国内外农村社会保险的比较研究［＊］
【 正 文 】
摘要 中国农村已经具备了建立与市场经济体制相适应的社会保险事业的基础和
前提条件。日本的“共济”和“国民年金”制度、波兰的农民退休制度、法国的“农
业社会互助金”制度，均值得我们认真研究和借鉴。中国农村社会保险应在民政系统
统一指导和管理下，实行以乡为单位的基层基金会制度。多形式、多标准、多层次是
我国农村社会保险的必然取向。
关键词 农村 社会保险 比较 借鉴 基层基金会制度
＊ ＊ ＊
加快社会保障制度改革，是我国深化经济体制改革的一项重要任务。中国农民人
口多，占全国12亿人口的74%，其中60岁以上的老人7285万，占农村人口的8.2%，并且
以每年3%的速度递增。农村的社会保障体系应如何建立和完善，是整个社会保障体系
的重要环节。我国“九五”计划和2010年远景目标纲要指出：“农村养老以家庭保障
为主，坚持政府引导和农民自愿发展多种形式的养老保险”，“因地制宜地发展和完
善不同形式的农村合作医疗保险制度”。它为我们研究中国农村社会保险指明了方向
。但是，如何准确理解国家决策，怎样更好地制定落实措施，则是我们理论研究者义
不容辞的责任。本文从国内外比较的角度，探讨中国农村社会保险的模式、方法和走
向。
一
亚洲的日本于1946年10月至1950年7月实行土地改革。当时，政府强制征购地主的
土地，然后卖给无地或少地的农民，从而铲除了日本封建土地制度，开始形成以自耕
农为主的土地制度。
在农民生产积极性得到充分发挥的基础上，日本政府不失时机地引导了农村社会
保险事业的发展。1947年，日本政府制定了农业合作组织法（农协法）。在这个法规
的引导下，日本农村以社会保险为核心的各种“共济”事业得到长足的发展。
日本的“共济”，实际上是一种互助互济事业，它以农民的相互扶助为指导思想
，由一定社区的农民组合成基层共济组织，来共同承担基金筹集的责任。在内部成员
年迈、疾病、死亡或遇到灾害时，给予一定的经济补偿。“共济”事业与商业保险有
着本质的区别。它以实现国家社会政策为宗旨，个人负担不是直接根据将来给付的需
要，缴费与给付之间不是直接对等关系，共济单位不是商业性保险公司。
1948年，“北海道共济农业合作组织联合会”开始兴办农协共济事业，后来各地
也相继举办此项事业。1951年，日本“全国共济农业合作组织联合会”宣告成立，标
志着日本农村民办官助社会保险网络的形成。
共济组织在管理上实行的是统一筹划、分级负责的制度。社区基层农协共济组织
是最基本的单位，它的主要任务是接受承保、保管契约，然后以全额分保的形式向都
道府县共济联合会投保。都道府县共济联合会在接受基层单位的分保以后，将其中一
定比例向全国共济农业合作组织联合会进行再分保。同时负责对承保契约的审查、共
济资金的返还、指导基层农协活动等工作。全国共济联合会则负责全国共济事业的管
理、制定保费计算办法、共济金的运用办法、运用电脑对契约事务进行统一处理等宏
观性工作。
共济组织的资金运用原则，是在确保安全和低利还原农村的前提下进行多种形式
的有效运用，确保资金的保值和增值。其方法主要有：购买国家和地方政府债券、金
融债券；各种类型的存款；契约者贷款；贷款信托；购买外国政府、世界银行及外国
金融机构以日元计价的外债；购买公司债券和股票；购买不动产等等。
日本的共济事业普及率相当高，几乎全部农民和农村其他个人都囊括进去了，而
且发展很快。以养老生命共济为例：1970年，每家农户平均保费为3.16万日元，农业
人口人均保费为0.64万日元，而到1984年，上述数字已分别达到了31.59万日元和6.8
9万日元，各增长约10倍，此后继续在高水平上发展。
与日本相比较，新中国成立后的农村社会走的是另外一种经济发展道路，农村社
会保障的模式不可能采取日本的形式。1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通
过的《高级农业合作社示范章程》和1962年中共中央发布的《农村人民公社工作条例
修正草案》中，对于农村中的社会保险和福利制度作了原则性的规定。其内容概括起
来大体包含：第一，凡农村中没有生活依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，由社里
完全供给；第二，遭遇到各种不幸事故使生活发生困难的社员，经群众大会讨论同意
后，由集体给予补助；第三，对生活有困难的烈军属和残废军人，给予优待；第四，
对革命有贡献、丧失劳动能力的劳动模范和老干部，给予适当的工分补贴；第五，有
条件的基本核算单位可以实行养老金制度。后来规定的农村人民公社有关会计核算办
法中，也设有相应的会计科目。60年代起，政府又引导农村开展了合作医疗活动。
从理论上说，由集体经济来承担农村社会保险的各方面事务，是一种良好的模式
。它组织起来简捷明快，管理成本低，易于推广，能为广大农民所接受。但它必须以
农民群众的生产积极性充分发挥和集体经济的迅速壮大为前提。正是由于这个前提条
件的不足，中国农村的社会保障事业一直得不到理想的发展。至70年代末，从全国范
围看，农民养老退休的情况大体可分为四个层次：第一，对农村的“五保户”，普遍
地给予了经济救济和生活照料；第二，对因工残废而丧失了劳动能力的农民，绝大部
分地区能由集体支付一定数量的补助和养老金；第三，对少数年事已高，不能胜任工
作的老干部、老模范，部分地区给予了一定的退休养老补贴；第四，达到退休年龄者
均享受退休津贴，只在沿海靠近大中城市的郊区或个别经济条件优裕的地方实行。而
且，不论是在哪个层次上，保险的待遇标准都十分低。70年代初盛行起来的农村合作
医院事业，也因集体经济的薄弱和医务人员的缺乏而在大多数地区流于形式，没有维
持多久即逐渐“疲软”。
所以，80年代以前中国农村单纯依靠集体经济的社会保险事业极其微弱。家庭保
险是常规农民的唯一依靠；家庭成员的劳动或生产经营收入，是全家人各项生活开支
的唯一来源；子女的关心和照料，是老人生活起居的唯一依靠；家庭财产状况是家庭
保险水平高低的决定性因素。
同国外成功的经验相比较，50年代至70年代的中国农村社会保险事业的优势在于
发挥了集体经济的作用。这是社会主义优越性在一个方面的表现。但是，那种体制忽
略了一个十分重要的方面，那就是动员农民群众个人投入社会保险事业，汇细流成江
河，筹集起农村社会保险基金，以增长农村社会保险的能力。当时农村普遍采取“工
分制”分配形式，从年终集体分红中扣除个人应交纳的社会保险份额，既是可能的，
也是易行的。若从50年代中期起，每个农村劳动力每年积累12元（每月1元），集体经
济中也相应地提留出一部分，那么，几十年后的今天，这笔基金的数量是可观的，农
村社会保险事业就会好办得多。从这里，我们也可以感觉到高度集权经济体制下“现
收现付”保障制度的弊端。农村社会保险事业同样离不开市场经济的作用。
改革开放以后，农村经济体制发生了根本性变化，经济迅猛发展，农民的收入也
迅速增长。1995年，农村居民的人均纯收入已达到1578元，比1981年的223元增加了6
倍。农民个人参与社会保险的热情不断上升。这对我们在发挥集体经济优势的基础上
积极吸引农民个人参加社会保险事业，是一个良好的机遇。虽然目前全国已有28个省
市区1500多县市的5000多万农民参加了不同形式和标准的退休养老保险，但是我国农
村社会保险还没有形成一种统一模式和制度，亟待党和政府在政策上作出方向性引导
。
中日两国社会制度完全不同，农村的生产方式和生活方式也差距很大。所以，照
搬日本的方法是不可取的，也是行不通的。我们不能放弃集体经济的优越性。但是，
日本政府在自耕农经济的基础上通过立法引导农民走互助互济的社会保险之路，方法
上有值得借鉴之处。
二
在欧洲，前波兰政府于70年代对农村社会保险制度进行了全国性的统一部署。19
77年7月1日，波兰议会通过了关于农民退休的法令，并从当日起在全国施行。该法规
定的农民养老保险对象是：国营农场的职工、农业合作社和农业生产小组成员以及个
体农民。农民养老保险基金由国家组建，资金由国家财政出2/3，农民交纳保险金占1
/3。农民参加养老保险的具体条件为：第一，农民每年向国家交售价值为1.5万兹罗提
的农产品，男性农民必须交满25年，女性农民必须交满20年；第二，农民从参加保险
之日起，按年交纳养老保险费，交费标准按农业生产者每年土地收益的8.5%计算，交
到领取养老保险金年龄为止。农民领取养老保险金的条件包括两方面：年龄上男65岁
，女60岁；达到养老年龄后，必须将耕地交给自己的继承人或国家经营。按规定，农
民退休后的养老金按月领取，标准以退休前5年平均向国家交售农产品的价值计算，分
为35个等级，最低每月可领取1500兹罗提，最高6500兹罗提。
这是一种独树一帜的农民养老保险办法。它的好处是：社会保险能迅速落到实处
，政令畅通，易于调节，运作简便，管理成本也较低。实行该办法的不良后果是：随
着农业人口的增长，农民平均寿命的延长、物价指数的上升，需要有越来越多的退休
养老金付出，国家的包袱必然越背越重，最终会形成难以为继的局面。而且，社会保
险管理上的统一性与独立性要求往往难以两全。这种体制是对计划经济体制的一种改
良，它未能充分发挥市场调节的作用。我们应当重视它引导农民参加社会保险方面的
具体做法。
法国农村社会保险则是通过“农业社会互助金”的形式来实现的。它的管理机构
为全国性的“农业社会互助金管理处”。这是法国第二大社会保险机构。参加保险的
人逾600万，占法国总人口的10%，囊括了所有农村人口。
法国农业社会互助金由多方面构成。第一，是农业人口所交纳的各种保险金。这
种保险金包括两种：一种是职业保险金，含疾病、工伤、残疾、丧偶、死亡、年老、
生育、失业和家庭补贴等各项目；另一种是附加保险金，用于农村社会保险的管理、
卫生和医务监督等。农业人员交纳保险金的计算方式又分领薪人员（雇员）和非领薪
人员（雇主）两类。领薪者按其实际收入（含现金和农产品两个部分）计算。生育、
疾病、死亡保险按工资总额的5.5%计算；丧偶保险按最高工资的0.1%计算；失业保险
按最高工资4倍的1.7%计算；附加退休金根据协议分别计算；家庭补贴比例根据投保人
的要求而定。所有的保险金都在工资中直接扣除。而非领薪人员即雇主的保险金计算
为：职业保险金比例标准与领薪人员一样，只是按实际收入为计算基数；农业经营者
（包括多种耕作和畜牧业经营者），必须交纳老年保险、农业经营者疾病保险和家庭
补贴等保险金；从事土地翻耕、播种、种植蔬菜、经营畜牧业等生产活动的企业主，
与农业经营者交纳的保险金种类相同，但保险金的计算基数不同，其基数由企业支付
给工人的工资总数和企业主本人的工资组成。第二，是所谓人口补偿，即投保人比例
较高的保险体制有义务在财政上支持投保人比例较低的体制。农业社会互助金的人口
补偿来源，约占全部资金来源的28%左右。第三，是所谓家庭补贴，它由全国家庭补贴
金库提供，约占全部资金来源的4%。第四，国家财政预算补贴和国家对家庭的补贴，
约占全部资金来源的14%左右。第五，部分税收政策上的补贴，约占全部资金来源的2
7%左右。从总体上看，法国农业社会互助金的外部来源占3/4左右，国家予以支持的部
分接近1/2，可见法国政府对稳定农业的重视。
法国农业社会互助金的保险对象和发放标准，也分为领薪农业人员和非领薪农业
人员两部分。领薪人员包括农业有限公司的经理、雇工和农校的学生、领薪的总经理
以及这些成员的家属。非领薪人员包括农业雇主、农业经营者、农业企业主等。互助
金的发放根据投保者所交纳的保险金的内容不同而享受不同的标准。在条件具备的情
况下，领薪人员可享受农业社会保险、家庭补贴和工伤补贴。非领薪人员可享受农业
经营者的疾病保险、家庭补贴和农村养老保险。领薪者与非领薪者所享受的补贴大致
相同，只在个别项目上略有差异。比如：非领薪者在病休期间不享受工作日的工资补
贴；女性农业经营者在生育期间不享受农业体制的特别津贴；非领薪者的工伤、非工
受伤和职业病不属于农业社会互助金的保险范围，而属另外一种保险体制；农业经营
者的养老保险金分为固定部分和非固定部分，固定部分发放给经营者本人及其家属，
经营年限达到25年者，其退休金数额与老工人的补贴相等；非固定部分只发给经营者
本人，金额按退休积分的高低计算，退休分值每两年作一次调整。
与波兰农村社会保险体制相比较，法国的农村社会保险体制显得比较灵活。它的
好处是对不同成员有不同的适应性，能调动参保主体的积极性，社会保险启动快，农
民的社会保险收入可以维持在全社会保险收入的平均水准上。其条件是国家法制系统
要健全，依法办事要落到实处。缺点是保险资金来源分散，管理成本高。如果保险机
构经营管理得好，国家的负担和责任较轻，若经营管理失当，最后的责任仍然要由国
家负担。
无论是在日本、法国，还是在波兰，农村社会保险都已形成制度和规模。家庭的
自我保险已经退居二线。农民年老和患病时，也需要子女在生活上的照料和心理上的
慰藉。但是，他们的经济来源主要是依靠社会而不是子女或家产。换句话说，离开了
家庭和子女，他们同样能凭借自己保险来源支撑正常的生活。
归纳国外农村社会保险的特征，表现在四个方面。第一，覆盖面的广泛性；第二
，参与保险的强制性；第三，制度上的立法性；第四，受益程度的约束性。这些特征
溶为一体。政府是农村社会保险的责任主体，它以满足农民多层次要求中的基本生存
为出发点和归宿，以一定的物质基础为条件，由庞大而复杂的多层次体系来维系，使
农村社会保险充分发挥社会“稳定器”的作用。
与发达国家和中等发达国家相比较，由于经济发展水平的制约，中国农民还不可
能有较高水平的社会保险。在一个较长时期内，家庭保障还必然在部分地区处于中心
地位。但是，部分参与社会保险并最终获得部分社会经济来源的条件已经产生：第一
，除极少数未脱贫的地区之外，中国农民已经过上了温饱生活，很多农民已经在向小
康生活水平迈进，具有了一定的参加社会保险的经济承受能力。经济较发达的浙江省
杭州地区农民，开展养老保险的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的年迈农民通过一次
性交纳几千元养老基金，已开始按月50元、60元不等数额领取养老保险金。第二，随
着全国保险业务的发展，社会影响的扩大，计划生育政策手段的强化等等，农民参加
保险的观念不断增强。他们开始理解到了参加社会保险对自身利益的保障作用，自觉
性不断提高。上海市早在1984年即顺应农民需要而推出了《农村养老保险暂行办法》
，山东烟台从1989年开始，大胆地进行农村社会保险体制的改革，取得了极好的社会
效果。推进中国农村社会保险事业的发展，既具有必要性，也具备了可能性。
日本的“共济”形式，波兰的统一模式，法国的多渠道机制，都值得我们认真研
究和适当借鉴。统观起来，搞农村社会保险，首先是要有农民群众的积极参与，这是
搞好农村社会保险的先决条件。其次，需要国家的大力扶助。在现阶段，由于我国农
村地域广阔，农村人口众多，国家的财力支出无论如何难以达到理想的高度。因而，
作为农村基层单位的集体经济组织，则相应地多尽一分力量。城市社会保险力量也应
当努力支持农村社会保险事业，实行适度的城乡流通，以城市之盈补乡村之缺。
三
根据我国国情，农村社会保险事业发展应遵循的原则应当是：
第一，家庭保险与社会保险相结合，以家庭保险为主的原则。
我国目前农村的经济条件还是比较差的，农民群众的投保能力从普遍上看还比较
低。因而，整体农民在一个相当长的时间内，只能享受低层次的社会保险待遇。社会
（集体）对农民个人支付的社会保险金只能解决投保人经济需求的一部分。大部分地
区的农民在养老、疾病等各方面经济来源，仍然要以家庭为主。因而，农村社会保险
事业不能不发展，但它有一个过程，要通过农村经济的发展而壮大，不能急于求成。
第二，政府引导与农民自愿相结合的原则。
搞农村社会保险，没有农民的自觉自愿参加不行，完全由农民自发地发展也不行
，必须由国家给予积极的引导和调控。农民的积极程度以经济收入的增多为基础和决
定性前提，而经济的富裕程度又是相对的而不是绝对的。在什么收入水平上应拿出多
少分量投入社会保险，没有一个硬性的客观尺度。在社会保险事业刚刚起步，收益效
应在社会上还没有一个规模性示范之前，农民参加社会保险的自觉性往往具有后滞性
。而政府是站在经济和社会发展的前列，站得高，看得远，具有超前性。当农村有了
实现社会保险的现实基础而不去及时引导，会延误农村社会保险事业的发展，进而影
响整个农村事业的发展；当农民没有参加较高水平的社会保险的能力和愿望时而强制
推行，则会挫伤农民群众的积极性，也会影响整个农村事业的发展。
第三，因地制宜，标准有别的原则。
我国农村经济发展很不平衡，地区差距很大。各地农民参加社会保险方面的支付
能力也相差很大。而国家在财力上又很难支持落后地区在社会保险上赶上富裕地区社
会保险的水平。人为地“削富济贫”既不可能，也不应该。在这种情况下，应当因地
制宜地实现当地农民能够接受、又承担得起的社会保险形式。形式和标准都不能搞“
齐步走”。在社会保险事业上也实行允许一部分地区、一部分人先发展起来，影响、
支持和带动贫困的地区和农民共同发展的方针。
第四，农工商社会保险一体化原则。
中国农村的社会成分正在经历着历史性的巨大变革。专门从事种植（养殖）业的
农民比例趋于缩小，而从事（或兼营）工业和第三产业的人数比例不断加大。实行农
村的社会保险，必须将农村中各类人员统一考虑，形成整体系统。凡是集体所有制的
企业单位，其成员的社会保险待遇应当与纯粹的种植业农民基本相同。因为企业的原
始资金是全体集体成员共同劳动的积累。私营企业主和个体工商户，其投保数额和享
受待遇可以采取较高标准，但也应注意缩小与一般农民之间的差异。这样做，有利于
稳定以农业为基础的思想，壮大种植业队伍。
基于上述原则，借鉴国外有益做法，比较国内已经涌现出来的“集体包揽模式”
、“社会统筹模式”、“储备积累模式”等等雏形，分析浙江农村出现的“三结合养
老模式”、“丽东模式”、“古荡模式”等具体做法，我认为，中国农村的社会保险
以民政部门统一指导和管理下的基层基金会形式建立和发展比较妥当。
农村社会保险基层基金会以乡为单位比较合适。因为各个乡内部的经济状况比较
平衡，易于从实际出发进行管理和操作。基金会由乡长兼任会长，由乡级财政税务、
民政助理、乡办企业及行政村有关负责人共同组成理事会，实行一体化领导。基金会
主要职责为：制定基金会章程；筹集全乡社会保险基金；按既定条件和标准发放各种
社会保险金；采取多种形式实现保险基金的保值和增值；接受民政部门的指导和管理
；在内部实现民主管理。
农村社会保险基金的来源，应采取国家、集体、个人共同负担的方法。国家负担
部分，启动时由财政划拨一点，之后则采取允许企业社会保险基金在税前列支的形式
。集体负担部分，可在企业利润、公益金和管理费用中提取。个人负担部分由农民自
己承担，可采取多种形式，既允许丰收年多交，也允许歉收年少交，可以按月交，也
可以一年甚至更长时间交一次。投保对象必须以参加劳动并获得收入为前提，不能按
人头摊派。个人投保只规定最低限额，上不封顶，做到“多投保多享受”。个人所缴
部分不作为共享基金，在其退休时作为养老保险费返还给本人。如果投保人在交费期
间因疾病、灾害等特殊原因而收入减少或没有收入，支付保险费发生困难时，可允许
免交保险费，免交期内可算入投保期内，但将来计算养老金时，只作为每月交纳1/2保
险费计算。个人缴纳保险费在全部基金中所占比重越大，越能激励农民的保险意识，
所以应积极努力地做好这方面的工作。国家、集体、个人三方面承担资金的比重，以
1/6、1/3、1/2的尺度把握为好。发展较快地区个人承担部分还可适当加大。
投保农民领取社会保险金，在符合条件的前提下给付（如男年满60周岁，女年满
55周岁，历年均按质按量完成了国家粮食合同订购任务，投保5年以上等等）。这种保
险金可由个人投保返还和补贴两个部分组成。返还部分以个人交费数额为计算基数，
并加上合理的保值和增值指数额。补贴部分则可根据具体情况，规定一个全乡统一的
标准，总数大致为保险金的一半。
乡基金会归口到县民政部门指导和管理，并层层上推。因为各级民政部门都已经
有相应的机构和专职干部，他们掌握着农村抗灾救济的专用基金，熟悉农村的抗灾救
济等各方面情况，具有良好的管理经验。做好这项工作目前有两种不良倾向必须严格
杜绝。一是杜绝非民政的行政部门插手农村社会保险事业。比如劳动部门在一些效益
好的乡镇企业搞养老保险工作，这会使农村社会保险工作分割切块，影响种植业农民
的保险收入。在一个较长时期内，至少在市场经济体制基本定型之前，必须坚持民政
部门管农村社会保险、人事部门管机关事业单位社会保险、劳动部门管城镇企业职工
社会保险的“三马拉一车”、相互协调的格局，在条件成熟后再全国作统一规划。二
是要杜绝商业保险争夺农村社会保险业务的状况。商业保险是以盈利为目的的企业行
为，不应插手农村社会保险业务，这方面要用法律手段进行强制干预。否则，农村社
会保险无法形成统一的格局。
采取民政部门统一指导和管理下的基层基金会制度，当然也离不开社会各种职能
部门的支持。基金会和各级民政部门可聘请专业保险公司、农业银行信用合作社等部
门积极参与，充分利用它们的技术力量和专业特长，为基金会各项职能的实现及日常
工作的正常运转提供保证。基金会的保险险种可以是多方面的，养老保险、疾病保险
、计划生育保险、工伤保险、独生子女保险、特殊灾害保险等等险种均可在适当时开
设。基金会成立之初，则可以农村养老保险为龙头，它更适合农村计划生育和农业规
模经济发展之需要。
采取基层基金会制度的优点在于：第一，能较好地体现平等与效率相互协调的原
则。对于农民个人来说，获得社会保险的机遇是均等的，没有特殊公民。但是，要获
得较多的社会保险收入，必须以较多的经济投入为前提，而较多的经济投入是必须以
努力生产、为农业经济发展多作贡献为代价的，否则个人就不会有很多的经济收入。
第二，能较好地体现权利与义务相统一的原则。农民投保人既有享受社会保险的权利
，又必须承担互助互济的义务。而且，投保人首先是尽义务，其次才是享受权利。这
有利于打破依赖国家和集体的传统观念，提高农民自我保障的意识，促进农村社会保
险事业的健康发展。第三，能较好地发挥对农村社会的“稳定”和“减震”作用。中
国农业靠天吃饭的现象还比较严重，丰收年和歉收年间隔发生，有了社会保险基金会
这种系统的农村社会保险机制，就能消除灾年中农民收入过少的问题，解除农民的多
种后顾之忧，增强他们的长期安全感，同时也可以减少国家的储备开支，于农村社会
安定大有好处。第四，能在一定程度上起到支援国家经济建设的作用。基金会的资金
是稳定的，而且总量较大，实际上是一种长期的储备积累。把其中的稳定部分用于国
家经济建设，既有利于资金的保值和增值，又有利于国家经济建设，反过来又可成为
国家支援农村社会保险事业的坚强后盾。
在当前，基金会的组建和远行要着重解决的问题包括：第一，要广泛宣传群众，
调动全体农民参加社会保险的热情，提高社会保险的覆盖面。农村中，一部分人旧的
思想观念难以根除。他们一怕政策变，担心到期难兑现；二怕货币贬值，担心到时“
钱不值钱”；三怕上当受骗，不如把钱藏在身边安全。没有成功的宣传，也就不可能
有农村社会保险事业的成功。同时，农村中的流动人口日益增多，做这些人的思想工
作难度更大，必须付出艰辛的劳动。第二，要确保社会保险基金的专款专用和保值增
值。目前，不少乡村财政资金紧缺，甚至经常出现“无米下锅”的现象。如果在种种
“万不得已”的情况下将保险基金挪作它用，则可能引发难以解决的麻烦。基金的保
值增值也必须通过多种途径才能扎扎实实地解决。第三，要加强农村社会保险工作的
管理。应当配备高素质的专职人员，做到职责分明、令行禁止、承诺服务，切实做到
经济效益与社会效益的统一。各级地方政府必须采取有效措施，为农村社会保险工作
创造出良好的外部环境。第四，要强化监督机制，可以县为单位，由监察部门牵头，
组织由民政、财政、税务、计划、审计、银行等单位参与的监督委员会，实行定期与
不定期相结合的检查督促制度。保险金的给付要按期编制报表，向上级机构汇报并接
受审查。
基金会形式的农村社会保险得到较好发展之后，还要注意根据不同情况发展其他
形式的社会保险事业，以适应不同层次和经济水平的农民需要。同时，要逐步将农村
社会保险纳入到全民社会保险的大循环体系之中。日本在“共济”形式的农村社会保
险业蓬勃发展的基础上，不失时机地于1961年引导农民参加了“国民年金”的全民大
保险体系，并于1971年1月颁布了《农业者年金基本法》，建立了“农业者年金”制度
，使之与“共济”事业并存发展。1981年1月起，日本“农业者年金基金”开始支付农
业者老龄年金。中国的农业发展水平虽然还落后于日本，农民也远不如日本农民富裕
，但是，改革开放事业的蓬勃推进，已经为中国农村展示了灿烂的前景。我们应当积
极借鉴国外的有益经验，牢牢把握好农村社会保险事业的发展方向。
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［作者简介：揭新华，1953年生，江西省上饶师专政法系副教授。］
（特约责任编辑 徐方炎 校对 刘影春）
［＊］收稿日期：1997—02—17
该文为江西省“九五”社科规划课题项目