烟台市建立农村最低生活保障制度研究〖JZ)〗
〖HT4K〗〖JZ〗课题组〓滕维忠〓鲍寿庆〓武忠善〓于〓江
〖HTF〗为建立农村最低生活保障制度，推进和完善农村社会保障体系建设，以课题的试验

区山东省烟台市建立农村最低生活保障制度的实践为论据，就建立这项制度作如下探索。
〖HTH〗一、烟台市农村低收入家庭的现状
〖HTF〗为在烟台市建立农村最低生活保障制度，烟台市民政部门于今年4月份以1个月时间

，抽调300多名民政干部组成调查队伍，集中力量，集中时间，在全市农村开展了低收入家

庭基本生活情况的“百村千户”调查研究工作。烟台市共有12个县市区和1个经济技术开发

区、191处乡镇、6575个行政村。总人口631万人，其中：农村总户数123.4万户，农业人口4

31.9万人。1995年农民人均纯收入2261元，人均生活费支出1545元，这次“百村千户”调研

活动的具体方法是：以年人均纯收入650元为上限，凡低于650元以下的低收入家庭分10个档

次全部调查；为使调研的单位具有代表性，每个县市区选择经济条件好、中、差三个乡镇，

每个乡镇选择好、中、差三个村进行调查(其中：农业人口较少、行政区域较小的芝罘区、

莱山区、长岛县各选择一处经济条件中等乡镇调查)。这次调研活动共调查了31个乡镇、98

个行政村、1016户农民。主要从三个方面掌握了情况：
〖HTK〗(一)农村低收入家庭的收入概况。〖HTF〗调查了解农村低收入家庭的收入情况，是

建立农村最低生活保障线制度的首要环节。只有详细掌握收入状况，才能从实际出发，有根

据地确定保障人数、保障资金和制定保障线标准。据调查统计，被调查的98个行政村共有30

723户，87427人，其中年人均收入不足650元的有286户、763人，分别占调查村总户数和总

人数的9.3‰和8.7‰；由此测算，若按年人均纯收入650元为保障线，全市有低收入家庭114

76户、37575人。
〖HTH〗〖JZ〗农村低收入家庭人均收入档次构成表(表一)
〖HT4”F〗〖BG(!〗〖BHDFG4，FK6，K7，K7，K7，K6F〗
年 人 均收〓入〖〗〖ZB(〗〖BHG2，K7。3，K6〗低收入家庭数〖〗占调查户比例〖〗占

全市农民比例〖〗推 算 数
〖BHG2，K3*2。6，K3，K3〗户数〖〗人数〖〗户数〖〗人数〖〗户数〖〗人数〖〗户数〖

〗人数〖ZB)〗
〖BHDG2，FK6，K3*2。6，K3，K3F〗
100元以下〖〗9〖〗12〖〗3.1%〖〗1.6%〖〗0.3‰〖〗0.1‰〖〗369〖〗432
〖BH〗200元以下〖〗13〖〗30〖〗4.5%〖〗3.9%〖〗0.4‰〖〗0.3‰〖〗492〖〗1296
〖BH〗300元以下〖〗21〖〗61〖〗7.3%〖〗8%〖〗0.7‰〖〗0.6‰〖〗861〖〗2592
〖BH〗350元以下〖〗18〖〗46〖〗6.3%〖〗6%〖〗0.6‰〖〗0.5‰〖〗738〖〗2160
〖BH〗400元以下〖〗31〖〗63〖〗10.8%〖〗8.3%〖〗1‰〖〗0.7‰〖〗1234〖〗3024
〖BH〗450元以下〖〗28〖〗87〖〗9.8%〖〗11.4%〖〗0.9‰〖〗1‰〖〗1107〖〗4313
〖BH〗500元以下〖〗29〖〗75〖〗10.1%〖〗9.8%〖〗0.9‰〖〗0.9‰〖〗1107〖〗3887
〖BH〗550元以下〖〗37〖〗102〖〗12.9%〖〗13.4%〖〗1.2‰〖〗1.2‰〖〗1476〖〗5183
〖BH〗600元以下〖〗50〖〗141〖〗17.5%〖〗18.5%〖〗1.6‰〖〗1.6‰〖〗1968〖〗6912
〖BH〗650元以下〖〗50〖〗156〖〗17.5%〖〗20.4%〖〗1.7‰〖〗1.8‰〖〗2124〖〗7776
〖BH〗合〓〓计〖〗286〖〗763〖〗100%〖〗100%〖〗9.3‰〖〗8.7‰〖〗11476〖〗37575
〖BG)F〗
〖HT4〗〓〓农村低收入家庭收入主要来源有以下6个方面：
1.种植业。包括种植粮食、油料、柴草、蔬菜、水果、干果、杂果、药材及其它经济作物的

收入；2.养殖业。包括养殖家禽家畜、牧业、渔业、采集捕猎获得的收入；3.加工业。包括

从事手工业、饮食业等获得的收入；4.劳务。包括在乡村企业、私营企业就工和从事其它劳

务获得的收入；5.救济补助。包括农民领取的定期定量救济款和40%老弱残职工的救济款；6

.接受的扶养费、抚养费、赡养费及义务兵优待金等其它收入所得。据汇总调查户年收入为3

62397元，户均1267元，人均475元。其中：种植业198261元，占54.7%，养殖业19004元，占

5.2%；加工业6224元，占1.7%；劳务71751元，占19.8%；救济补助23422元，占6.5%；其它4

3735元，占12.1%。
〖HTK〗(二)低收入家庭属别构成及贫困原因。〖HTF〗据调查，低收入家庭主要由四部分人

员组成：1.无劳力户，即家庭成员均无劳动能力或基本无劳动能力，主要成员均为老年人和

未成年人的，调查户中无劳动力户共46户、111人，占调查的低收入总户数和总人数的16.1%

和14.5%；2.病灾户，即在劳动能力年龄段(18周岁至女性55周岁、男性60周岁)的家庭成员

常年有病，基本或大部丧失劳动能力，或家庭主要成员因病因灾死亡的。调查汇总属病灾户

共112户、291人，占总户数和总人数的39.2%和38.1%；3.残疾人家庭，即家庭成员中有一名

以上为残疾人的，包括盲人、聋哑人、肢体残疾人和智力残疾人，调查统计属残疾人家庭的

共94户、245人，占总户数和总人数的32.9%和32.1%；4.其它家庭，即因政策性处罚或好吃

懒作等原因造成的贫困的。调查统计此类户共35户、116人，占总户数和总人数的12.2%和15

.1%。低收入家庭属别分类构成见表二。
〖HTH〗〖JZ〗低收入家庭属别分类构成表(表二)
〖HT4”F〗〖BG(!〗〖BHDFG4，FK6，K6，K8，K6，K7F〗贫〓〓困类〓〓别〖〗〖Z

B(〗〖

BHG2，K6，K8，K6，K7〗调查情况〖〗〖JP3〗占低收入家庭比例〖〗占调查村比例〖〗〖J

P〗推〓算〓数
〖BHG2，K3，K3，K4。2，K3，K3，K3*2。2〗户数〖〗人数〖〗户〓数〖〗人〓数〖〗户

数〖〗人 数〖〗户 数〖〗人 数〖ZB)〗
〖BHDG2，FK6，K3，K3，K4。2，K3，K3，K3*2。2F〗
无劳力户〖〗46〖〗111〖〗16.1%〖〗14.5%〖〗1.5%〖〗1.3%〖〗1852〖〗5615
〖BH〗病 灾 户〖〗112〖〗291〖〗39.2%〖〗38.2%〖〗3.6%〖〗3.3%〖〗4442〖〗14254
〖BH〗残疾人家庭〖〗94〖〗245〖〗32.9%〖〗32.1%〖〗3.1%〖〗2.8%〖〗3825〖〗12093
〖BH〗其〓〓它〖〗34〖〗116〖〗11.8%〖〗15.2%〖〗1.1%〖〗1.3%〖〗1357〖〗5613
〖BH〗合〓〓计〖〗286〖〗763〖〗100%〖〗100%〖〗9.3%〖〗8.7%〖〗11476〖〗37575
〖BG)F〗
〖HT4〗〓〓从以上情况和数据分析得出：造成低收入的原因主要是以下3个方面：1.获得家

庭收入

的能力差。从调查分析看，无劳动力户和病灾户占低收入家庭的55.5%，这些家庭中有的均

无劳动能力，有的家庭主要成员丧失劳动力。如莱州市驿道镇沙现村村民姜国平，原从事建

筑业，年收入1万余元，其妻务农，有2亩口粮田和6亩责任田，年收入2110元；长女和幼子

均上学。后因腿部长瘤截肢，失去劳动能力，现在的年收入仅2225元，人均556元。所以，

家庭缺少劳力是造成贫困的主要原因。2.家庭赡养系数高。部分户赡养精力均高于一般家庭

。如龙口市田家镇庙曲家村民曲云章，本人在乡镇企业就工，年收入2440元，但需赡养有病

的父母、痴呆的妻子和痴呆的儿子共4人，人均收入仅480元。3.家庭收入的项目少。调查的

低收入家庭多数从事传统农业生产，不仅单一且收入低。从调查分析看，农村低收入家庭的

主要收入项目是种植业收入，占总收入的54.7%，并且从事的种植业绝大部分是种植粮油，

较之沿海农民耕海牧渔的收入和乡镇企业就工的收入来比，属低收入水平。另据调查，低收

入家庭生产资料基础也较为薄弱，在实施农村联产承包责任制时，村级根据低收入户缺少劳

力、难以精耕细作的实际情况，将土地肥沃的良田分给了庄稼把式，将土质较差的边角地块

分给了缺劳力户，致使他们的责任田和口粮田地少质差，加之这些农户手存现金少，对于种

植粮油的投入少，使得产出小，效益低。据调查，农民种植粮食每亩的一般投入为：耕、种

、耙、浇、收、脱84元，种子16元(其中小麦5公斤10元、玉米3公斤6元)，化肥(尿素、二胺

共90公斤)210元，农药15元，农业税10元，合计335元，一般亩产750公斤(其中小麦250公斤

、玉米400公斤)；而低收入家庭平均对粮食生产的投入为每亩240元，产出400公斤(其中小

麦150公斤、玉米250公斤)，两者产量相差350公斤，收入相差约700元，纯收入相差405元。

因此，从事粮食生产的低收入户步入了投入少、产出小、收入低这样一个恶性循环的贫困圈

。
〖HTK〗(三)农村低收入家庭基本生活消费概况。〖HTF〗物质社会环境和人文社会环境直接

影响着人们的消费结构、消费水平、消费质量、消费方式、消费效益和消费需求的实际状况

。农村低收入家庭受经济条件所限，与社会的接触较少，故而置于较低层次、较特殊的物质

社会环境和人文社会环境之中，因此，决不能以一个社区(如一个乡镇或一个村)的消费水平

、质量、需求等来衡量他们，必须对他们的较低层次性和特殊性作深入的调查，才能真实地

了解低收入家庭的消费结构、水平、质量、方式、效益和需求。从这次“百村千户”调查中

的家庭，按吃、烧、穿、住、医、用、教等基本生活消费支出情况看，被调查的286户、763

人的年消费总支出共441559元，其中粮油支出208258元，占总支出的47.2%；副食品支出427

83元，占9.7%；燃料支出29602元，占6.7%；衣着支出39864元，占9%；居室维修中的小修小

补支出2430元，占0.6%；常见病医药费支出52163元，占11.8%；水电支出14932元，占3.4%

；日用品支出16374元，占3.7%；子女中小学学杂费支出35622元，占8%。年基本生活消费支

出户均1544元，人均579元。与年人均纯收入相比，支出大于收入差额为104元，差额部分主

要来源于亲戚邻里之间的互助或借款透支、动用上年结存资金。由于农民种植口粮，用于食

品支出少，故理论计算应以国际贫困线方法计算。但从调查情况看，食品消费支出所占基本

生活消费支出的比例为56.8%，大于国际贫困线方法规定“食品支出占全部支出的1/3”这一

比例，亦超过恩格尔系数界定点50%的6.8个百分点，其主要原因是我国农民的传统观念是“

民以食为天”，食品支出与国际水平相比，比重相对加大。家庭基本生活消费构成见表三：


〖HTH〗〖JZ〗低收入家庭基本生活消费构成表(表三)
〖HT5〗〖JY，1〗单位：元
〖HT5F〗〖BG(〗〖BHDFG2，FK5*2，K3*2,K3。3，K3,K3*2。5F〗
项〓〓目〖〗粮油〖〗副食品〖〗燃料〖〗衣着〖〗居住〖〗医疗〖〗水电〖〗日用品〖〗

教育费〖〗合计
〖BHDG2，FK5*2，K3*2ZQ,K3。3ZQ，K3ZQ,K3*2。5ZQF〗支〓〓出〖〗208258〖

〗42783〖〗29602〖〗39864〖〗2430〖〗52163〖〗14932〖〗16374〖〗35622〖〗441595
〖BH〗年人均支出〖〗273〖〗56〖〗39〖〗52〖〗3〖〗68〖〗20〖〗21〖〗47〖〗579
〖BH〗年户均支出〖〗728〖〗150〖〗104〖〗139〖〗8〖〗182〖〗52〖〗57〖〗125〖〗1

544
〖BH〗占总支出%〖〗47.2〖〗9.7〖〗6.7〖〗9〖〗0.6〖〗11.8〖〗3.4〖〗3.7〖〗8〖〗

100
〖BG)F〗
〖HT4〗〓〓从上表中可以看出，农村低收入家庭月副食品消费支出人均仅为4.67元(包括肉

、蛋、菜、水产品等副食品的消费支出)，一个月仅能买0.5公斤肥猪肉，其它副食品不能涉

及；月衣着支出仅为4.33元，衣着支出主要集中于未成年子女，且仅能购买处理品或过时服

装；月日用品支出仅为1.75元，只能购买简易、低质、廉价的日常小百货商品。以上情况说

明：本市农村低收入家庭的基本生活是十分困难的，日常消费吃的是廉价食品，穿的是低档

次的衣服，用的是陈旧的家俱和低质日用品。
此外，农村低收入家庭还需交纳村集体提留、统筹，出义务工。尽管部分村对低收入家庭有

所照顾，给予减免，但大部分低收入户还需按时足额交纳。详情见表四。
〖HTH〗〖JZ〗低收入家庭公益支出构成表(表四)
〖HT4”F〗〖BG(!〗〖BHDFG2，FK4，K10，K8，K4F〗调查数〖〗应交提留统筹(元)〖〗免

提留统筹(元)〖〗免款率
〖BHD〗合〓计〖〗66535〖〗16898〖〗25.4%
〖BH〗人〓均〖〗87〖〗22〖〗25.3%
〖BH〗户〓均〖〗233〖〗59〖〗25.3%
〖BH〗推算数〖〗3270000〖〗830000〖〗25.4%
〖BG)F〗
〖HT4H〗〓〓二、建立和实施农村最低生活保障制度的几个问题
〖HTF〗对农村无劳动能力、无生活来源的特困户实施最低生活保障，解决他们的生活困难

，是各级民政部门的责任。多年来，烟台市对农村困难户除了发放临时救济补助外，还实行

定期定量救济补助(下称定补)，定补已实行10多年之久，可以说是烟台市各级民政部门的一

项传统工作。1995年享受定补的特困户共6234户，分别占总农户和总人口的5‰和3.9‰；年

用款124.45万元，户均199元，户月均16.6元；年人均74元，月人均6.20元。从救济款额与

救济面看，实行定补虽一定程度地缓解了特困户的生活困难程度，但对其基本生活尚不能有

效地保障。为此，各级政府有必要为农村低收入家庭再织一道安全网，而该网的核心是建立

农村最低生活保障制度。建立社会保障制度的途径通常有两种：一是从民欲升格到民德，再

从民德发展成为制度；二是通过立洋的形式制定。我们中华民族有扶贫济困的传统美德，从

本市低收入家庭收入与消费逆差104元，主要由邻里互助解决可以具体体现，加之长达10余

年的定救工作，为建立农村最低生活保障制度奠定了一定的基础，故此，建立实施这项制度

的条件业已成熟。
〖HTK〗(一)关于农村最低生活保障线的确定。〖HTF〗最低生活保障线的标准，应依据农村

农民基本生活(包括吃、穿、住、医、教等)必需品的实际需求及市、县、乡三级财政实际承

受能力等因素确定，并随物价指数的变化每年调整一次，由县(市、区)人民政府予以公布。

由于烟台市的各县市区经济发展存在一定的不同步性(1994年农民人均纯收入最高的长岛县3

616元，最低的海阳市1418元；农民人均生活费支出最高的长岛县3709元，最低的栖霞市687

元)，故总的原则是一县(市、区)一线。根据生活需求的百村千户调查情况，全市最低生活

保障线的底限确定为：农民按户计算，年人均收入550元(略低于579元)。从调查推算情况看

，若将650元确定为保障线，分档累计匡算，财政年负担583万元，按目前财政收入状况看，

部分县市区难以承受；若将600元确定为保障线，财政年负担390万元，照此标准个别县市区

的财政承担亦有困难；若将550元确定为保障线，财政年负担304万元；若将500元确定为保

障线，财政年负担180万元。由于全国1995年贫困线定为年人均收入530元，加之年人均收入

500元与低收入农民家庭年人均基本生活消费支出579元相距甚远，考虑到保障农民基本生活

权益和财政实际承担能力这两种因素，烟台市认为：选择550元作为农村最低生活保障线的

低限是可行的、有效的。若将550元与低收入家庭人均收入475元之差为财政年人均补贴款额

，人均补差75元。调查户中低于550元的共476人，占调查村总人数的5.44‰；推算全市低于

550元的总人数为23515人，年需补差用款176.36万元(此数为绝对平均补款数)。
〖HTK〗(二)关于保障对象的范围。〖HTF〗最低生活保障线是国家对保护贫困对象基本生存

需求的物质生活数量的限定，而农村最低生活保障线制度则是保证农民基本生活的最后一道

防线。对贫困农民的解困工作，重点应放在帮助他们搞好生产经营，通过政策保护、资金投

入、提供信息技术等项服务，进而激发他们的自身能力进行自我保障。在此为前提下未能达

到基本生活保障目的的，才能对其实施最低生活保障。因此，建立最低生活保障线制度必须

坚持和遵循自食其力和不养懒汉的原则，保障对象的确定亦应坚持这一原则。得益于改革开

放和地外沿海等优势，烟台市的经济建设从类别上看较为广布，乡镇企业发展异常迅猛，农

业生产“两高一优”战略的实施，使种植业收益不断提高，从而为农民群众提供了丰富的、

多样化的就业门路。因此，农村中绝大部分有劳动能力的农户通过生产经营，就能得到保障

其基本生活的收入。所以，保障对象的范围可有以下两个方面选择，一是，低于最低生活保

障线的全体农民；二是低于最低生活保障线的下列人员：1.家庭成员无劳动能力或基本丧失

劳动能力的；2.家庭主要成员死亡或长期患病、基本丧失劳动能力的；3.家庭成员有残疾的

。烟台市倾向第一种选择，即：农民达不到农村最低生活保障线的为保障对象。
〖HTK〗(三)农村社会保障对象家庭收入的确定。〖HTF〗家庭收入的类别应为：种植、养殖

、加工、劳务等纯收入；接受或应该接受的扶养费、抚养费和赡养费。考虑到与国家优抚政

策的衔接，由国家下发的抚恤优待金不应计算家庭收入。由于农村家庭经营收入类别繁杂，

价格按地域高低不一，因此，在家庭收入的具体计算上，应本着宜粗不宜细的原则，可根据

当地的实际情况分类进行匡算，但必须计算纯收入。如种植、养殖、加工等收入的计算，应

以总收入减去种养加过程的投入费用，才能计算出实际收入。
〖HTK〗(四)关于保障对象中申请领取保障金的程序。〖HTF〗凡符合最低生活保障条件的农

民，由户主向所在的村委会提出申请，村委会审查，村民代表会议通过，再由乡镇政府审核

，县(市、区)民政部门审批，并报市民政局备案，批准后，由县(市、区)民政部门发给《烟

台市农村最低生活保障证》，并每年进行一次审核。
〖HTK〗(五)关于实施农村最低生活保障的资金来源。〖HTF〗社会保障资金(含粮油)可有以

下三种选择：一是由村级负责粮油、乡级负责资金；二是由县、乡、村三级负责；三是市、

县、乡、村四级分级负担。若选择前者，可能受当地本位主义的影响，乡、村两级会出现压

缩保障范围和对象的趋势；若选择中者，则会制约县、乡、村三级的积极性，县、乡两级财

政负担过重，也体现不出国民经济收入的再分配，保障标准亦会受到影响。为此，市级提出

的资金分提原则是：实施农村最低生活保障所需的资金，由市、县、乡、村四级按10%、20%

、30%、40%的比例分级负担。市、县、乡三级所需的保障资金，由民政部门会同同级财政部

门编制预算，分别报同级政府批准；村级所需资金从提留或公益金中列支，或用粮油抵顶解

决。若按550元作为农村最低生活保障线，据推算，市、县、乡、村四级分担的款额各为：

市级年用款30.4万元，县级60.8万元。乡级91.2万元，村级121.6万元。烟台市按13个县市

区、191个乡镇、6575个行政村匡算，县均4.7万元；乡均0.48万元；村均0.018万元。虽然

这不是实际数字，但从中可以看出，各级的分担是有限的。
〖HTK〗(六)关于社会保障资金的管理。〖HTF〗市、县、乡三级的社会保障资金必须由各级

民政部门实行专户储存、专帐管理、专款专用，并接受审计和财政部门的审计和监督，还要

坚持公开保障标准、公开保障资金、公开保障对象的原则，严格接受群众监督。
〖HTK〗(七)关于实施农村最低生活保障线制度的配套措施。〖HTF〗列入保障范围的对象生

活十分困难，即便对其实施了最低生活保障，也仅能使其维持基本生活。故此，必须要制定

相应的配套政策加以保护，使保障金全部用于生活，绝不能政府发着保障金，村委会又收着

提留、统筹、集资。所以，应有以下配套措施：享受农村最低生活保障的农民，可凭县级民

政部门出具的证明，同时享受免交提留、统筹等费用；免去义务工；在子女中小学读书期间

，免收学杂费；在就医时免收挂号费和服务性收费。
〖HTH〗三、建立农村最低生活保障制度的实践
〖HTF〗今年3月份，国家民政部确定烟台市为全国建立农村社会保障体系试点市，烟台市各

级政府加快了保障体系的建设步伐，将将建立农村最低生活保障制度作为体系建设的重中之

重。市政府提出了“城乡两个轮子一齐转、居民农民都有保障线”的要求，各县市区通过先

行试点、逐步完善、制定规章、全面推开等工作，使这项制度在13个县市区全面建立。在建

立农村最低生活保障制度的过程中，烟台市着重抓了三个方面的工作。
〖HTK〗(一)先行试点，总结经验。〖HTF〗农村最低生活保障制度涉及广大农民群众的切身

利益，许多问题需要探索，许多经验需要总结。因此，各县市区在调查摸底的基础上，进行

了试点工作。全市共确定试点单位共70处，乡镇2336个行政村，分别占全市乡镇和行政村总

数的36.6%和35.5%。试点工作分为学习动员、组织培训、申请登记、复核审批、总结验收等

五个阶段，共召开由乡镇领导干部、民政助理、财政部长、村支部书记、村委主任、会计、

民政主任参加的会议200余次，并采取以会代训的形式培训县、乡、村三级干部共9700余人(

次)。在总结验收阶段，对带有普遍性、规律性的经验认真进行了总结。如保障对象在村的

分布上，大村3至5户，一般村1至2户，个别村(约占5%)无保障对象；在保障资金方面，一般

情况人均年补款90元至260元左右，一般乡镇年需保障金0.3万元至1.5万元左右等等。此外

，市级还及时总结了试点工作中的成功经验。如蓬莱市与各乡镇党委、政府签订责任状，定

死乡镇财政每年必须列支的保障金数额和今后的递增数，并经公证处公证，这样，有效地防

止了因领导干部调动和经济状况的变化使保险资金不落实的现象发生；招远市严格审核保障

对象，对每户保障对象均实行面对面地登记复核，由于采取了科学的工作方法和扎实的工作

作风，使原享受定补的特困户“出去”20%，而原来未定为特困户的低收入家庭又进来30%；

龙口市对家庭收入的计算上，采取了以村为单位划大杠的方法，如种植粮食每亩按400元至6

00元计算收入，按地质要上下浮动50元，赡养费一般每子年300元，每女年200元。通过总结

经验，对各地的工作进行了进一步完善和提高。
〖HTK〗(二)制定规章，形成规范。〖HTF〗在对建立农村最低生活保障制度通过试点进行深

入探索之后，烟台市将这项制度纳入了《中典烟台市委、烟台市人民政府关于建立健全农村

社会保障体系的决定》和《烟台市农村社会保障暂行规定》这两个规范性文件之中，将建立

农村最低生活保障制度作为建立农村社会保障体系的重要组成部分，并对工作性质、工作内

容、工作对象、保障资金、运作程序等进行了进一步规范。在《烟台市农村社会保障暂行规

定》第三章之中，用九条内容科学地界定了这项制度的概念、保障线标准、保障对象的范围

、救助的形式、保障资金筹集、负担方法及管理、家庭收入计算方法、保障对象审批程序、

配套措施等等。这样，规范了各级的工作行为，又增强了农村最低生活保障制度的科学性、

稳定性。各县市区根据市政府的《暂行规定》，纷纷制定下发了《实施办法》，对《暂行规

定》中的内容进行细化、量化，使之更具可操作性。
〖HTK〗(三)以点带面，全面推开。〖HTF〗在先行试点、制定规章的基础上，烟台市不失时

机地将这项制度的建立工作推向全面。一是抓宣传，强化舆论氛围。市、县、乡、村四级利

用电台、电视台、广播站、宣传车、墙报、黑板报、传单和面对面宣传等多种形式，宣传有

关农村最低生活保障制度的稿件达2万余件(次)，面对面宣传达3万余次，受教育的干部、群

众达500余万人(次)，基本实现了家喻户晓，人人皆知。二是抓机构，强化组织领导。各县

市区都成立了农村最低生活保障审批小组，各张望镇成立了审核小组，各村成立了审查小组

，基本形成了上下贯通、运转有效的组织体系。三是抓督查，强化运行机制。在面上推开的

工作中，市级召开了4次调度会，及时掌握情况，纠正工作偏差。此外，市民政局主要领导

亲自带队，10余次到各县、乡、村、户督导、调查、指导工作，保证了工作的正常发展。目

前，各县市区都已确定出最低生活保障线标准，除生活消费较高的长岛县和生活消费较低的

海阳市分别定为830元和500元外，其它县市区一般定为550元到600元之间，全市现有保障对

象9200余户、25000余人，分别占农村总户数和总人数的6.17%和5.28%。这些保障对象人均

年收入为390元，人均补差保障金160元。此外，市级还统一印制了《烟台市农村最低生活保

障金申批表》、《烟台市农村最低生活保障金人员领取(停发)花名册》、《烟台市农村最低

生活保障情况统计表》、《烟台市农村居民最低生活保障金领取证》等三表一证；市卫生部

门已出台了相应的配套优惠措施。
这项制度虽然刚刚实行，但它的社会效果已初步显示出来，它改革了传统的社会救济办法，

有效地保障了贫困农民的生活，维护了社会稳定，密切了党群、干群关系，提高了党和政府

的威信，体现了全心全意为人民服务的宗旨，得到了广大群众和社会各界的拥护与赞扬。