「摘要」近年来，全面预算及其控制体系已成为管理会计理论与实务关注的焦点，但作为全面预算重要组成部分的资本预算及其控制体系，却没有象经营预算那样引起人们足够的重视。本文循着预算管理的基本思路，重点研究资本预算管理体系的构建问题，以期对理论与实务有所帮助。
「关键词」资本预算企业战略资本分配
一、问题的提出
资本预算是企业（或企业集团）优化资源配置的一项重要议题。在西方管理会计理论体系看来，它与业务预算、财务预算一起共同构成全面预算体系。如何在企业内部有效地分配有限的资本资源也就成为企业战略和管理会计等所关注的重点，西方资本预算理论体系可简要地概括如下：
（1）资源分配标准。它以是否有利于公司价值最大化为资本分配主要标准。它假定企业是由各种不同投资项目构成的组合，未来收益最大化的项目必将直接增加公司价值。在这里，项目收益有以下主要特性：第一，它是超过资本成本（贴现率或者称之为投资者的必要报酬率）后的项目净收益；第二，项目收益流以现金净流量方式来表达，它是未来现金净流量的现在价值，不直接等同于会计利润；第三，项目净收益（或者直接称为项目净现值）具有可加性，即不同项目价值可以直接相加；第四，项目收益是T=0时对未来项目价值的一种判断，是一种预测收益，因此具有很大的风险性。
（2）资源分配技术方法。项目选择技术方法主要有现金流量贴现法和非贴现法两大类，尽管在资本分配实践中，一些简单而实用的非贴现法，如回收期法得到广泛运用（David F Scott，Jr.和J.William Petty，1984），但理论上已经证明现金流量贴现法中净现值法（NPV）是最没有“决策风险”的方法，净现值等同于公司价值，净现值大于零的项目也必然增加公司价值。
（3）项目风险调整及贴现率确定。净现值法下的贴现率确定成为项目决策的关键变量。由于：第一，拟进行的资本支出项目与企业现在的经营项目间可能存在风险不一致的情况；第二，未来预测风险的存在，如未来现金流量预测的不确定性、税收与折旧政策、通货膨胀因素、资本市场的系统风险等等，因此，需要对项目风险进行考虑，并采用一定方法进行风险调整。风险调整以确定贴现率时，决策者最为关注的是项目风险与现存企业风险间的关系。如果项目与企业间属于同一行业或产业，则项目风险即为企业现有风险，企业现时贴现率可直接被利用；如果项目与企业现有经营不相关，理论上要求按可比的其他企业风险来确定贴现率，这一贴现率可能会高于或低于现时企业所用贴现率，这种做法以“项目独立承担自身风险”为前提假定。但问题是，项目并不独立，企业是由项目构成的组合，单一项目失败风险仍然由企业这一项目组合体来承担。因此在理论上要求，第一，必须按照企业组合投资风险所确定的贴现率来对未来项目现金流进行贴现；第二，相对较为稳健的做法应提倡以项目风险与企业风险孰高原则来确定贴现率（1）。
（4）优化配置技术。在出现相互独立的多项目的情况下，管理会计应用了数学上的线性规划法，来规划组合多项目间的资本分配，以期选择出NPV总额最大的项目组合。
不难看出，西方资本预算是以优化资本配置技术为中心的，这套体系具有以下特征：第一，始终围绕价值最大化目标；第二，强调风险与收益间的关系，并以此为来处确定理贴现率；第三，关键强调资本预算的决策技术层面，强调决策技术对最终立项决策的财务支持性；第四，资本预算并不直接参与项目资本支出的实际运作与控制；等等。
但是，在我们看来，资本预算不能仅从财务技术层面来归纳。因为当我们在强调预算管理是一个控制系统的同时，另一方面又认为资本预算只是一种决策技术和财务规划，在理论和逻辑上是自相矛盾的。从实践看，如果只侧重强调资本预算的决策技术，也不利于预算控制功能的发挥。那么，资本预算作为西方管理会计理论的重要组成部分，为什么在主流意识一直强调其技术属性而没有过多地强调其管理与控制属性？可能的解释有两条：（1）西方理论界对管理会计的目标定位上的偏差，在主流上它们均将管理会计定位于决策支持系统，而不是一个真正的管理系统。近年来，理论界也发生了一些变化，如将管理会计重新定位于决策与控制系统，而不再仅限于决策支持（Keith A.Rusell等，1999）。这种定位的改变主要来自于实践对理论的冲击。（2）与资本预算过程所涉及各阶段的难易程度相关。在西方企业界和学界看来（David F Scott，Jr.和J.William Petty，1984），资本预算过程中最难解决的问题或阶段，按难易先后顺序可排列为：项目定义与现金流估算、项目实施与审计、项目分析与项目选择。其中，项目定义是作为经营战略的核心内容，它并不属于管理会计人员所涉及的范畴，管理会计师们就在其力所能及的范围内，将精力放在对现金流估算与讨论也是很自然的事情。上世纪80年代前的管理会计教科书，其技术主义倾向非常明显，对现金流估算方法的介绍不厌其烦就是明证。理论上的倚轻倚重，直接导致对项目资本预算其他控制功能的忽略。
我们认为，资本预算管理体系必须重新构建，资本预算及其制度应当成为项目筛选、资本筹划、资本支出控制、资本预算责任等的制度装置，它是一种管理机制。
二、资本预算管理体系的构建
目前，无论是理论还是实务界都在强化预算管理的作用。预算管理首先是置于公司治理背景下的一种全方位的行为管理，它涉及到预算权限的划分与预算责任的落实；其次它是一种全员参与式的管理，预算管理不等于财务部门管理；最后，预算管理是一种机制，它能做到责任、权利与义务的对等，将预算约束与预算激励对等地运用各预算主体之中（王斌，1999）。我们认为，预算管理作为一种管理机制绝不只是针对经营活动及经营预算而言的，资本预算作为全面预算管理的一个重要组成部分，不应被排斥在控制体系之外，资本预算管理也不可能单纯地表现为单一决策技术，而应当是一个管理体系。该体系至少由资本预算管理目标、资本预算战略、资本预算核心体系和资本预算实施条件与环境四大部分组成。
（一）资本预算管理目标
在我们看来，资本预算管理是从价值管理与行为管理两方面对资本支出在不同项目间进行分配、规划与控制的一种管理行为。它至少应该达到以下目标：（1）通过确定资本分配原则，并借助于资本分配决策技术，来选择出有助于企业价值最大化的项目或项目组合；（2）强化对资本支出过程的预算控制，包括支出过程的时间控制与支出结构控制；（3）为了保证资本支出的落实，通过预算技术来规划资本筹集，包括时间安排与总量安排；（4）参与对资本支出过程的反馈与调整控制；（5）通过加强对支出的事后评价与审计，来强化资本预算责任人的经济责任，保证支出的有效性。
（二）资本预算战略与企业战略
资本预算用于规划和控制资本支出，必须将企业战略引人预算分配之中。从公司战略角度，它需要考虑不同的战略类型及相关因素分析对资本支出预算的影响，如市场竞争程度、规模经济、战略类型（如产品差异化型和成本领先型）、政府政策等与项目选择间的关系（AlanC.Shapiro，1985）。任何项目支出都必须有助于公司长远利益，有利于企业整体利益最大化，它包括两方面内容：第一，从财务可行性上，要通过战略分析来达到项目收益和企业整体效益最大化，如独立项目的净现值最大或互补项目间的互补效益最大化；第二，从产品、区域市场定位角度，要通过战略分析，选择出有利于市场整体效应最大化的项目，尽管这些项目在一时还不能形成真正的盈利，或者从财务可行性判断上是应予否决的。因此，企业战略导向应当成为资本预算的重要基础，没有战略导向也就没有真正意义上的资本支出（2）。
（三）资本预算管理的核心体系
为了达到上述目标并服务于公司战略，必须建立全方位的资本预算管理体系。我们认为，这一体系应由以下环节构成：
1.资本分配权的划分。资本支出属于企业重大决策行为，因此如何就资本分配权限在不同的行为主体间的分配和制衡，是保证资本支出决策有效的前提。一般来讲，企业决策权限分配的依据是组织中的科层关系，高层拥有比低层更多的决策权力。有两种权力模式，即集权与分权。从经济逻辑看，在对待资本支出决策权分配时，无论是集权或是分权，主要考虑决策成本或信息成本（詹森和麦克林1999；Sad ＆ Stiglitz，1986；Hart ＆ Moore，1999；Radner，1993）。完全集权式的资本支出决策会由于总部信息不充分而产生大量的决策成本（经济学将其称为信息租金，information rent），如决策失误的机会损失等，而完全分权式的资本支出决策会由于中低层与高层及企业目标不一致而造成决策成本或剩余损失，如基层资本支出预算规模的“宽打窄用”等。因此在理论上存在这两者均衡的最佳点，在这一点上使总决策成本最低。
但上述理论模式过于抽象。实际管理中，我们主要根据影响资本支出决策权的因素来考虑（3）。按照美国Macr Ross（1986）教授对12家大型制造业的调查表明，投资金额大小成为决策权限划分的主要依据，具体情况如下表：
项目投资规模与决策授权 单位：万美元
┌────────┬───────────┬─────────────┐
│项目投资总额│典型的财务界限标准│ 主要决策机构 │
├────────┼───────────┼─────────────┤
│ 很小的项目 │0—10 │工厂级│
├────────┼───────────┼─────────────┤
│ 较小的项目 │ 10—lOO │分部经理级│
├────────┼───────────┼─────────────┤
│ 中型的项目 │100—1000 │总部投资管理委员会级│
├────────┼───────────┼─────────────┤
│ 大型的项目 │ 1000以上 │ 集团公司总裁及董事会级 │
└────────┴───────────┴─────────────┘
资料来源：Macr Ross， Financial Management 1986.
我国公司治理还有很长一段路要走，但一些上市公司已经在不同程度上建立起了有关投资决策权限划分的基本标准（4）。投资决策权限的划分及其决策程序科学化，为资本预算管理提供了较好的制度依据和基础。
2.资本分配标准（财务决策）与战略导向。从财务可行性上，资本分配标准的关键取决于贴现率的确定，企业选择适宜的贴现率是一种自主行为，它不应当是统一的。从技术上看，行业标准或风险调整后的必要投资收益率是确定贴现率的主要依据。但是，任何投资都具有战略导向，因此经营战略及影响因素必须成为资本分配的重要依据，尽管它是非财务性的，但有时却是压倒一切的（5）。如果将单一企业资本预算放在大型集团的框架范围内来研究，则问题更为复杂。对于大型企业集团而言，各子公司对总部资本投入的“争夺”会形成集团内部资本分配市场，其分配依据视不同集团业务类型改变而改变，纯粹投股型企业集团总部会按照市场的标准来选择项目，而产业型企业集团（如纵向一体化或横向一体化）则主要根据战略导向来排定各子公司资本投入金额和优先次序（王斌，2001）。
3.资本支出预算编制。项目决策后，资本预算的主要问题是编制真正具有控制性的支出预算。从编制技术来看，它是在分析项目所需的各项资源耗费之后，将土建、安装等分开列示，而且要求列出所有项目的明细和时间进度要求。只有这样才能保证对施工过程的资本支出额和时间上的监控。资本预算编制不应割裂它与年度现金流量预算的关系，事实上，业务预算、资本预算和财务预算三者的关联，决定了全面预算的逻辑关系。由于不同项目所涉及的资本支出活动不同，因此，具体的编制方法和表格体系也不相同。但这些预算表格所发挥的控制功能是一样的。另外，如何解决预算编制中的多项目和跨期项目编制问题，是资本预算编制的核心问题之一。
4.筹资预算。资本预算离不开筹资安排，筹资预算主要解决两个问题：一是资本筹集方式，二是资本需要总量及时间安排。在逻辑上，项目投资总额并不等于对外筹资总额，对外筹资总额是投资总额减去部分内源性资金（如其他营业性现金流入量、项目折旧或利润再投资等）后的净额，因此预算的作用就在于事先明确项目的对外筹资总量，从而使筹资行为在事先规划的过程中为投资服务；另外，项目交错对外源性资本需要量的影响也很大，有时B项目所需之资本投入来自于A项目试运行所产生的现金流。筹资预算工作的目的就在于事前规划，其目标在于不因预算提前安排而形成资本闲置浪费，或者因安排滞后而延误工期。
5.资本预算的执行与调控。编制出的资本支出预算只是项目投资概算，它必须成为监控项目进度的依据，只有这样才能实现预算的控制功能。当然，由于市场变化，很多投入品的价格也会发生变化，在这种情况下必须考虑对某些预算项目进行必须的调整，包括项目内调整和对整个资本支出项目的预算追加。按预算管理的逻辑，任何预算目标的调整与追求，都必须置于一定的程序并行使有效的决策，资本预算的调整与追加也不例外。
6.资本预算支出反馈与事中评价。一项成功的投资需要对项目进行持续地监控及审查，项目选择及其预算编制仅仅是资本预算发挥其应有功效的一个开端。如果没有预算反馈和事中评价，资本预算管理的作用将会大打折扣。事实上，反馈系统的建立有助于项目控制，包括项目内的预算支出控制和项目外项目的控制（6）。如何将反馈与事中评价落到实处？为此需要建立起资本预算管理中的责任会计体系，即，针对某一预算主体设置责任控制中心，该中心并不是通常所说的利润中心、成本费用中心或投资中心，而是一个实实在在的资本支出中心，该中心的责任就在于按照责任预算的数量与范围正确地安排资本投入，保证所支出的资本是在预算控制范围之内的，所支出的资本是按照既定用途投入的，其最终目标是保证实际支出总额在符合工程设计要求的前提下不超过原来的预算控制线。为此，财务部门应强化对工程预决算管理，规范账户核算内容与程序，并建立相应的报告制度。
7.资本支出预算的项目审计。资本预算管理效果的好坏需要通过事中过程监控与事后项目审计来评价，事中控制是为了保证项目进度及资本支出的合理性，事后审计则是对责任预算主体进行评价的重要环节，离开事中监控与事后审计，资本预算无法从管理上发挥其应有的作用。因此，资本预算中的项目审计不仅要介入到事中或事后，而且还要介入到事前，即建立一套有关项目资本支出预算的审计系统，包括事前经济效益审计、项目建设中的各类建设合同审计和事后决算前项目工程审计。工程没有经过审计，就不能办理工程决算和转为固定资产的手续；同样，没有审计，不能任意划转材料采购和工程资金。资本预算管理中审计功能，比任何其他预算形式下的管理，其发挥的作用都大（7）。从上述对项目审计的范围与定义可以看出，项目审计并不完全等于西方的项目事后审计，西方的项目事后审计强调对预算假设进行检讨与评价，而我们在这里强调的项目审计则是全方位的。
上述只是对资本预算管理过程进行简单的描述。我们认为，必须将资本预算纳入企业正常预算管理的轨道，只有这样，才能发挥预算在资本支出中控制作用。
（四）资本预算管理的环境与条件
从资本预算运行环境看，我们认为有三个主要问题必须解决：一是公司治理与预算权限划分问题；二是具体实施中的行为规范问题（8）；三是资本预算执行与责任考评制度，即明确项目预算的责任人，并对其行为进行量化考核。为此，需要明确资本预算决策人和执行人的责任，并建立相应的问责制度，回答诸如：（1）谁将对项目可行性进行最后的审批和决策？（2）谁拥有权力对已经通过的资本支出预算进行调整和修正？（3）谁将对资本预算的实际效果进行考核？（4）如何在组织内部确定相应的投资和责任主体？（5）如何确定资本预算的管理责任控制体系？（6）如何形成内部资本支出的责任会计体系与责任报告体系？即谁对报告的真实性负责、谁来接受责任报告、谁来评价报告等；（7）如何将资本支出预算与责任主体的业绩挂钩？（8）如何评价资本支出责任中心的管理业绩？等等一系列问题。
三、如何强化我国企业的资本预算管理
应该说，我国目前各种不同的企业，在新项目上马之时都已经进行不同程度的可行性研究，我们认为这是一种进步。但目前普遍存在的问题是：（1）部分可行性研究等同于“可批性”研究；（2）项目可行性研究方法与技术应用不成熟；（3）项目上马后的资本实际支出总额往往高出资本预算总额很多；（4）大量“三边”工程存在，即边设计、边施工、边审批，没有正常的决策程序与资本预算规则，也谈不上预算对资本支出的实际控制；（5）项目资本普遍存在被挪用的现象；（6）一些企业在进行大型成套项目或设备投资的同时，还搞了一些预算外的小项目和非正常设备开支；等等。所有这些问题，在我们看来，既有体制问题（9），也有内部管理问题。但是，我们同时认为内部管理问题是核心、是关键。而要解决这些问题，根本就在于真正建立起预算管理与控制体系，将资本预算作为一项专门预算应用于企业之中，并使其制度化、规范化。
要真正使资本预算管理制度化、程序化和规范化，必须从根本上解决以下问题：（1）树立起服务于企业价值最大化的管理、决策理念。为此，一方面需要公司治理、公司管理角度来理清资本预算的最高目标是为了公司价值增值，对股东负责应当成为资本预算管理的最高准则；另一方面也需要股东积极参与对公司项目选择、决策与执行的监督之中，对于那些没有列入规划的项目、或者更改其资本用途的项目、或者未按股东大会或董事会决议任意扩大或减少支出的项目，实施必要的质询与监督；（2）企业要真正建立完善的对外披露制度，对重大项目的上马与下马等，都要以董事会公告方式对外披露；（3）从企业内部管理角度，要真正建立起严格的资本预算管理制度，做到预算制订、审批、下达执行、修订、报告、评价与考核等过程的规范化，并强化制度的可操作性和预算对责任主体行为的硬约束。该项制度应当由董事会来制订和解释，其他管理主体都只是执行主体，无权对此修改；（4）强化对资本支出预算的业绩评价功能，确定超过预算数的可容忍范围（如10%）。
一句话，资本预算管理的功能应该扩大，它应当成为控制项目资本超支现象最有效的管理机制。