障体系的领导机构、遵循原则和基本内容〖HT〗
(一) 农村社会保障体系的领导机构
笔者认为，建立农村社会保障体系容易，但真正发挥功能则是任务艰巨，难度很大。因此，
必须在各级建立健全农村社会保障委员会，来领导和加强农村社会保障体系建设。其领导成
员、职责设置如下：
(1)区成立农村社会保障工作委员会，由分管区长任主任，区政府办公室主任、人武部部
长、民政局局长、财税局局长任副主任，公安、农委、教委、人劳、国税、工商、卫生
、粮食、团委、妇联、农行等单位的负责同志参加，办公室设在民政局。主要是制定本区社
会保障的有关政策、规划；宣传、协调各方关系，监督、指导各乡镇社会保障委员会的工作
开展，监督检查各级农村社会保障资金、物资的管理和使用，并根据全区农村社会保障的发
展状况，及时对有关政策、规划进行调整。
(2) 各乡镇建立以乡镇长为主任，分管乡镇为副主任，并以乡镇民政办公室为主，吸收有关
部门参加的社会保障委员会。同时建立农村最低生活保障线制度、农村社会养老保险制度，
进一步完善救灾扶贫、优抚安置、老年人保障、残疾人保障、婚丧改革服务五个保障网络以
及优抚安置“五个一”，即拥军优属指导站、扶优储金会、退伍军人劳务介绍所、优抚医疗
保健中心、优抚对象培训中心等职能组织机构。其职责是按上级要求，结合本乡镇实际，
具体负责本乡镇农村社会保障的实施和服务，并指导村社会保障委员会工作的实施。
(3)行政村的社会保障委员会，主任由村主任担任，村里各相关组织的干部任委员，其组织
机构基本上与乡镇对口设置，具体负责本村社会保障工作的实施和服务 。 
(二)农村社会保障体系建设遵循的原则
(1)坚持社会保障水平与全区农民生活水平相适应的原则。区、乡镇、村要根据经济发展水
平的提高和收入的增长，相应增加农村社会保障资金的投入，依法维护和保障人民群众的
基本生活权益。 
(2)坚持自我保障与国家、社会扶持相结合的原则。要以自我保障为主，国家、集体给予相
应的政策和资金投入。要发扬中华民族互助互济、扶贫济困的传统美德，使社会保障事业走
向社会化。
(3)坚持物质保障与服务保障并举的原则。要正确处理物质保障与服务保障、生产救济与生
产扶持的关系，既要搞好物质上的基本生活保障，又要积极发展社会服务和社会福利事业。

(4)坚持循序渐进、深化发展的原则。要立足实践从农民的需要出发，创造性地开展工作，
多形式、多渠道地发展农村社会保障和服务事业。
(三)农村社会保障体系建设的基本内容
农村社会保障体系建设的内容，既要突出莱城区的特点，又要考虑到将来与全国的农村社会
保障制度接轨，还要科学合理、简便易行、可操作性较强。为此，笔者专门组织人员，深入
基层认真调查，反复论证，并在区委、区政府的正确领导和大力支持下，经过几年的努力，
在全区普遍建立健全了以农村最低生活保障制度和农村社会养老保险制度为主体，以农村
五个保障服务网络为基础这“三个层次”相结合的社会保障，而且运转情况良好。
1、农村最低生活保障制度 
(1)合理确定保障对象。建立农村最低生活保障线制度，其重点保障对象是：凡属我区农村
户口因常有病、年老体弱、口粮田无法耕种、无自身生存能力且无其它经济来源的贫困户
家庭成员；生产生活能力差、相对收入低微且受自然灾害等困扰而造成基本生活困难的贫
困户家庭成员。
(2) 审批程序。被保障对象每年审批一次，审批程序为：贫困户提出申请，村民大会讨论
通过，村委会提出报告，乡镇政府审核，区政府审批。审批后由民政局给《农村最低生活
保障证》，被保障对象凭证在每年的6月底和10月底，到乡镇民政部门拿保障金，每年夏秋

两季
到村委会领取粮食、烧柴等。
(3)最低生活保障线的标准。依据农民基本生活(包括吃、穿、住) 必须品的实际需求及政
府实际承受能力等因素确定，并随保障对象实际收入的增长或减少，每年调整一次，每年第
四季度由区民政局对保障标准及保障对象进行审核，报区政府批准后，确定下年度的最低生
活保障线标准及保障对象。97年，按照国家规定，对年收入低于500元的贫困户，给予救济
补助。根据全区农民基本生活状况和财政实际承受能力，我区农村最低生活保障线确定为53
0元。 
(4)保障对象家庭收入计算方法。保障对象的实际收入实行按户统算，计算到“元”；保障
标准按人计算，给予差额救济补助。保障对象家庭收入是指家庭各项收入扣除生产过程中开
支部分的总和。
(5 )资金来源。我区对保障对象实行现金救济，所需资金由区、乡镇、村三级分别按25%、
25%、50%的比例负担。村委会以实物(如粮食、烧柴) 兑现，其经费从公益金、土地承包费
及村办企业利润中列支；区、乡镇所需资金分别由两级政府负担，列入财政预算。
(6)发放办法。区、乡镇民政部门会同同级财政部门编制预算，分别报同级政府批准，列入
同级财政预算，保证资金按时足额到位。乡镇负担部分要在区资金到位前拨入民政部门，村
级保障金由村负责发放。乡镇、村都要填写《社会保障金发放名单》，逐级上报民政部
门存档备查。
(7)资金管理。保障资金实行分级管理，区、乡镇两级社会保障金由民政部门实行专户储存
、专帐管理、专款专用，接受有关部门的审计；村级保障资金也要严格执行财务会计制度
，并面向社会公开保障标准、公开保障资金、公开保障对象，接受群众监督。
2、农村社会养老保险制度
一种社会保障制度的产生，来源于一定的社会保险需求，而社会保险需求又是针对人们所
遭遇的社会风险的，这种社会风险的产生是不以人的意志为转移的。从这个意义上讲，在我
国有条件的农村地区建立社会养老保险制度，既是社会发展的必然趋势，也是一项开创性
的社会事业。尤其在前几年，这项制度在农村基本上是“空白”。如果说在城市已经实行
了30多年的养老退休制度是一个需要改革的问题，那么在农村却是一新建的问题。它是
关系到广大农民群众切身利益的一件大事、好事、急事和实事。这件事过去没有条件办可
以理解，现在有条件而不去办，那就对不起广大农民了。目前，人口老龄化和家庭结构核心
化，使养老问题成为一个突出的社会问题。据1990年底的调查统计，全国老年人口已达一亿
。预计到本世纪末，我国将成为老年型国家，下个世纪20—40年代将达到老龄化高峰
。届时，每4个中国人中便有一个60及60岁以上的老年人。1996年，我区农业人口82万，其
中60岁以下的老年人9.8万人，占农业人口总数的12%。老龄化带来的最大的社会问题，是日
益增多的老年人口的抚养问题。在我国，社会养老最大的难题在农村，而农村的养老基本上
靠家庭赡养。但是，农村的家庭规划日趋小型化，核心家庭增多，家庭的养老负担相对加重
。在一对夫妇要赡养4—6位老人的情况下，家庭不堪重负。世界 各国的历史经验证明
，老龄化高峰到来之前的30年，是建立社会养老保险制度的最佳时机，是“黄金时代”。
这是因为社会养老保险需要一定的时间来进行积累，时间越短越被动。我们必须利用扶养仍


比较低的契机，抓紧建立起有中国特色的比较完善的社会养老保险制度，以作好迎接老龄
化高峰到来的准备。贻误时机将会陷入极大的困境，养老保险要未雨绸缪，临渴掘井是经不
起“白发浪潮”的冲击的。针对这种情况，近几年来，我们按照国务院(1991)33号文件规定
，始终坚持定政策、定方案、定投保单位和人数、定完成任务的时间和投保数额的“四定
”工作方针，采取把农村干部退休制改为农村社会养老保险制；加大宣付力度，调动农民
投保的积极性；扩大投保覆盖面，提高投保增长率等措施，使农村社会养老保险工作积极、
稳妥、健康地向前发展。
3、救灾扶贫网络
由社会保障委员会吸收民政、财政、科协、粮管所、信用社、 供销社等单位组成。以救灾
救济款、社会救济款、扶贫周转金和救灾扶贫储金会会金、社会捐助款为支柱，开展保障
工作。在物质保障：主要是发放救灾粮款和救灾物资，落实救济措施，保障灾民、贫困户的
基本生活；扶持有脱贫能力的贫困户发展生产，脱贫致富；在服务保障方面：主要是抢险
救灾，开展生产自救和互助互济活动；帮助贫困户选择生产经营项目，发展副业生产，并
在信息、技术方面给予指导，在产、供、销方面提供服务；检验网络发挥作用的基本标准
是：乡镇救灾扶贫储金会储金4万元以上，资金周转率和有借有还资金到期回收率在80%以上
；灾民、贫困户的基本生活能够得到保障，没有外流乞讨现象，当年扶持贫困户的脱贫
率在50%以上。
4、优抚安置网络
由社会保障委员会吸收民政、武装部、人劳、财政、宣传、教委、共青团、妇联等单位组成
。以国家抚恤、补助经费和统筹优待款为支柱，以拥军优属指导站、退伍军人劳务介绍所、
扶
优储金会、优抚对象医疗保健中心、优抚对象培训中心为依托，开展保障工作。在物质保障
方面：主要是落实对优抚对象的抚恤、定补和优待；努力解决部分优抚对象的住房难、治病
难和生活难的问题；积极扶持优抚对象发展生产，勤劳致富；在服务保障方面：主要是搞好
对优抚对象的思想教育，抚慰情绪，开展多种形式的拥军优属活动，为优抚对象帮耕
帮种；从资金、技术、信息、供销等各方面为他们提供服务；妥善安置退伍军人，开发使用
军地两用人才。检验标准是：抚恤、定补和优待款按标准及时兑现；烈属、伤残、老复员
军人的危房、漏房能够得到及时修缮，医疗状况有改善；确保优抚对象的生活与当地群众生
活水平同步提高；缺劳力优抚对象的责任田不误耕种和收割；当年退伍军人两用人才开发使
用率达100%。
5、老年人保障网络
由社会保障委员会吸收民政、财政、计生委、医院、共青团、妇联等单位组成。 以五保供
养统筹款、社会救济金、社会捐助款、有奖募捐留成金、敬老院副业收入为支柱 ，以敬老
院为依托，开展保障工作 。在物质保障方面：主要是落实五保对象的吃、穿、住、医、
葬“ 五保”待遇；大力发展以副补院项目；在服务保障方面：主要是开展尊老敬老教育，
维护老年人的合法权益；对集中供养五保老人实行全方位服务；对孤老优抚对象从优照顾
；有条件的敬老院积极开展对社会老年人的代养服务；对分散供养的五保老人，要定期走访
、查体，落实包户服务。检验标准是；乡镇敬老院五保老人入院率按总人口的2.5‰计算，
达到50%以上；敬老院以副补院项目年纯收入均达到500元以上；五保老年人供应粮款全部实
行乡镇统筹，生活不低于当地群众的一般水平，没有应保未保问题。 
6、残疾人保障网络
由社会保障委员会吸收民政、残联、教委、工办、工商、税务、信用社、医院等单位组成
。以社会福利企业缴纳的福利基金、有奖募捐留成金、社会捐助款、救济金等为支柱，
以
社会福利企业为依托，开展社会保障工作。在物质保障方面；主要是发展福利生产，开辟残
疾人就业门路；对没有劳动能力、生活困难的残疾人进行救灾济；根据经济条件对残疾人
的医疗提供服务；丰富残疾人文化、体育生活。检验标准是：乡镇福利企业比较巩固，经济
效益好，能按规定及时缴纳福利基金；有劳动能力的残疾人安置率达到80%。
7、婚丧改革网络
由社会保障委员会吸收民政、宣传、司法、公安、工商、土地、共青团、妇联、文化站等单
位组成。以有关的农村社会公益等为支柱，以村红白理事会为依托，开展保障和服务工作。
在物质保障方面：主是要开展婚丧方面法律、法规的宣传教育和深入细致的思想工作，为
群众办理婚丧事提供必要的服务和及时制止婚丧事大操大办和封建迷信活动。检验标准
是：婚丧事大操大办和封建活动基本制止，不见出大殡、发大丧和散乱坟头，火化率在96%
以上。
〖HTH〗三、农村社会保障体系建设的功能与作用〖HT〗
构筑实施农村社会保障体系工程的几年来，发挥明显功能和作用，促进了全区经济和各项
社会事业的发展，笔者通过调查分析，有以下三个方面的特点：
一是形成了国家、集体、群众三结合的社会保障体制保障资金向多元化发展，保障水平向
适应化发展。构筑实施农村社会保障体系工程以后，使保障资金的筹集更好地贯彻各级政
府财政拨款与发动社会筹集捐赠、家庭个人储蓄积累相结合的原则，走多元化筹资的道路。
据统计，1996年民政经费共支出1145.3万元，其中农村义务兵家属优待金430万元，比1992
年提高53.5%；烈属抚恤优待247万元，比1992年提高82.9%；老复员军人定补238万元
，比1992年提高50.6%；五保供养经费230.3万元，比1992年提高41%。另外，1996年全区筹
集救灾扶贫基金600万元 。1997年，区政府拟定筹资110万元，按照《莱城区实施农村最
低生活保障线制度的意见》，由区、乡镇、村三级分别按25%、25%、50%的比例负担，对全
区贫困农民给予差额救济补助。
二是运用了法制、行政、经济三结合的社会保障手段，保障管理向法制化发展，保障机
制向稳定化发展。近年来，我区以区政府名义我颁布了《农村社会养老保险暂行办法》，
全区25个乡镇制定了农保工作的实施细则，使农保工作做到了有法可依，有章可循 。同时
，区政府于去年10月和今年6月召开了全区农村社会养老保险工作调度会。区人大于去年7
月，还对这项工作进行了专项视察，从而加大了农保工作的行动推力，扭转了前几年徘徊
不前的局面，取得了突破性进展。今年1—6月，全区收取保费600万元，比去年同期
增加
两倍。又如，为了进一步加强农村社会保障体系建设，区委、区政府先后出台了《关于争
创全省农村社会保障先进区，进一步建立和完善农村社会保障体系的决定》、《莱城区农
村社会保障暂行规定》、《关于实施农村最低生活保障线制度的意见》等一系列文件和规定

，
从而加快了农村社会保障体系建设的步伐，使这项工作一直在全省处于领先的地位。
三是贯彻了标准逐步提高、范围逐步扩大、办法逐步完善三结合的社会保障原则，保障标准
向有序化发展，保障办法向科学化发展，仅以社会救济工作进行分析。按照往年的惯
例，每年
的春节前和全年的社会救济，一般都在30万元左右，救济对象为114户，285人，年人均10
0左右。这种救济着重体现在突发性的灾情、“三无户”和特困户，救济方式也不规范，随
意性比较大，救济款数量和救济对象的面也不够。实施农村最低生活保障制度，区、乡镇
、
村三级筹集保障金110万元，对全区1800户、4900人给予救济补助，年人均530元。这种救
济保障形式，是用政府的行政职能加以组织实施，大大提高了社会救济的法制化、规范化
水平，使贫困农民的生活有切实的保障，从而，克服了过去社会救济上的随意性、政策上
的不平衡性、增长上的滞后性和保障上的薄弱性等缺陷 。
四、 农村社会保障体系建设与农村社会稳定
最近10年来，农村经济体制改革，推动社会结构发生重大变化，产生了许多新的社会问题，
在这种情况下，农村社会保障工作更加显得尤为重要。农村社会保障工作搞好了，就能促
进社会安定，社会稳定又能促进农村经济的发展，农村经济的发展，又为加强社会保障提供
雄厚的物质基础，不论是它的内涵还是外延，都是不可分割的整体。关于这一问题，笔者谈
以下几点认识。
第一，建立和完善农村社会保障体系，是农村经济社会发展和农村群众的迫切需要。改革
开放以来，随着农村经济体制改革的不断深化，农村的经济结构和社会结构发生了巨大变
化，生产得到发展，生活得到改善，但部分农民在生产和生活上仍有不少困难，同时在市场
经济条件下，农户成了独立的商品生产者，农民面临着市场竞争的风险。因此，农村迫切需
要建立和完善社会保障体系。建立健全农村社会保障体系，不仅是改革和完善我国社会保
障体系的重大举措，更是事关农村乃至全国稳定和发展大局的一件大事，我们必须予以高度
重视，切实抓紧抓好，进一步抓出成效。
第二，建立和完善农村社会保障体系，是保护和调动农民劳动生产积极性的重要手段。从
我区的角度看，我区有82万农业人口，要实现经济翻番的奋斗目标，最主要的是大幅度增
加农民收入。但是，市场经济体制的发展，并不能自发地实现公平，更不能自发地保护弱者
的生存和发展。这就要求我们必须通过政策干预，调节收入再分配，健全和完善农村社会保
障体系，保障贫困农民的基本生活，稳定民心，保护和调动他们劳动生产的积极性，发展生
产，增加收入，使他们快步进入小康行列，为实现经济翻番的奋斗目标作出贡献。
第三，建立和完善农村社会保障体系，既是社会主义制度的优越性的具体体现，也是互助互
济的重要载体。首先，人民群众在生活困难时得到国家和社会的帮助，是宪法赋予的权利。
建立和完善农村社会保障体系，是实现这一权利的重要措施，充分体现了社会主义的本质
要求。生存权和发展权，是最基本的人权，全面加强农村社会保障体系建设，正是党和政府

保
障公民生存权的一项重要措施。其次，在整个社会保障工作中，社会捐助和互助互济，体现
的人与人之间的相互帮助和关怀，这种行为是道德的互助，是慈善之心的互助，是中华民
族的优良传统，这种互助发展的越普遍、越深入，将会对农村社会稳定起到很大的补充作
用。
第四，建立和完善农村社会保障体系，为经济和社会事业的健康发展，创造了一个更加稳定
的社会环境。贫困不仅是一个经济问题，而且也是一个政治问题。当社会成员基本生活难以
维系时，就会产生诸多矛盾，影响社会安定，建立和完善农村社会保障体系，能够
从制度上
切实解决群众的基本生活，缓解社会矛盾，解决社会问题，弘扬社会主义道德风尚，促
进农村社会稳定。
第五，从整体上规划和推动农村社会保障体系建设，是民政部门义不容辞的职责。长期以来
，我们在农村开展了社会救济、优抚安置、社会福利等工作。从90年代初开始，又在一具备
一定经济条件的情况下，探索建立和完善了农村社会养老保险制度、农村最低生活保障制度
。但是，也要看到，由于时间较短，实践经验不足，有些保障目标和项目，还需要改革和完
善，因此，作为农村社会保障的主管部门，有责任根据农村的实际需要和现代社会保障制度
的根本要求，从整体上规划、设计，推动农村社会保障体系建设。这是党和政府交给我们的
光荣责任，是广大农民群众的热切期，也是民政部门义不容辞的神圣职责。