西部开发与东、中部发展问题研究

2001-04-12

内容提要：西部开发与东、中部地区协调发展，是“十五”计划时期我国经济和社会发展的重要战略任务之一。尤其重要的是，“十五”时期将是我国经济和社会发展的区域格局开始发生重大变化的历史转折时期。经过20多年的改革开放和经济建设，东部地区获得了长足的发展。现在，促进中西部地区更快发展特别是西部大开发的任务已经提上了最重要议事日程。本文从西部开发与东、中部地区协调发展入手，提出了西部大开发的总体战略、思路和分阶段目标。

关键词西部开发问题研究

一、我国地区发展的总体思路和当前所处的阶段

1．“十五”时期我国地区发展的总体思路

“十五”时期是实现我国现代化建设第三步战略目标的关键时期。在这一时期，我国社会经济发展将同时面临着缩小“两大差距”的任务。一方面要保持国民经济的持续快速增长，不断增强综合经济实力和国际竞争能力，逐步缩小与世界发达国家之间的发展差距；另一方面又要通过实施西部大开发战略，加快中西部地区发展的步伐，促进中西部经济社会的发展，从而缩小国内地区之间的发展差距。

要不断增强我国的综合国力和国际竞争能力，逐步缩小与世界发达国家之间的差距，首先要加快沿海经济较发达地区的改革、开放和发展，加快产业结构升级的步伐，促进高新技术产业发展，积极推动沿海经济现代化和国际化的进程。无论是在工农业生产还是在科技教育和城市建设方面，沿海地区由于现有基础较好，社会经济综合实力较强，先行一步，率先向现代化和国际化的目标迈进，就可以尽快形成具有较强国际竞争力的产业和企业群体，加快缩小同发达国家之间的差距。也就是说，逐步缩小我国与发达国家之间的差距是我国经济发展的重大战略任务，在这方面东部地区负有更大的责任。因此，不仅过去20年我国实行了让东部沿海地区率先发展的战略，今后仍然需要更多地依靠沿海地区作为参与国际竞争主要的先遣力量。

要逐步缩小国内地区之间的发展差距，促进各地区经济协调发展，关键是要统筹规划、合理布局，有计划分阶段地积极、稳步推进西部大汗发，加快中西部特别是西部地区发展的步伐。实施西部大开发是一项长期的艰巨任务。在“十五”前期，要采取积极有效的战略性措施，缓解东西经济差距进一步扩大的趋势，力争在“十五”后期使东西地区间的相对差距有所缩小。

因此，“十五”时期，我国地区发展的总体思路应是。坚持地区经济合理布局和协调发展的总方针，按照统筹规划、合理分工、相互支援、共同发展的原则，在继续推进东部沿海地区经济社会现代化进程的同时，加快中西部地区发展的步伐，实施西部大开发战略，加强老工业基地调整改造，使中西部地区的发展成为21世纪我国经济和社会现代化的战略重点之一。

应当看到，当前国家实施的西部大开发战略，是全国区域总体发展战略的一个重要组成部分。我们决不能用西部大开发战略来代替全国区域总体开发战略，更不能由此而忽视东部和中部地区的发展。因此，在“十五”时期，尤其要注意正确处理好实施西部大开发战略与全国总体发展战略之间的关系，正确处理好西部大开发与东、中部发展之间协调发展的关系，以科学、可行的区域发展战略思路和战略举措，促进东、中、西部地区间良性互动的协调发展。

2.我国东、中、西部地区所处的发展阶段

当前，我国东、中、西部地区具有不同发展阶段的显著特征。1998年，我国东部地区人均国内生产总值为9522元，中部地区为5252元，西部地区为4031元。若按当年实际汇率计算，则分别为1150美元、634美元和487美元。按照世界银行最近的划分标准，目前东部地区已经跨入中等收入阶段，其中上海（3043美元）已开始跨入上中等收入阶段的门槛，只有广西（654美元）和海南（704美元）仍处于低收入阶段。相反，广大中西部地区至今仍处于低收入阶段，只有黑龙江（906美元）、新疆（771美元）开始进入或接近下中等收入阶段。

从工业化进程来看，1998年我国工业从业人员占全部从业人员的比重为14．9％，其中，东部地区为19．6％，中部地区为13．4％，西部地区为9．0％；全国工业增加值占国内生产总值的比重为40．3％，其中，东部地区为42．2％，中部地区为39．6％。西部地区为34．0％。如果再考虑到人均国内生产总值指标，可以初步判定，目前我国工业化进程已开始进入钱纳里所划分的工业化中期的期中阶段。其中，沿海地区已开始进入工业化中期的后半阶段，中部地区已进入工业化中期的前半阶段，而西部地区至今仍处于工业化的初期阶段。

从城市化进程来看，如果按照世界各国的平均发展型式进行比较，我国东、中、西部地区的城市化水平不仅落后于其工业化水平，而且也远远落后于地区经济发展水平。根据我们的测算表明，1997年我国显性城市化水平为30．37％，其中，东部地区为33．96％，中部地区为30.65％，西部地区为23．47％，都远低于其相应经济发展阶段世界各国的平均水平。事实上，目前我国城市化的滞后主要是通过隐性城市化反映出来的。据我们测算，1997年我国隐性城市化水平已达到16.91％，其中，东部地区为21．67％，中部地区为14.53％，西部地区为12．12％。因此，如何将这部分隐性城市化人口转化为显性城市化人口，将是“十五”乃至今后较长一段时期内的一项艰巨任务。

二、东、中、西部地区所面临的问题和主要任务

“九五”以来，在国家有关政策的支持下，中西部特别是西部地度的投资增长速度明显加快，农村扶贫工作稳步推进，重点地区的生态环境建设也取得较大的成效。然而，由在“十五”乃至到2010年期间，我国经济发展将同时面临着工业化和现代化两大任务。各地区由于发展阶段和区情特点的不同，在实现工业化与现代化目标的选择上应该有所侧重。东部地区由于现有基础较好，社会经济综合实力较强、今后应把经济建设的重点放在实现地区经济的现代化上；西部地区因现有基础较差，工农业发展水平较低，其工业化的任务还远没有完成，今后在加强农牧业、生态环境和基础设施建设的基础上，应重点加快地区工业化的进程；而处于中间水平的中部地区，其经济发展应兼顾工业化和现代化两大目标。

1．东部地区要率先实现产业结构升级和经济现代化的目标

“十五”时期，东部地区的产业发展要进一步提高科技含量，大力发展高效优质农业、高科技农业和创汇农业，全面推进农业产业化和现代化的进程。坚决淘汰一批技术落后、污染环境、浪费资源的生产设备，以大中城市和现有经济开发区为依托，大力发展高新技术产业、精深加工制造业以及高附加值的出口产业，优先鼓励和重点支持发展机械装备工业、电子信息、精细化工和现代医药产业，不断提高产业国际竞争能力，逐步缩小与工业发达国家之间的差距，实现产业结构的全面升级。

要进一步提高利用外资的质量，不断优化利用外资结构，继续搞好经济特区、浦东新区和苏州工业园区建设。建设上海区域性国际金融中心，引导国外大银行、大跨国公司在北京、上海等地建立地区性总部和研究、开发机构，使之逐步建成中国的国际管理控制中心。要选择一些有条件的地区，建立一批国家级高新技术产业出口生产基地。

要加快京沈客运专线、东北至长江三角洲陆海通道、粤海（南）通道以及京沪高速铁路建设，逐步完善沿海立体交通运输网络。建设上海和天津南北两个国际航运中心，并以广州、上海、天津、青岛、大连等为中心，组建若干大型的沿海港口群体，加强各港口之间的分工协作。

2．中部地区要不断提高产品加工增值程度，变资源优势为现实的经济优势

“十五”时期，中部地区要在稳定粮食产量的基础上，积极调整农产品结构，优化产品品质，提高加工能力，大力推进农业产业化和现代化的进程。继续加强能源、原材料基地建设，积极搞好资源综合开发利用，大力引进国内外资金、技术和管理经验，发展精深加工制造业和劳动密集型轻纺工业，不断提高产品质量和加工层次，增强产业国际竞争能力。充分发挥武汉、长春、郑州、长沙等大城市的科技优势，大力发展高新技术产业和出口创汇产业，在有条件的地区建立一些国家级高新技术产业出口生产基地。

要加快治（阳）湛（江）铁路、西安至南京铁路、川汉宁通道以及公路国道主干线的建设，加紧立项建设京广高速铁路，以提高主要运输通道的通过能力。要加强对长江航道以及洞庭湖、都阳湖的整治和疏通工作，认真搞好长江岸线和航道规划，充分发挥长江航运、灌溉、发电、防洪、旅游等综合效益。

3．西部地区要稳步推进工业化和城市化的步伐，逐步缩小与东部地区之间的发展差距在“十五”时期，西部地区要进一步加强生态环境和农牧业基础建设，积极开展植树种草工作，认真搞好长江、黄河上游水土保持林建设和黄土高原的国土整治。加快包（头）西（安）渝（重庆）黔（贵州）通道以及西南、西北出海通道的建设，加紧进藏铁路的前期研究和立项准备工作，同时以国道主干线建设
为骨架，逐步完善西南、西北公路运输网络。

进一步巩固农牧业的基础地位，加强农牧业基础设施建设，大力发展特色农业，尤其是瓜果蔬莱、花卉和畜牧业，积极推进农业产业化的进程。实行以资源换资金、换技术的战略，加强对土地和矿产资源的综合开发利用。优先支持发展水电、石油和天然气开发、有色金用深加工、名优特新食品、民族手工艺品、医药和精细化工、航空航天和国防工业。以西安、重庆、成都等大城市为基地，大力发展微电子、光纤通信、新材料、生物工程等高新技术产业，以此推动西部产业结构的升级。

采取点轴开发战略，重点抓好成渝、关中等核心区的建设，积极搞好黄河上游、六盘水、红水河等资源富集区的综合开发。进一步加大国家扶贫开发投入，并采取搬迁式异地扶贫方式，逐步将一些生态环境恶劣地区的人口迁移城镇地区，从事工商业活动，以减轻人口过度膨胀造成的生态压力。积极推动单一资源型城市的产业结构调整，继续搞好“兴边富民”工作。

三、西部大开发的总体战略和各阶段目标

1．西部大开发的总体战略思路

（1）坚持经济建设与人口、资源、环境协调发展的方针。西部地区是国家生态屏障之所在，而大部分地域环境生态基础脆弱，在西部大开发中始终坚持协调和可持续发展方针，具有特别重要的意义。从总体规划到重大项目、重大举措，都既要核算其直接的经济效益，更要考虑其引发的环境生态效应，以全面可信的科学评估作为决策依据。

对能源、矿产资源特别是不可再生的重要资源开发，要瞻前顾后，合理确定开发规模和开发方式，保持必要的战略储备。

（2）坚持物质文明、精神文明共同进步，物质资本与人力资本开发一起抓。大力发展各级、各类教育，提高全民的科学文化素质和思想道德素质，培养各类专业人才。在现阶段，西部地区尤其要注重基础教育，在普及科技文化知识，充分吸收利用先进科技文化成果的基础上，培育、提高西部地区自主创新能力，做到经济与社会协调发展，实现社会全面进步。

（3）坚持两种手段并用、三股合力协调。在西部大开发中，市场机制和政府干预两种手段都应发挥作用。要充分利用市场机制对推进西部发展的积极效应，但单靠市场机制还解决不了东西部发展差距的问题。这是因为西部地区的自然条件、区位（处于国内运输网的末梢、国内大市场的边缘等），历史基础和历史包袱（如“三线”建设时，工厂靠山进沟、社会负担沉重等）等外部环境因素，使西部的市场主体和东部并非处于同等的起跑线。通过政府的规划指导和必要的政策投入和资金投入，使西部市场主体处于与东部大体相同的起跑线；使西部越来越多地区的投资（经营）环境得以更快改善，能支撑投资者获得与东部相近、甚至更高的投资回报，是关系西部大开发成败的关键之一。

加快西部地区发展目标的实现，有赖于三股合力：一是进一步调整、完善区域政策，加大中央政府计西部地区政策投入、资金投入的力度。二是广泛推进东部和西部之间多层次、多形式的经济技术协作，加大发达地区对欠发达地区和贫困地区的帮扶力度；充分发挥市场机制优化资源配置的作用，推动要素的跨区域流动和跨区域的资产重组。三是加快西部改革开放的步伐，进一步探寻适应国内外大市场新态势、适合西部区情的发展战略与对策。

有效地运用两种手段、整合三股力量，是西部大开发政策制定与组织实施的核心与关键，将贯穿西部大开发的全过程，其最终目标是培育西部地区自我发展的机制，形成和提高西部自我发展的能力。

（4）坚持增量投入与存量盘活相结合。经过前50年的建设，西部地区已形成庞大的经济存量，但在体制转轨和激烈的市场竞争中，相当一部分企业陷入困境。应根据不同情况，通过联合、兼并、转让等多种形式，尽可能使增量投入和存量有效利用相结合，在推进大开发中解决存于多方面的原因，目前我国各地区发展仍存在着诸多问题。这些问题主要包括：东西发展差距扩大的趋势还未得到有效的遏制，外商直接投资仍高度集中在东部沿海地区，农村扶贫工作的任务（主要集中于中西部地区）仍很艰巨，低水平重复建设问题仍十分严重，生态环境恶化的问题依然相当突出。1999年，我国工业总产值比上年增长11．5％，其中。东部地区为13．9％，中部地区为9．4％，西部地区为7．3％，中、西部地区分别比东部地区低4.5和6．6个百分点。在的问题，通过解决遗留问题推进大开发。针对特别困难的矿业城镇和部分“三线”企业，应编制“特别援助”专题规划，纳入西部大开发规划体系中，上级政府财政中相应建立“特别援助”基金，帮助这些城镇（企业）发展替代产业（产品），走出困境。

（5）坚持以体制创新作为突破口，加快改革、开放步伐。根据西部地区处于更不发达的社会主义初级阶段，多数西部省区的工业在全国工业总量中所占份额不足1％的区情，在所有制结构上应更加放开，通过更加宽松的制度环境，加快西部民营经济的发展和本地市场主体的形成和壮大，同时弥补其他方面的不足，为来自国内外多种类型的投资者提供有吸引力的投资政策环境，增强其收益预期，吸引更多区外市场主体参与西部大开发。

2.主要阶段和开发目标

从可预见的未来看。西部大开发总体规划直以50年为期，分3个阶段：

第一阶段（2000～2015年）。通过加大对基础设施和环境生态保护与建设的投入，使西部地区的投资环境初步改善，环境生态恶化趋势得到遏制和改善，整个经济运行进入良性循环，经济增长速度接近或达到全国平均水平。其中，前5年（2000～2005年）为起步期（或称启动期），重点在调查研究、科学研究的基础上编制好西部开发的总体规划和各项专项规划；进行制度建设，包括如何加快改革、开放步伐，如何使用中央财政援助和东部地区的对口帮扶，建立大江大河中下游对上游环境生态建设的补偿机制（横向财政转移支付）等等。上述方面经过试点取得经验后，急需以法律形式固定下来，力争在“十五”时期，草拟通过《西部地区大开发法》。

（2）第二阶段（2016~2030年）。在第一阶段经济结构战略性调整、各种历史遗留问题的解决和制度建设取得成就基础上，进入西部发展的“加速期”。西部各省（市、区）、各地区，根据国内外市场的走势和科技进步的方向，从本地区区情出发，构建具有竞争优势的地区特色经济，在不同领域（行业、产品）的国内外大市场中能占有一席之地，农业产业化、市场化、生态化和专业区域布局、农业劳动力向非农产业转移取得明显成就，城市化率超过50％，部分地区率先完成工业化，大多数地区进入工业化后期阶段。

（3）第三阶段（2031～2049年）。全面推进现代化建设，部分地区率先实现现代化，其他地区搭上现代化的班车。

在21世纪中叶，西部地区将以经济繁荣、山川秀美、民族团结、社会进步、人民安康的新姿，和全国人民一起喜迎伟大祖国的百年华诞。

3．调整经济结构、培育有竞争力的地区特色经济

（1）指导原则。在富农强工中推进工业化；坚持走结构优化升级之路；着力于核心竞争力的发掘与培育等，应是发展地区特色经济的指导原则。

（2）第一阶段西部地区工业结构的预测。通过市场机制与市场竞争的作用，西部有望基于既有的相对优势，就下述系列产业群培植竞争优势，抢占市场制高点，在国内外大市场争得一席之地。①农畜产品特别是西部特有农畜瓜果山货上特产和中药材的加工与深加工工业。②依托煤炭、石油、天然气、水能多种能源，形成强大的能源工业和石油化工、天然气化工、精细化工等。③依托矿藏资源和丰裕能源，在一系列有色金属（镍、铜、铝、铅、锌、钒、钛、铀和锂、锶、镁、钠轻金属）、稀土金属、材料工业，新型合金与功能材料工业，超微细碳化硅、氮化硼、氢化硅等非金属材料工业上，构建竞争优势。④磷肥、钾肥、磷酸盐和钾盐工业。⑤依托西安、兰州、成都、重庆等特大城市的科技人才资源，在电子信息、光电一体化、生物工程与新型医药工业的某些领域上抢占制高点。⑤为高技术下局部战争服务的某些国防装备工业。

4．西部大开发中的经济布局

（1）指导原则。西部地区疆域广禁，区内自然条件、社会人文背景和既有基础差异很大，必须坚决贯彻党中央、国务院“统筹规划、突出重点、分步实施”的方针，严防一哄而起，遍地开花。要充分发挥现有大中城市特别是各省（区）首位城市的作用，完善和提高城市功能，以此为据点，沿着主要交通干线（包括现有和在建、拟建的）有序扩展。同时着手对资源富集、组合程度好、已有一定基础的地区，以及陆地边境线的某些重点区段进行开发。经济布局的主要轴线，粗略地说，大西北主要是陇海一兰新线，其次是京包和南疆铁路沿线；大西南主要是沿长江和南昆、成昆等城。

（2）大西北的经济布局。大西北的经济布局要重点考虑以下中心城市和重点开发区：①中心城市：西安、兰州、乌鲁木齐、银川和西宁。②重点开发区：陇海（关中段）沿线、兰（州）一白（银）、河西走廊、乌鲁木齐一奎屯一克拉玛依，以榆林为中心的长城（陕西段）沿线地区；以库尔勒为中心的塔北地区，黄河上游与湟水沿线，以格尔木为中心的柴达木地区，陆地边境的若干区段（阿拉山口、霍尔果斯、喀什）。

（3）大西南的经济布局。大西南的经济布局要重点考虑以下中心城市和重点开发区：①中心城市：重庆、成都、昆明、贵阳和拉萨。②重点开发区：攀西一六盘水地区、三峡库区、乌江干流沿线、澜沧江中游地区、西藏一江两河地区和陆地边境线的若干重要区段（河口、景洪、瑞丽一畹町）。

四、国家和东部发达地区在西部大开发中的作用

1．国家在西部大开发中的作用

21世纪初，我国将初步建立起社会主义市场经济新体制。市场经济条件下，政府干预经济的基本作用之一是弥补市场的缺陷。在区域发展中，市场的自发力量将倾向于增加而不是减少区域之间的发展不平衡。因而，实现区域间的相对均衡发展；构成各国政府政策的重要目标之一。我国西部大开发需要几代人的努力，逐步缩小东西部发展差距，应成为国家的一项长期战略任务。

加快西部大开发，对西部地区实施发展援助，是中央政府义不容辞的职责。鉴于目前西部大开发的体制背景和经济环境，已不同于改革前的两次“西进”，实施西部大开发战略必须实行“两个转变”。一是由以往的“国家推动型外源开发”转向“自成长型内源开发”，增强西部地区的自身努力。二是由以往的“政府主导型开发“转向“企业主导型开发”，把企业培育成为西部大开发的主体。

（1）国家对西部发展援助的原则。国家对西部援助的基本原则应是：①有利于推动西部地区的工业化进程，以“兴区富民”目标取代“原料基地”目标，实现人口、资源、环境的可持续发展名要按照建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外政府对欠发达地区援助的经验和国际通行做法。③要重视培育西部地区的“造血机能”和市场竞争力。避免“输血”式援助，而造成激励不足和依赖倾向。④要以不损失国民经济总量和东部的效率为前提。避免简单地将东部企业及资金转移到西部的做法。

（2）国家对西部发展援助的方式。国家对西部发展援助的范围或方式，主要包括两个方面：一是直接发展援助。主要指中央财政资金和部分中央可控信贷资金对西部地区的直接投入。直接发展援助大体上包括两种方式：中央对西部的财政转移支付；对西部地区重大基础设施的建设投资。目前，中央的财政转移支付有税收返还、体制补助、过渡期转移支付、专项拨款和结算补助等5种形式，其中主体是税收返还。这项制度尚待规范化，规范化的目标是使转移支付真正具有平衡地区差距的功能。具体说，就是要更多地支持地方财政能力弱的西部地区，以促进公共服务水平的区域均等化。在西部经济发展上，国家重点是通过对公路、铁路、支线机场、天然气管道、水利、电网、通信、广播电视等基础设施建设和退耕还林、治理水土流失等生态环境建设，为西部地区创设良好的投资环境。由于西部地区国有经济比重大，现阶段国家还要拿出一部分资金，帮助西部国企减轻负担，实行战略性重组，增强竞争力。在新的体制下，国家一般不再直接投资竞争性生产领域、创办新的国有企业，以便为民间资本参与西部大开发，创造广阔的空间和宽松的条件。二是政策引导和保障。在西部大开发中，国家将更多地通过制定诱导性政策，吸引国内外投资者开发西部。这些诱导性政策包括实行税收、信贷、土地使用权和资源开发等方面的优惠，放宽项目审批权和外商投资领域，鼓励技术管理人才和企业家到西部创业等。

此外，国家要通过颁布一系列法律法规，设立专门的组织机构，为西部大开发提供法律制度上的保障。

2．东部发达地区在西部大开发中的作用

我国东、西部经济具有很大的互补性，“西电东送”、“西气东输”、“西煤东运”和“西棉东调”，为东部地区的快速发展已经提供并将继续提供重要的资源保障。没有西部的大开发，东部率先实现现代化也会受到制约。目前，东部沿海一些地区劳动力等要素成本上升，土地资源紧缺，西部大开发为东部企业的发展也带来机遇或商机。

东部发达地区的援助与国家的援助具有不同的性质。东部发达地区对西部的援助主要包括两个部分：一部分属于由政府组织的道义性援助；另一部分则主要是以企业为主开展的互惠互利的有偿性援助。

在实施西部大开发中，东部发达地区仍必须实行道义性援助，目前的13个省市（含计划单列市）对口帮扶10个中西部省区的活动应坚持开展下去，并注意提高帮扶的效果。今后要通过立法，使东部发达省市的援助法制化、规范化。但是，总体上，道义性的援助不应占很大的比例，更多的是鼓励开展东、西部企业间互惠互利的经济技术协作和合作。

东部发达地区要发挥在科技、人才、资金、市场等方面的优势，帮助西部地区开发有市场需求的资源，提高矿产资源和农副产品的加工深度，增加产品的附加值和技术含量。要积极组织、引导优势企业利用自己的品牌、技术、资金，对西部国有老企业兼并重组，实行低成本扩张。要把东部约400万闲置专业技术人才利用起来，组织和引导科技开发人才、中高级企业经营管理人才、市场营销人才、投资人才、交通运输业人才、信息人才、旅游开发人才以及优秀大学生和年轻教师，参与西部开发建设。

需要注意的是，东部发达地区对西部道义上的援助主要通过行政手段来组织，而东部政府对企业的组织、引导，必须遵循自愿互利的市场原则，更多地为企业提供西部开发所需人才、技术、市场等方面的信息，避免企业到西部地区盲目投资和一哄而上。

作者：中国社会科学院工业经济研究所课题组来源：城市经济、区域经济