官僚行为模型与高薪养廉的制度基础

毛寿龙

最近两件事情引起了各方面的关注，一是如何反腐败，重点是讨论如何通过制度变革，缩小腐败空间；二是增加公务员工资，三年公务员工资翻番。两者结合在一起就是“高薪养廉”。于是话题转化为“高薪是否能够养廉”。

从制度分析的角度来看，这一话题与官僚行为模型有关，也与高薪养廉的制度基础的分析有关。为了避免误解，需要注意，这里所说的官僚是中性的，不具有任何贬义。

制度分析学者的官僚行为模型认为，官僚行为除了私利的驱动之外，也受社会公共利益的驱动。根据这一模型，结合高薪养廉的话题，我们可以看到，在收入固定的条件下，官僚如果考虑私人利益甚于考虑公共利益，制度上腐败空间又较大，腐败净收益很高，那么即使拥有一定的高收入，官僚腐败的可能性还是很大，因为公职人员薪金再高，也不可能高得超过腐败收入。关键在于如何在制度上使官僚在考虑私人利益的时候也考虑公共利益。

要做到这一点是非常困难的，但是有一些因素可以使官僚的行为倾向于多考虑公共利益：

第一个因素，官僚家庭的所在地在还是不在其服务区域内，这对官僚行为就有很大的影响。如果在，那么官僚及其家人本身就是其公共服务的消费者，也是公共利益的组成部分。这使得官僚通过家人以及自己的公共生活实践体验其服务质量，从而使其个人利益与公共利益联系在一起，官僚行为就会倾向于多考虑公共利益。因为这样做，官僚的家庭也分享了其公共服务的社会净收益。

不仅如此，由于官僚生活在本地，其生活费用与当地的物价和消费水平联系在一起，其薪金是高还是低，评价不会与其服务区域的社会评价相差太远。与此相反，如果官僚在一个地方如乡下为官，而家庭在城里生活，家在首都而身在地方为官，那么官僚及其家人本身就不是其所提供的公共服务的消费者，其消费水平远远高于其所服务的区域，官僚行为就很可能倾向于牺牲公共利益，而非法牟取腐败收益，以提高收入，支撑比较昂贵的家庭生活。

第二个因素，公共服务和官僚任职的竞争性以及薪金高低评价和决定权的配置，对其行为有很大的影响。根据制度分析学者的研究，竞争性的市场对于利润最大化的企业产生了强大的选择性的压力，迫使企业在考虑私人利润最大化的同时考虑其社会利益，为消费者服务，但是集权的官僚制度却没有类似的选择程序，消费者往往只能接受官僚的公共服务而别无选择。这时，通过制度变革，增加公共服务领域的开放性和竞争性，任何公共部门都不能垄断任何公共服务；官僚的职位也是高度竞争性的，并且是由该官僚所提供的公共服务的消费者（公民）选择的，那么官僚将在考虑私人利益最大化的时候不得不考虑公共净收益的最大化，其腐败的激励就受到了控制。

至于是高薪还是低薪，任何判断都是主观的。关键在于是谁有权进行判断，并确定特定官僚的薪金水平。在这里，美国人不适合判断中国官僚薪金的高低，因为美国人的收入普遍高于中国人，很容易看低了；外地人不适合于判断当地官僚薪金的高低，城里人不适合于判断乡下官僚薪金的高低，反之亦然。因为人们都是根据自己的生活体验来评价薪金高低的，而不同地方的生活体验显然有很大的差异，无论是高的评价还是低的评价，实际上都是高度主观的，不适合于特定地方的情况。

最有权利评价薪金是高还是低的，有两种人：

一是官僚所生产的公共服务的消费者，他们出资购买公共服务，并消费公共服务，他们会根据自己的收入水平来确定公共服务的数量和质量，评价官僚的业绩，并以此来评价官僚的薪金是高了还是低了。

二是官僚本人，作为公共服务的生产者，即使把公共利益放在首位的官僚，也需要考虑个人收入。一般来说，官僚也倾向于个人收益最大化，如何使自己的收入最大化，官僚可以采取很多措施，其中最重要的是通过改善自己的素质，增加对高薪职位的竞争能力；通过增加服务数量，改善服务质量，降低服务成本，来保住自己的高薪职位，并向更加高薪的职位提出挑战。当然，腐败也是一个增加收入的途径，但是在消费者决定其去留和收入高低的制度环境里，官僚腐败很容易被发现，腐败风险很高，代价很大，腐败的净收益最低，官僚显然不会轻易腐败了。

由此可以看到，高薪养廉的讨论，仅仅着眼于其能否真的养廉这么一个话题，是不够的。从官僚行为模型角度来看，高薪养廉中有关高薪还是低薪的判断都是高度主观的，关键在于在制度上要确定适当的判断者，并通过适当的制度机制，给在特定地方任职并提供适当公共服务的官僚提供适当的薪金。如果存在适当的制度基础，薪金是高还是低，由公共服务的消费者以及官僚本人个别地进行判断，由消费者和官僚个别地或者区域性地来决定，在多层次自主治理和民主的制度下来确定，那么官僚的薪金既不会过高，也不会过低，而官僚的腐败净收益也将降到最少，即使极个别官僚铤而走险，贪赃枉法，不仅容易发现，而且也将受到公正的惩罚。