公社后体制下的乡村政治：变迁与重建
【 作 者 】谢志岿
【作者简介】谢志岿 作者单位：深圳市政协办公厅研究室
【 正 文 】
本文的研究将遵循已有研究所提供的方法和理论启示，运用经验研究和规范研究结
合的方法，对我国人民公社体制解体后，具体是经济上实行家庭承包责任制，政治上乡
政权建立以后的乡村政治发展作一个客观的总体性分析。因为各地撤销公社建制没有统
一的时间，因此，这里也不可能给出一个确切的日期，如果一定要有一个日期的话，大
约是在1983年前后。公社体制下国家是通过经济组织来控制社会的（把社员编入一个个
生产单位）。公社解体后，国家的政治权力就缺少了体制规定的经济依托。因此，乡村
社会发生了重大分化，但公社后体制（乡体制）仍保留了公社时期政治的一面，它在区
划上和某些经济制度及管理方式上也与公社制存在联系和区别。（关于公社时期的国家
与社会关系，笔者将另文具体论述）。至于公社后体制将终于何时，却尚难料定，从趋
势上说，公社后体制的终结将是城市化工业化后重组乡村的结果。只要现有的乡镇区划
与管理体制仍然存在，即大致是公社后时期。因此，这将是一个较长的时期。研究这一
时期的乡村变化，对于把握乡村发展的进程，有效地促进乡村建设将具有十分重要的意
义。目前学术界尚未从国家与社会关系角度对这一进程做系统全面的研究，本文试图做
一初步的尝试。
公社后体制下的乡村政治变迁
乡村组织变迁的原因在于公社解体带来的社会分化。公社后体制亦即公社解体后的
经济社会体制，公社解体的两个最重要标志是土地公有前提下的家庭联产承包责任制的
推行和政社分离，乡政村治体制的建立。这是乡村社会发生变迁的基本原因。
公社后体制下社会变迁的两个根本方面是农村经济体制变化和职业分化。
1.经济结构和所有制结构形式。公社体制下，产业结构比较单一，“以粮为纲”，
随着公社解体、联产承包责任制的推行，不仅仅带来了经营方式的改变，还意味着对这
种经营所得的承认，出现了新的经济结构和所有制结构形式。在这一过程中，首先出现
了种养专业户，农业经济内部中粮食比重降低，种养业比重上升，以前的社队企业也得
到了长足进展，发展为乡镇企业，并随着农民积累的增多，逐渐出现了个体户、私营企
业主和股份经济，这种多种经济成分并存的局面在经济上极大地促进了农村经济特别是
非农经济的发展，在政治上形成了新的利益主体和阶层结构，促进了乡村的社会变迁。
可以说，各种所有制形式的非农经济的产生和发展是乡村社会变迁的主要动力。（注：
关于农村经济结构和所有制结构形式，参见历年《中国经济年鉴》、《中国农业年鉴》
、《中国农村统计年鉴》等统计资料。）
2.职业分化。从农业社会走向现代社会，有两个主要指标，一个是农业产值与非农
产值的比较，一个是农业人口与非农人口的比较，亦即是否工业化和城市化。公社解体
既给非农产业提供了制度空间，又促进了农民的分化。这是一个共生的过程。到1992年
，我国农业劳动力为29684.2万人，占当年农村实有劳动力的67.8%，比1978年下降约15
个百分点，非农劳动力总数为9764.6万人，占当年农村实有劳动力的22.3%，比1978年上
升约12个百分点。（注：参见《中国农业统计资料》(1992)，农业出版社1993年版，第
6-11页。）
根源于内部经济关系变更的农村社会变迁，解放了农村生产力，改变了中国农业的
过密化局面（注：过密化（内卷化）是指农业的集约化与产出的边际效益递减相伴随的
现象。黄宗智认为，高度人口压力下的农业内卷化形成的“没有发展的增长”是造成传
统中国停滞的原因。参见黄宗智对中国华北与长江三角洲所作的研究。），使公社时期
匀质性的农村社会走向变动的，不平衡的异质社会。它对农村社会政治的影响也是深刻
的、多重的。
（一）结构和功能的变化
公社体制解体的社会经济意义是生产关系的某些变化和社会分化，其政治意义则是
国家权力在乡镇的断开、乡村基层政治结构和功能的变迁。在公社体制下，国家通过对
社会经济生活的统辖实行对社会政治文化生活及其它一切领域的控制（政社合一），而
在公社解体以后，由于国家从经济领域的退出，形成了“乡政村治”的政治结构模式（
即乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自治活动），国家政权对乡村的控制没有
了经济的基础。1982年宪法规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者
村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年12月，第六届全国人大常委会第23次会议
通过的我国第一部《村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、设置、职能、工作原
则、工作机构等作了具体规定。村民委员会具有地域性、群众性、广泛性、自治性及中
介性等特征。（注：李守经、邱馨：《中国农村基层组织体系研究》，中国农业出版社
1994年版，第111-113页。）村民委员会不再是国家政权的组成部分，也不能象公社时期
直接支配个人。乡镇政权与村民委员会的关系是指导与被指导关系。公社后国家与社会
个体的关系可用如下图示表示：
村党支部
乡镇政权（党政机关）
自治组织……个人
这种乡政村治体制在运作上与政社合一体制存在着如下区别：第一，在国家政权与
自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导关系，而是指导关系。第二，在国
家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源。第三，在自治组织与个人的
关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的
、松散的。第四，从性质上说，国家对社会的整合不再是政权性的，而是自治性的。当
然，从政治手段而言，公社后的国家对个人的控制不再采取政治斗争和单一的价值观的
输导。
公社后体制下的“乡政村治”模式，其职能主要是在乡村开展自治活动。一方面，
由于基层组织不再是政社合一的国家政权的组成部分，国家不再具体管理乡村的生产经
营活动；另一方面，以前国家在乡村社会的管理职能，也由基层组织承担。村民委员会
组织法规定，乡村基层组织的职能主要有如下几个方面：为本村生产提供服务和协调，
办理本村的公共和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，管理和维护公共资源
，向人民政府反映村民的意向、要求和提出建议，协助乡镇政府开展工作等方面。
基层自治组织作用的发挥要受到诸多经济社会条件的制约。单就村级政治性组织（
党支部、村委会）而言，它对乡村整合并不是强有力的，它的自身状况及与这些条件的
结合状态，决定了乡村政治的状况。由于乡村社会经济结构处于激烈的分化之中，新的
经济结构与阶层结构的产生，都会给乡村政治带来影响。这些影响有好的一面，也有不
好的一面，其综合影响形成了公社后体制下乡村政治的主要型式。
（二）公社后体制下乡村政治整合的形态：不均衡的政治
公社后体制下乡村政治整合主要有发展型、维持型、瘫痪型三种形态。（注：张厚
安在其研究中对村组织的运行状况划分了三种类型：(1)好的或比较好的，占15%；(2)一
般或比较差的，占65%；(3)瘫痪或半瘫痪的，占20%，并列举了其特点，其它学者也有类
似划分，这种划分是对乡村组织运行状况的评价，未能反映政权建设内部的结构性关系
及其变化。参见张厚安：《中国乡镇政权建设》，四川人民出版社，1992年版，第185页
及《中国农村基层社会组织体系研究》，第122页。）
1.发展型。主要出现在集体经济较为发达的地区。这是一种新型的乡村整合方式，
在这些乡村社区，农民通过乡镇企业再组织起来，政治、经济、文化、社会生活良性运
行，表现出城镇化的特点。发展型乡村整合填补了公社解体后乡村控制的空位。显然，
它不是对公社制政社合一的回归，而是更高层次（通过新的经济组织）的再组织化。其
整合机制和社会效果是不一样的。发展型乡村政治一个突出特点是集体经济的发展。经
验材料表明，政治、社会发展的乡村社区都有较好的集体经济基础。在这些乡村社区，
乡村政治组织除党组织、自治组织外，一般都有农工商总公司，农民通过农工商总公司
被组织起来，而党支部和村委会则实行对农工商总公司组织和个人的管理。发展型乡村
政治整合方式可用如下图示表示：
政党→企业化组织＠②个人
在这种组织里，政党是领导机构，企业化组织则是联结个人的中介，国家通过中介
组织管理社会。国家权力进入社会的途径如下：国家政治输出传递给企业化组织，再由
企业化中介组织传递给个人。比如，浙江横店的企业化组织规定，“社团经济组织必须
接受当地政府的领导，服从政府经济方面的宏观管理，自觉交纳政府服务管理费用。必
须接受上级有关主管部门的领导、管理、帮助和监督，积极执行政府向全社会提出的计
划生育、社会治安等事务，并自觉把社会事务当作自己义不容辞的责任，把社会治安、
环境保护、社会福利、社会发展等事业纳入企业发展目标之中。（注：张厚安、徐勇等
：《中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995年版，第951页。）这种再组织与公社
体制的一个重大区别是社会性，企业化组织不是国家政权的组成部分，个人也不是被动
地被束缚在企业里，个人有退出企业的自由，也有向组织提出意见和建议的权利，（图
中用双箭头表示），特别是在通过股份制进行再合作的乡村企业里。张阳喜所作河北省
香河县矬口村的个案研究较典型地反映了发展型乡村社区组织结构的一般特点。在这种
模式里，上级机构和下级机构除了组织上的上下关系以外，还通过人事安排进行组织粘
合，党支部委员一般都兼任某个具体下属机构的领导职位。（注：见陆学艺：《改革中
的农村与农民》，中共中央党校出版社1992年版，第257页。）
陆学艺等所作的“改革中的农村与农民”课题的其它个案也都有类似情况。
发展型乡村政治深刻地改变了农村社区的面貌。(1)通过专业分工将农民结合在一定
的生产活动中；(2)通过集体福利满足村民的物质文化生活需要；(3)通过对住宅和基础
设施建设的规划，改变了乡村居住环境；(4)通过兴办社区教育、文化、娱乐事业改变社
区生活环境；(5)通过对社区的社会风气、治安管理保证社区安定，等。因此，很多乡镇
企业发达的乡村，其生产生活方式已具有城镇的特点。
发展型乡村政治仍有一些不成熟的地方，如大都依赖魅力型的乡村领袖，财产（产
权）、人事和管理制度还不够明确规范，群众自治引导和发挥不够，等等。甚至还有一
些畸型发展的案例，如大邱庄禹作敏案例，就是新型乡村政治走向畸形的一例。因此，
发展型乡村政治仍需在探索中不断改善。
2.维持型。发展型是通过乡村再合作而达到乡村整合的，这是一种新的层次上的组
织创新，而维持型则基本上能适应公社后的社区管理，维持社区稳定，但没有组织的创
新，社区居民的组织程度基本上是低下的。维持型的乡村政治表明了乡村政权建设的重
要性和可能性。公社解体后，国家在乡村主要进行了如下政权建设：清除文化大革命影
响；建立村民委员会；整顿农村党支部和村民委员会，发展集体经济；整顿农村社区的
某些失范问题等。
维持型乡村大致有如下特点：党支部、村委会自身建设较好，有威信；有一定的集
体经济，能够举办一定的乡村公共事业；民风较好，居民遵纪守法，对社区管理基本认
同；乡镇基层政权政治输入和输出考虑村民需要和要求（如合理农民负担，为农民办实
事等）；经济状况良好，等。总的来说，维持型乡村政治还是存在松散现象，但仍然保
证了社会有序运行。
维持型乡村政治里，国家的政治输入输出渠道通畅。中介组织一般能够把国家意志
贯彻到社会中去，但缺乏稳定的组织依托。
3.瘫痪型。瘫痪型社区是因为国家政权退出后，未能建立起相应的整合机制，乡村
基本上处于无组织状态，国家的政治输出渠道受阻，国家对社会，社会对个体处于失控
状态，在乡村政治瘫痪的社区里，党支部、村委会名存实亡，难以开展工作，宗教势力
或恶势力抬头。资料表明，乡村组织涣散状况是公社解体后乡村广大地区出现的一个带
有普遍性的现象。1989年一次农村基层政权建设方面的讨论会就农村基层政权状况进行
了讨论，认为，“目前乡村社会问题极为严重，砍伐森林有禁不止，耕地大量缩减抛荒
，封建统治抬头，打牌赌博成风，计划生育失控，社会治安混乱；与此同时，农村干群
关系紧张，矛盾异常尖锐。农村组织缺乏凝聚力，党员丧失感召力，有的基层政权，尤
其是村级组织处于瘫痪半瘫痪状态。”“村自治名不副实，造成政权系统组织断层，社
会管理真空和失控。法律政策执行线路受阻，整顿村级组织是当前最为迫切的问题。”
（注：张厚安：《中国乡镇政权建设》，第257、262页。）造成乡村组织瘫痪的原因是
多方面的，包括村组织班子，乡镇政权状态，乡村社会环境，农民态度，乡村经济状况
等各个方面。对影响乡村政治整合的各种因素，本文将在下文详加分析。
附图{图}
（三）影响乡村社会整合的力量分析
乡村社会变迁是政治变迁的基础，而影响乡村政治整合的各种社会力量则是直接动
因。当然，这些社会力量的消长也是社会变迁的结果。我认为，公社后体制下影响乡村
政治整合的因素主要有如下几种：
1.经济能人崛起。公社后农村生产关系和财产关系的变更，为乡村经济能人崛起提
供了制度空间，形成了乡村新的阶层结构。乡村经济能人有集体经济的带头人，也有个
体私营业主。他们对乡村政治的影响是不完全一样的。有的是促进乡村社会稳定和发展
的重要力量，有的则成为乡村政治整合的挑战性力量。（注：张劲松：《农村经济能人
与乡村政治发展》，第三章，华中师范大学硕士学位论文。）
2.村级组织企业化。对于村级组织企业化本文已在上文作过一些论述。这是公社后
乡村再组织的实现形式，也是公社后乡村政治发展的主要形式。乡村组织企业化有如下
几种主要形式：(1)以“集体经济”（集体所有制）为产权形式的乡村企业化，如“苏南
模式”；(2)以股份合作为产权形式的乡村企业化，如“万丰模式”；(3)山东烟台、威
海、淄博等地跨越乡村区划的乡村组织企业化（村庄兼并）。（注：参见《改革中的农
村与农民》，第332－333页；折晓叶“农民再合作的制度体系与制度基础——对南部中
国一个超级村庄的实地考察”《中国社会科学季刊》（香港），1996年夏季号及秦庆武
“村庄兼并：现代化中的农村社会变迁”，《战略与管理》，1996年第5期等论著。）作
为经济较为发达的沿海地区再组织的主要形式，乡村组织企业化在一些地方已达到相当
程度，如山东文登市到1995年已有365个村实行村级经济行政企业化管理，占全市行政村
总数的38.4%。（注：《文汇报》，1996年1月12日第5版。）深圳市的行政村、自然村普
遍建立了股份合作公司。（注：林祖基：“关于农村股份合作制经济发展的若干思考”
，《深圳特区报》1998年10月6日，第2版。）
3.体制内权力的消长。这里体制内权力是指国家政治制度中规定的乡村组织的管理
能力。主要包括党支部和村委会。两个组织的权力在公社前后经历了一个变迁的过程。
公社时期，乡村组织机构主要是党支部和队社，党政社合一，其中行政系列是大队，这
是公社国家政权机构的延伸。其社会控制有强大的组织依托。随着公社解体，党支部和
村委会的权力发生了变化，在有集体经济的地方，党支部和村委会仍然具有较强的社会
控制能力，而在没有集体经济的地方，上述组织的社会控制能力则没有了组织依托，甚
至在一些有一定集体经济的地方，也面临党政力量权威降低的局面，村级组织权威下降
有机制上的原因，也有自身原因，如村级班子素质低、待遇差、工作缺乏积极性等。
4.基层政权的政治输出。基层政权是国家权力的最后一级，它连接着国家与社会。
国家的意志要通过基层政权向社会传递。因此，基层政权的政治输出对基层社会具有重
要意义。政治变迁具有内生变迁、选择性关联变迁和指导性关联变迁。（注：参见〔美
〕埃弗里特·M·罗吉斯、拉伯尔·J·伯德格：《乡村社会变迁》，浙江人民出版社19
88年版，第12-14页。）在我国，由于社区实际状况和地域发展的不平衡性，政治重建靠
乡村自治组织难以完成，而是需要政府的推动。因此，指导型的政治变迁在我国具有重
要意义。基层政权正确的政治输出对乡村经济社会发展及政治整合起着积极的促进作用
。而政治输出功能不足或不恰当则起负作用。政治输出功能不足表现在政权工作主要停
留在计划生育和收取各种费款上，（农民批评这类基层政权的工作是“催粮催款，刮宫
流产。”未能发掘政治体系在乡村发展中的功能，难以引导农民“脱贫致富奔小康”。
政治输出不当主要表现为：过重的摊派、工作方法简单粗暴（特别是计划生育方面）、
作风不正等。直接降低基层政权的威信，削弱其在乡村的作用。（注：对基层政权建设
的分析，可参见李学举、王振耀、汤晋苏：《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会
科学出版社1994年版。）
5.社团组织的发展。家庭经营容易形成散漫的乡村秩序，如梁启超所谓除纳钱粮外
，以讼狱极少，几与官府无涉的自然社会。（注：梁启超：《中国文化史》，中华书局
，转引自王沪宁：《当代中国村落家族文化》，第269页。）这种乡村社会，使国家难以
动员社会资源。吉尔伯特·罗兹曼认为中国社会不发展的原因之一在于动员资源能力之
低下，而动员能力之低下的社会基础则是乡村的散漫，缺乏联结家庭的中间组织。（注
：吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，江苏人民出版社1995年版，第五章。）公社
解体后，乡村社团组织得到了发展，但是发展的水平也是不均衡的。在落后的乡村，中
间组织主要有宗教和宗族组织；在一些较发达的乡村，则出现了各种经济和社会中间组
织。这些中间组织的存在，对乡村政治整合起着或积极或消极的作用，从后者来看，虽
然在满足成员需要和维护成员权益等方面起到了一定的作用，但其发展的自主性和功能
发挥仍有待加强。
6.宗族和地方恶势力的扩张。宗族势力在公社时期由于公社共产主义、集体主义意
识形态和制度结构而受到严重打击。公社解体后，为了弥补乡村整合的空位，宗族势力
有某种程度的回复。其作用具有两重性：一方面起到了稳定乡村的作用；另一方面也对
体制内权力提出了挑战。从总体上讲，公社后乡村宗族活动的回复还是以对体制内权力
的认同为前提的。（注：关于宗族兴起的原因及作用，参见王沪宁：《当代中国村落家
族文化》及钱杭、谢维扬：《传统与转型：江西泰和农村宗族形态》，上海社会科学院
出版社1995年版等论著。）但是从长远上说，宗族关系等初级关系并不是现代社会关系
，因为乡村组织中一个重要的现代化变迁，就是初级关系向次级关系的发展。（注：《
乡村社会变迁》第11页。）因此，我们应逐步将初级关系引导到次级关系上去。地方恶
势力是乡村社会控制放松后，一些村民私欲膨胀，道德堕落形成的。如《ｌｉàｏ＠①
望》杂志披露，河南省固始县万家沟，劳改释放人员袁从父子一伙，收买村主任、县人
大代表黄金发为其靠山，横行乡里，强霸13家村民100多亩藉塘，以“看青”为名勒索群
众财物达70多次，并有30多人因不顺其意惨遭毒打，村民畏之如虎。（注：顾月忠：“
河南省社会治安综合治理大观”，《ｌｉàｏ＠①望》1995年第13期。）地方恶势力的
滋长对乡村政治整合具有极为恶劣的影响。
7.文化和社会价值观的嬗变。包括如下方面：(1)价值观从重集体轻物质利益到利益
主导型转变。财产制度和生产关系（包括分配制度）的转变，使农民成为独立的利益主
体，农民追求自身利益成为正当。以利益为导向的社会行为具有其合理性。韦伯揭示了
资本主义发展的精神因素，即是追求财富和禁欲苦行。公社后体制对物质利益的尊重，
促进了社会经济的发展，但是片面的利己主义行为取向则可能导致分解社会整合，其政
治表现是主观和客观的反组织倾向，社会表现则是私欲膨胀导致社会畸变，如恶势力产
生。(2)宗族观念的兴起。前已论述，此不赘述。(3)传统观念与现代观念并存，公社解
体后，在比较落后的地区，小农的自发性和散漫性又表现出来。在这些乡村地区，农民
保守、散漫，缺乏竞争意识和商品观念，有如恰亚诺夫不求效率，只求满足需要的家庭
生产。（注：参见A·恰亚诺夫：《农民经济组织》，中央编译出版社1996年版。恰亚诺
夫认为，农村的落后，在于农民从事资本主义生产的动机不足。）而在经济较发达的地
区，现代观念有较大发展，如市场观念、竞争观念、效益观念、民主观念、平等观念、
科技观念、开放观念、变革观念，等等。观念的现代与传统，对乡村社会的经济政治发
展具有重大影响。
以上即是影响乡村整合的主要因素，显然，任何政治形式都不是单一因素决定的，
而是多因素复合作用的结果，其中一个或几个因素起着主要的作用。
（四）公社后体制与公社体制及传统体制的比较
在近代以来的乡村社会，乡村政治大致经历了如下阶段：保甲制（解放前）——政
社合一（公社制）—乡政村治—乡村企业化组织。看起来，乡政村治似乎与保甲制相类
。因此，也许有人觉得公社后的乡政村治是对传统的乡村社会的复归，这要联系土地制
度和政权建设综合考察。公社后乡政村治与传统乡村社会的根本区别是土地的集体所有
，公社后体制下的土地是不能买卖的，我们知道，传统社会的土地兼并和保甲制的腐化
（杜赞奇所谓的政权建设内卷化（注：参见杜赞奇：《文化、权力与国家》，江苏人民
出版社1995年版。））是乡村衰败的重要原因。公社后体制下的土地公有制及政权建设
的有效性是保证高度分化社会稳定的重要杠杆。公社后体制与公社体制的根本性的生产
关系区别则在于个体经营，前面已经分析，这是公社后社会变迁的基本原因。因此，公
社后体制分别是对前两种体制的所有权和经营权的否定。
公社后体制与公社体制的共同点在于其土地公有制和基层机构的连续性。公社后体
制去除了政社合一的“社”的一面，但在组织机构中，则保留了公社制中“政”的一面
，公社后的乡村组织体制是建立在公社体制的基础上的，如公社变成了乡，大队变成了
村，生产队变成了组，其组织建制和区域划分与公社是一致的。
公社体制乡村政治特点是社区政权化，社会国家化（注：关于公社体制下国家与社
会的关系，参见拙文“论人民公社体制的组织意义”，待刊稿。），虽然保证了国家的
强控制，但也牺牲了乡村的自治，导致了国家权力对私人领域的过多干预，是“强国家
弱社会”的模式，总的来说，公社后体制下国家权力是弱化的，而社会发育则具有不平
衡性，在瘫痪型乡村社区，国家与社会关系是“弱国家弱社会”模式，国家权力难以进
入社会，社会也难以向国家进行程序性的利益表达。在维持型乡村社区，国家与社会关
系基本上保持了“强国家弱社会”的模式，国家政权的政治输入未被阻断，但社会的组
织性仍较低。在发展型乡村社区，国家与社会关系表现出“强国家强社会”的趋势，国
家在保持通畅的政治输入的同时，社会也发育起来，向国家作出利益表达并代替执行国
家的某些职能。
公社后体制下乡村政治的重建
（一）乡村政治整合的视角：社会再吸纳
组织理论认为，组织的存在，维持和发展是以人的需要为前提的，不能满足人的需
要的组织是难以维持并存在下去的。A·马斯洛的需要层次说，F·赫茨伯格的双因素理
论都揭示了组织的这一内在要求。（注：〔美〕丹尼尔·A·雷恩：《管理思想的演变》
，中国社会科学出版社1986年版。）因此，是否能吸纳农民的要求是公社后组织变迁的
内在根源，也是各种社会力量影响乡村整合的内在机制。公社后体制下乡村政治的发展
与瘫痪都与乡村社区对农民的吸纳能力有关。考察乡村社区对农民的吸纳能力及状况是
考察乡村社区组织能力及状况的重要标志。
1.农民需要的变迁。
农民需要有政治、经济、文化各方面，在公社时期，由于片面强调个人服从集体、
重精神激励，农民个体是不能有什么个人要求的。公社后体制下农民的政治经济文化需
要都有了很大改变。首先，经济要求的改变，这是乡村社会变迁的心理基础，公社制下
，农民是不敢想发家致富的。因为当时认为那是搞资本主义，但公社后体制给家庭致富
提供了制度基础，因此，搞好生产，发家致富成了农民的第一需要。农民的经济需要具
有不同的层次。在走向非农化的社区里，农民需要资金、技术，需要就业机会，这些成
了吸纳农民的手段。其次，政治要求的变迁。农民的政治要求并不一致，有的农民满足
于自由散漫的家庭经营，因此，没有政治方面的要求，“与官府无涉”，有的农民则有
政治要求，希望参与乡村政治，选举乡村干部，影响乡村事务，更有的村民希望进入乡
村决策体系，甚至进行非制度化的渗透。如1994年，广东恩平发生的贿选案。（注：关
于农民的政治参与，参见李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，中国社会出版
社1994年版，及张劲松：《农村经济能人与乡村政治发展》，华中师范大学硕士论文。
）第三，物质文化生活要求的变迁。公社时期，社员集体劳动，闲暇时间较少，物质文
化生活一般是大队统一放电影及举办一些庆祝活动，非常有限。公社解体后，农民的闲
暇时间增多，自由支配的时间增多，特别是在较为富裕的乡村社区，农民在生活方面具
有较高的多方面的要求。因此，对农民业余精神文化需要的满足，也是公社后社会吸纳
的一个重要方面。
2.公社后社会吸纳的状况及特点。
公社时的社会吸纳是强制型的，公社体制通过集体劳动和户籍制度等将人们联结在
社队里，是地缘吸纳和业缘吸纳的统一。而公社解体则使二者产生了分离，解除了业缘
吸纳也削弱了地缘吸纳，造成了社会的分化和大量剩余劳动力的产生。如果社会不能及
时消解这些社会分化带来的压力，就会出现社会问题，公社后乡村社会某些失序就是社
会对农民的吸纳不力造成的。乡村的组织状况均可从社会的吸纳能力得到解释。(1)发展
型乡村政治里，社会经济组织重新吸纳了公社解体释放出来的剩余劳动力，使业缘吸纳
与地缘吸纳重新统一，同时政治、文化吸纳亦得以发挥，因此，保持了社会的稳定与发
展。(2)在维持型乡村社区，虽然经济吸纳的能力有限，但政治吸纳功能基本正常，因此
仍然使乡村保持稳定。(3)在瘫痪型乡村社区，经济和政治吸纳均不充分，社会出现松散
无序状态。
虽然S·N·艾森斯塔德认为建立适应社会变迁的制度结构是多样化的，但是这一过
程却是确定无疑的，因为只有这样，才能保证变迁的持续发展。（注：见S·N·艾森斯
塔德：《现代化：抗拒与变迁》，中国人民大学出版社1988年版，第三章。）张劲松也
认为社会经济精英对乡村政治的某些挑战在于社会吸纳机制的弹性不足。（注：张劲松
：《农村经济能人与乡村政治发展》，华中师范大学硕士论文。）因此，从政治、经济
、文化生活上加强对农民的吸纳是乡村再组织化的重要取向。
（二）乡村整合目标：从国家控制到社会控制
关于社会秩序的获得，历史上有两种取向，即国家（政府）取向和社会取向。政府
取向又称政治取向，主要通过国家政权力量实施统治，遵循恐怖和强制原则，社会取向
则是通过社会自身力量达到社会秩序和幸福，具有自发性、契约性。E·A·罗斯最早使
用社会控制一词，他将社会控制分为政治的和伦理的两种。（注：E·A·罗斯：《社会
控制》，华夏出版社，1989年版，第324页。）社会学里的社会控制一般也没有把“社会
控制”主体和客体予以划分，大多把政治的、社会的控制笼统叫做社会控制。如《社会
学概论新篇》将“社会控制”定义为社会统治体系，利用社会规范以及与之相应的手段
和方式，对社会成员的社会行为及价值观念进行指导和约束，对各类社会关系进行调整
和制约的过程。（注：郑杭生主编：《社会学概论新编》，中国人民大学出版社1994年
版。）北大版《社会学教程》则将社会控制分为政治统治和社会约束，将政治控制和社
会控制作了大致区分。（注：本书编写组：《社会学教程》，北京大学出版社1987年版
。）本文使用的“社会控制”一词并非严格的社会学意义上的社会控制，而是指“由社
会实施的”或“社会性”的控制，相对于“由国家实施的”或“政权性的”控制。
这样的划分在政治学上具有重要意义，实际上它标示了乡村政治整合的性质，反映
的是政治学上重要的国家与社会关系的特征。在政治学上，这种区分早已有之，即是关
于国家权力限度、国家职能及社会对国家的制约等问题。一项社会事务究竟由国家还是
社会来力，意义并不限于这件事情本身，它涉及整个的治理方式，涉及到人类对全部政
治生活的理解。现在看来，无论从政治发展和经济发展来看，保持社会对国家的相对独
立，都是十分重要的。
从政治上看，国家权力的过多介入会造成社会的僵化和对个人的压制，因为国家权
力的一致性要求社会团体或个人服从国家权力所体现的“公意”，这之中，是只有国家
社会而没有市民社会的。密尔在其限制政府的主张中认为，在政府现有职能之外的每一
增加，都足以更加扩大散布其对人们希望和恐惧心理的影响，都足以使活跃而富于进取
心的一部分公众，愈来愈变成政府的依存者，或者变成旨在组成政府的某一党派的依存
者。假如公路、铁路、银行、保险机关，巨大的合股公司、大学以及各种公共慈善机关
等都变成政府的分支机构，再假如市政工会和地方议事会以及现在传留给他们的一切，
都变成中央行政系统的一些部门，又假如所有这些不同事业的从业员都由政府来任用和
支付薪金。因而其生活上的每一提高都要巴望政府来赐予，那么，即使有一切所谓出版
自由和平民的立法组织，也不足以使这个国度或任何国度，成为一个名符其实的自由之
国，并且这种行政机器愈是构造得有效率和科学化，……为患就愈大。（注：〔英〕约
翰·密尔：《论自由》，商务印书馆1959年版，第120页。）因此，罗斯特别讨论了社会
控制的界限，认为社会控制应给予我们最多的福利而最小地剥夺我们的自由。（注：《
社会控制》，第313页。）市民社会理论认为，应发育社会，依靠社会制衡权力。（注：
顾昕：“以社会制约权力”，《市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版。关于市民
社会理论，《中国社会科学季刊》（香港）多有讨论。）
从经济上看，国家对社会的过多干预，也会影响经济的效率。对此，亚当·斯密有
过经典的论述，在他看来，君主（政府）不应该监督和指导私人产业，因为“要履行这
些义务，君主（政府）极易陷入错误，要行之得当，恐不是人间智慧和知识所能做到的
。”（注：斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆1974年版，
第252-253页。）密尔在限制政府的主张中，也认为发动社会力量进行管理，有利于提高
人们的智识、才能和创造力，增进社会效率。对于政府计划型经济，短缺经济学和制度
经济学有过精辟的论述。
人民公社时期的理论和实践表明，公社体制对我国的政治生活和经济生活都产生了
一些不利的影响，它推行的政治运动及平均主义延缓损害了民主也牺牲了效率。因此，
公社后体制的乡村政治不应再回到过去国家与社会不分，国家通过单一的政权力量实施
对社会强控制的轨道上去，而应通过发育社会，引导乡村自治实现对乡村的控制，也就
是说，应从过去的政权控制转移到现在的社会（区）控制。这是乡村政治重建的目标模
式。
乡村的社会控制并不排除国家政权在乡村政治中的作用，在我国乡村社区，由于农
民的政治意识还未现代化，并且现实条件也不成熟，靠乡村自发地发展社会控制，成本
极高。第一，这将是一个漫长的时间；第二，目前乡村存在某些失序的现象；第三，自
发发展可能存在两个向度：一是走向进步；一是回归传统，如求助于宗族势力和宗教迷
信，这是一种逆现代化的倾向。因此，公社后乡村重建应在政权引导下进行，并由政权
力量提供指导和支持。
（三）乡村政治重建的主要途径
对于搞好公社后体制下的乡村政治建设，国内学者已有许多论述，内容涉及各个方
面。王沪宁提出，乡村发展应在如下几方面作出努力：(1)增加资源；(2)稳定核心；(3
)坚固基层；(4)扩大手段；(5)扶助乡政；(6)理顺人事；(7)完善规范；(8)加强监督。
（注：《当代中国村落家族文化》，第272-278页。）李守经等认为，搞好乡村自治应分
步到位，循序渐进，包括搞好组织建设，壮大集体经济，优化结构，强化功能，依法治
村，规范管理等方面。（注：李守经、邱馨：《中国农村基层社会组织体系研究》，中
国农业出版社1994年版，第134-137页。）张厚安、徐勇等认为，加强农村基层建设应注
意：(1)发挥党支部的核心作用；(2)健全和完善村民自治组织；(3)发展壮大乡村经济社
会组织。（注：张厚安、徐勇：《中国农村政治稳定与发展》，武汉出版社1995年版，
第29章。）我认为，从社会吸纳的角度，乡村政治重建主要应从乡村非农经济、自治组
织、城市化几个方面入手。
1.发展乡村非农经济。发展乡村非农经济是公社后农村组织重建的基础，这是乡村
的一种新的组织形式，孕育着乡村现代化的萌芽。发展型的乡村政治基本上是非农经济
发展的乡村。而瘫痪型的乡村政治主要亦是由于乡村经济的依存性不强所致，因此，农
民在非农经济上的再合作，成为乡村政治发展的主要取向。但是其中还存在一些问题：
一是乡村经济再合作的产权问题。目前的“经济合作论”者主张发展农村的“集体经济
”，这种“集体经济”大多存在产权模糊问题。张晓山专门研究了乡村企业的产权问题
，认为问题的关键点在于“集体资产的所有者，并不能行使财产权利，而产权的代理人
却能享有完全的财产权利，但又不对企业资产的保值增值具体承担责任，这就造成了集
体资产的流失。”集体企业产权上缺陷的具体弊端是，政企关系上，行政干预经济，政
企不分，导致责任不清和公私不分，腐败现象滋生，在经营管理上，表现为短期行为（
承包制）和约束软化等。（注：张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，
经济管理出版社1996年版，第40-43页。）制度经济学揭示了产权安排对经济发展的决定
性作用。目前，乡村经济组织产权上存在的弊端已产生了不少问题，因此，搞好乡村企
业的产权改革已是乡村经济进一步发展面临的重大课题，从这个意义上，在经济较为落
后的乡村社区，经济再合作采取什么样的产权形式就值得研究了。是不是还要走以前发
展“集体经济”的老路？如果不是，又该如何进行经济再合作？第二个问题是发展乡村
企业的普遍性问题，落后地区是不是都能象较发达地区那样走上工业化道路？我们知道
，乡镇企业是公社解体后在乡村发展起来的新的经济力量，改革以来二十年间，乡镇企
业有了巨大发展，但乡镇企业规模小，技术力量薄弱，面临着更大的生存压力。乡镇企
业的发展在于计划经济造成的短缺空间。因此，初期的乡镇企业市场进入难度不大。但
是，随着市场经济的发展，公社时的短缺经济环境已不复存在（在某种程度上是过剩经
济，因为产品积压严重）。因此，中西部落后地区发展乡镇企业已没有当初沿海地区发
展乡镇企业的优势条件，加之中西部落后地区资金短缺，市场分散，经济形不成规模和
聚集效应，市场进入的成本在同等条件下较发达地区更大。据笔者对湖南几个贫困乡的
跟踪调查，几年前开办的乡镇企业，目前几乎全部倒闭。因此，在目前落后地区的乡村
发展中，沿海地区的工业化道路也许值得审慎对待，而是要依靠自己的资源优势，在产
业政策上走符合自身特点的发展道路。
发展乡村非农经济并非不要发展农业，而是要在稳定农业的基础上发展乡村非农经
济。同时，就农业本身而言，要依靠科技和国家政策发展高效农业，搞好农业的产业化
经营，提高农业的产出效益，以防止逆现代化的过密型农业。
2.乡村政治社会组织。乡村政治组织是对农民进行政治吸纳的重要依托，其作用主
要表现在维持社会稳定和保护产权上。当然，二者是互相联系的。在集体经济较薄弱的
乡村地区，其作用主要在于维持社会稳定，因为经验事实表明，公社解体后，国家政权
对社会控制大为减弱，如果没有乡村政治组织的整合作用，乡村社会的稳定将无从保证
。前面论述的维持型乡村社区就说明，由于乡村党及自治组织功能的正常发挥，有效地
保证了乡村社会的良性运行。而在集体经济较发展的地区则主要在于保护产权。以民主
选举乡村自治组织及村务公开为主要内容的乡村自治，表明了乡村政权建设对乡村经济
发展和社会发展的重要性。（注：马培贵：“宝安区沙井镇认真探索村务公开、民主监
督之路”，《深圳法制报》，1998年8月5日、12日，第八版。）乡村政治组织还是乡村
经济再合作的制度资源，折晓叶在其研究中指出，农村“再合作不是一个纯粹的自组织
的过程，公社体制的遗产——村级组织和村集体经过改造后，仍然是新的合作体制运行
的支柱和内核。”（注：折晓叶：“农民再合作的制度体系和社区基础”，《中国社会
科学季刊》（香港），1996年夏季号。）
乡村政权建设既要搞好政权组织的建设，又要搞好自治组织的建设，还要搞好二者
的衔接，使“乡政村治”模式很好地运转起来。（注：徐勇：“论乡镇管理与村民自治
的有机衔接”，《华中师范大学学报》（哲学社会科学版），1997年第1期。）乡村政权
建设要注意班子建设，使之很好地发挥效能，避免政权建设的内卷性。乡村自治要吸纳
农民的政治参与，要扩大内容，健全机制，丰富渠道，确立规范，使农民真正成为乡村
自治活动的主体。
社团组织是联结农民的重要中介组织，也是发育乡村社会的重要内容，在乡村建设
中，要积极发挥乡村经济、政治、文化社团在乡村整合中的作用。
政治文化是政治行为的基础，总体上说，农民目前还不是成熟的政治参与主体，在
完善基层组织和基层自治，加强对农民的政治吸纳的同时，要在乡村培育新型的政治文
化，提高农民的政治参与意识和参与水平。
针对目前乡村社会中存在的某些失范行为，应该加强国家权力的强制，保证过渡中
乡村社会的秩序供给。
3.乡村政治重建中的城市化。公社后由于经营方式的改变，产生了大量的剩余劳动
力。据研究表明，到2000年，中国农村劳动力将继续增加，累计约1亿左右，而目前中国
约有剩余劳动力已达1亿人，预计到2000年，农村牧副渔业劳动力需求将增加2500万人在
右。因此，到2000年，中国农村剩余劳动力约有1.75亿人左右。（注：引自张留征等：
《中国农村经济的未来格局》，中信出版社1992年版，第49-50页。）吸纳和消化这些剩
余劳动力将是中国农村稳定和发展的重要前提。而与此同时，由于资本有机构成等的提
高，吸纳剩余劳动力的“抽水成本”却越来越高。吸纳一个劳动力的成本可从固定资产
原值和劳动力工资水平两个指标衡量。1978年，乡村企业吸纳一个劳动力的成本为人均
固定资产原值872.28元与人均工资收入306.73元之和，而到1990年，人均固定资产原值
达到3083.82元与人均工资收入1219.24元之和，提高3.8倍。也就是说，1990年同样的资
本投入提供的就业岗位只有以前的26.3%。（注：农业部乡镇企业司资料，转引自张红宇
：《中国农民与农村经济发展》，贵州人民出版社1994年版，第120页。）在条件较好的
地区，发展乡村非农经济也许是一种较好的选择，但对于条件较差的地区，由于发展非
农经济的进入难度，一时可能难以实现。
张红宇在肯定发展乡镇企业作为吸纳农村剩余劳动力的最佳选择的同时，提出“中
国农业应以更大的劳动替代方式，提高农业集约化程度。在农业内最大限度地实现农村
劳动力的充分就业，应该是在一个较长时期内的普遍选择。”（注：张红宇：《中国农
民与农村经济发展》，贵州人民出版社第129页。）单就缓解剩余劳动力的就业压力而言
，这种“劳动积累”方式当然是有效办法，但这却是农业过密化的选择。社会变迁的标
志就是社会分化。将农民过密地吸纳到农业，对农村现代化进程的后果是值得怀疑的。
同时，“劳动积累”如何实现？我们知道，农村剩余劳动力的去向是由利益决定的，农
民脱离农业本来是因为农业的比较效益太低（还有土地撂荒不种的），通过什么方式要
农民再回到边际效益很低的农业集约化上去？因此，解决农村剩余劳动力是一个很棘手
的问题，特别是在较落后的地区，内卷式农业有其困难与不足，工业化又没有条件。从
乡村政治来讲，较落后地区在这种状况下最多产生维持型政治，能够保证乡村社会的安
定就属不易了。
因此，乡村政治重建不单单是政治重建的问题，而是一个牵涉到城市化工业化的社
会总体变迁过程，我们不能设想一个在很低的生产力水平上拥有十亿农民的乡村社区的
政治现代化。总体上说，我国的城市化进程太慢，还落后于工业化。（注：1982年，我
国人均国民生产总值为310美元，城市人口占总人口的比重为21%，而同样的经济水平下
，世界其它国家的城市化水平为29%。）既然农村剩余劳动力不能内卷于农业，就社会稳
定而言，又不能成为流民，就有必要加快城市化进程。否则，过多剩余劳动力在社会的
流动，会对社会安定带来巨大压力。城市化有两种：一种是就地城市化，在乡镇工业发
达的乡村社区，应加强规划，使之尽量地城市化，并发挥其辐射和带动效应。一种是异
地城市化，将乡村人口转移到城市。据中国社会科学院农村发展研究新的一项研究表明
，到2000年，中国城市将可以吸收6539万个农业剩余劳动力。（注：中国社会科学院农
村发展研究所：《中国农业剩余劳动力利用与管理》，1990年，转引自《中国农村经济
的未来格局》，中信出版社1992年版，第118页。）因此，探索中国的城市化道路，加大
力度，完善措施，积极稳妥地将农业剩余劳动力转移到城市中来，是中国农村走向现代
化的必经之路。
【责任编辑】陈忠
字库未存字注释：
＠①原字目加僚右
＠②原字为→下加←