美英日自然龚断型企业改革的共性研究

2001-09-24

一、引言

1．自然垄断型企业存在的经济合理性：规模经济与需求限制

自然垄断的基本含义是由一家企业垄断经营最有效，这是与自然垄断型企业的成本条件及所面临的需求特征共同决定的。如果在自然垄断领域中存在多个竞争者，形成寡头垄断局面，则有限的需求就要在几个厂商之间进行分割，这时每个厂商的产量必然要小于垄断者的产量，而由于自然垄断成本持续递减特征，竞争厂商的成本必然要高于垄断者的成本，竞争厂商会通过进一步提高价格的方式来弥补成本，获取超额利润，将成本提高的负担转嫁给消费者。因此，自然垄断是由某些特殊领域的规模经济规律与市场有限需求共同决定的，在典型的自然垄断领域中引入竞争从经济角度看并不具有合理性。这时就应该由政府出面对市场进入进行干预，让一家企业独家垄断，赋予特定企业的垄断经营权。但如果同时赋予其收费或价格决定权，就有可能造成价格歧视、寻租等不利于提高资源配置效率、损害消费者利益的现象。所以，自然垄断常常使政府陷入～种社会福利与企业利益取舍的两难困境。面对这种两难选择，折衷的方式就是允许企业垄断整个自然垄断领域，但要对其进行治理（Governance）。

2．治理自然垄断型企业的方式选择：国有化与现制

治理自然垄断型企业的方式大体上有两种选择：国有化与规制。国有化的基本含义是政府建立国有企业直接垄断经营，其基本思想是由政府而不是民营经济拥有和管理自然垄断型企业。从理论上分析，国有企业可使自然垄断所产生的成本节约自动由社会整体获得，而不是由垄断者所有。即使国有企业收取纯垄断价格，垄断利润也是由政府获得，国有企业只不过是另一个收税者。在英国，国有化曾是治理自然垄断型企业的主要方式。眼下英国关注的是对自然垄断型国有企业进行“民营化”，并在民营化过程中建立起新型规制。而规制作为自然垄断型企业治理的一种流行方式，基本含义是自然垄断型企业由民营经济负责，政府对其进行某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等等。传统意义上的规制涉及到某种形式的价格控制，这种控制通常由独立的规制机构来进行。在美国，规制在自然垄断型企业治理方式中占支配地位。眼下美国关注的是如何放松规制并改善传统的报酬率规制。

既然自然垄断型企业治理方式主要有国有化和现制两种，而从产业组织学视角看，国有化又可算是一种特殊的规制方式或属于广义的政府规制，因而也可将自然垄断型国有企业改革视为自然垄断型企业的规制体制改革。而事实上，自然垄断型企业的规制体制正是影响自然垄断型企业运营的最重要方面，所以本文对自然垄断型企业改革的分析研究仅限于自然垄断型企业规制体制改革，不包括对企业内部管理体制、改革策略等方面的分析。

二、美英日自然垄断型企业改革的共同取向

1．放松规制与激励性规制并存

20世纪70年代以来，美国、英国、日本等发达国家对电信等自然垄断领域以及其他竞争性领域都实行了放松规制。放松规制意味着放松和取消许多规制条款，如把许可制放松为申报制，保留社会性规制，而把经济性规制的各项条款取消。美国是从1971年起开始实行放松规制的，从1978～1982年对航空、铁路、卡车运输、旅客运输放松规制，并导致政府撤消了民用航空局。在城市之间通讯市场上，进入规制被废除，有线电视被解除现制。1981年里根总统执政期间解除了对石油价格的规制，从1978年起部分放松对天然气的现制，到1989年，天然气现制完全消除。美国的放松规制取得了巨大的收益，到1990年为止共获得了400亿美元的收益。①放松规制取得成就的根源在于引发了竞争。如1978年美国《公用事业规章制度政策法案腰求电力机构从独立的发电厂购买电力。这一规定使得电力工业向更具效率的发电厂敞开了大门，这种将电力生产与输变电划分开来的垂直分解法能够使大量新企业参与电力生产，从而提高了效率。

但从整体上判断，发达国家放松规制的领域主要是自然垄断性质已经发生变化的领域，以及原有自然垄断型企业经营的大量非自然垄断业务部分。随着现代技术的发展和需求的改变，自然垄断产业也在发生着巨大的变化，产业属性也在不断改变。对于电力、铁路、航空等自然垄断型企业，则是区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，对于大量非自然垄断性业务则允许多家企业竞争性经营。而对自然垄断性业务应区别对待，政府继续对其进行规制。为给被规制企业以提高效率的激励，在仍需规制的领域，西方国家普遍引入了新的规制方式――激励性规制方式。实践证明，价格上限规制、区域间竞争、特许投标等激励性规制的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。1989年3月，美国在电信业中实行价格上限规制，规制对象为 AT＆T公司以及地方电话服务公司（LECS ）。英国、日本在电信、电力、煤气等自然垄断型企业普遍采用了价格上限规制方式。

2.以完善的自然垄断规制法律法规为改革准绳

各国自然垄断型企业改革有一个共性，即都以法律为基础进行规制及规制改革。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据，制定了较为完善细致的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。

美国政府于1976～1982年仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革法案》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对交通运输企业的政府规制体制进行了重大改革，放松了政府对民航、铁路和公路的规制。如1976年国会通过的《铁路振兴和规制改革法案》，这一法案给了州际贸易委员会很大的自由，委员会有权同意必要合并、允许费率弹性和放弃无利可图的线路；1980年国会通过变革《铁路法》，给州商业委员会更大的权力，这些权力使铁路价格更富有弹性，有更大的放弃不经济线路的自由。1996年，通过了新的《电信法》，推动美国电信市场改革。美国规制法律坚持规制标准中立、有固定的程序、正式的辩论和诉讼的公开原则。经历了规制改革后，英国与美国具有相近的立法模式。 英国政府对自然垄断型企业改革是以政府规制立法为先导的，使改革具有法律依据和实施程序。英国政府1984年颁布《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，允许民营化；1986年颁布《煤气法》，废除了英国煤气公司的独家垄断经营权并进行民营化；1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化；1989年还颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和电力生产公司并允许民营化。各法律还同时规定建立一个法定的独立政府规制机构，由负责各产业的国务大臣委任一名总监，担任现制办公室主任。

日本政府在推进自然垄断型企业改革过程中也制定了许多法律，如《电力事业法》、《铁路事业法》、《电气通讯事业法》等对自然垄断型企业的定价等行为进行约束，并就自然垄断部门的进入进行规制。电信改革可以作为日本自然垄断型企业改革的一个典型代表。20世纪50年代初期，根据《公众电信活》、《日本电信电话公社法》、《国际电信电话股份公司法》等，国内通信线路的服务由日本电信电话公社所垄断，国际通信线路服务由国际电信电话股份公司垄断。1971年，日本修改了《公众电信法》，对附加价值通信网事业者实行了部分开放公众线路。1982年提出对国铁、专卖公社和电信电话公社三公社实行民营化，以此为背景，日本废除了《公众电信法》，并于1984年制定了《电信事业法》，开始允许其他企业进入电信领域。同时，为了改变电信电话公社组织运营效率低的状况，制定了《日本电信电话股份公司法》，依据该法，日本电信电话公社改组为日本电信电话股份公司。

3．重新组建自然垄断型企业现制机构

各国政府在实施自然垄断型企业规制改革时都组织了专门的机构负责。在规制改革过程中，产权变更或放松规制都对原有规制机构存在的必要性及存在形式提出了疑问。针对这种新情况，各国都对已存在的自然垄断规制机构进行了调整，或设立新的规制机构以适应规制改革的需要。美国政府在规制改革过程中发展了独立的规制机构系统，有意地将它们与主管部门分开。英国规制改革过程中对官僚组织进行显著的重组或权威的分散化。英国规制改革中的机构设置从近似于日本模式，即中央政府部门既是主办者又是规制者，向美国模式转变，即成立独立规制机构。日本规制改革不同于英美两国，没有对官僚组织进行显著的重组或分散化。

美国规制主要是通过由国会专门立法建立的独立的规制机构来实施。各规制机构由5～7名中立的委员组成委员会，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。这个规制委员会中，有对跨州（州际）服务事业进行管理的联邦规制委员会和只对州内服务事业进行管理的州规制委员会。在20世纪80年代的规制改革过程中对规制机构进行了调整，取消了民用航空局。目前，对自然垄断型企业规制的主要联邦规制机构包括州际贸易委员会、联邦能源规制委员会、联邦通信委员会等。州规制委员会组织大体上与州际规制委员会相同。这些机构大体上有三种规制权力：一是核发经营许可证，二是规定运费和价格，三是核准企业组织的内部规章。

英国除了建立各种新的规制机构外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室这两个对所有产业都拥有规制权力的综合规制机构。而在整个政府规制运行过程中，各产业的政府规制总监与负责各产业的国务大臣发挥着关键性作用，这是英国规制体系设置的特色之处。

日本规制机构设立的基本原则是使政府保持行政的自由处理权。日本规制改革最显著的特征是扩张性再规制，内阁官员都急于保护和扩张自己部门的管理权威，阻止管辖权被其他部门侵犯。各部门管辖权边界的混淆不可避免将导致各部门管辖权行使上的冲突。内阁官僚操纵了改革过程以建立新的权威来源，或用新权力代替旧权力。内阁按照解释和实施法律时能够使其自由处理权最大代的方式制定法律。而且，法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力。日本规制改革政策的进展集中于各内阁部门，他们不与独立的规制机构分享权力，也很少受制于司法系统或执政党因素。

4．引入竞争机制与完善产权制度并存

美国自然垄断型企业的传统治理方式为民营经济负责，政府进行规制。从企业产权制度角度分析，这方面改革并不是其重点，而在于采取组织结构等措施以推动竞争机制的建立，拆分AT＆T就是～个典型案例。1984年1月，美国司法部指控AT＆T垄断了美国的电信设备市场、长途电话市场和地区性电话中场，最后该公司被分割为7个地区性经营公司，AT＆T只经营长途电话业务。而英国和日本自然垄断型企业改革情况与美国情况相比还多了一个环节，即进行企业产权制度改革，使新组建的企业自负盈亏，隔离其与政府的关系，同时进行组织结构调整，将竞争机制的建立与企业产权制度改革同步进行。

20世纪80年代初，英国以电信改革为开端，相继对电力、煤气和自来水供应、铁路运输等自然垄断型企业进行了民营化改革，民营化是其改革过程的基本特征。从整体上看，在80年代之前，国有企业在自然垄断产业中发挥了重要作用。英国的国有化比重比美国以及日本要高，并且覆盖范围还不仅限于具有自然垄断特点的公用事业，还包括许多竞争性产业。英国自然垄断型企业的原有规制体制以“政企合一”为基本特征，这就不可避免地会产生体制性通病。有关政府管理部门随时可利用其对企业的控制权，干预企业的生产经营活动，国有企业经常被政府当作干预宏观经济的工具。此外，自然垄断产业所需投资巨大，由于政府财力的有限性导致对这些产业的投资不足，引起了很大的供需矛盾。消除这些通病的惟一有效途径就是改革这种“政企合一”的规制体制。

但是，仅仅靠民营化也并不能保证自然垄断型企业效率的提高，还需要采取多种措施引入竞争机制，组织结构调整便是其中重要的一步。如英国在20世纪90年代对英国电力公司实行发电、输电、供电业务分业经营，在发电、供电市场引入竞争，输变电则由全国电网公司独家经营，国家仍对输变电价格进行规制，从而形成多家发电公司、多家配电公司和一家输电公司的格局，从而促进了英国电力的效率大为提高。

日本的自然垄断型企业在规制改革前被置于各种规制之下。长期持续的保护体制，构筑了一个使低效率赖以生存的、抑制竞争的、封闭的经济结构。为了增加整个社会的活力，促进自由竞争，从20世纪80年代开始特别是进入90年代后，日本逐步加快了规制改革。一个重要手段就是实行国铁、电话电报公社、专卖公社、日本航空等自然垄断型国有企业的民营化，进行组织结构调整。如日本1987年4月对日本国铁实行民营化，并将“国铁”分割为11个单位。其中，6个客运公司和I个货运公司，各公司都实行股份制，通过各公司之间的竞争而提高经营效率，其结果不仅降低了票价，而且使“国铁”扭亏为盈。

三、美英日自然垄断型企业改革共性研究的启示

1、国有化在一般意义上可以理解为治理自然垄断型企业的一种方式 从理论上讲，国有化和规制方式选择依据应该是两种治理方式成本与收益的比较。从对自然垄断型企业改革的国际实证着，美国自然垄断型企业选择民营经济负责，政府进行规制的方式，其改革核心是创新传统规制体系，引入激励性规制，即遵循公正报酬率规制价格上限规制等激励性规制方式改革思路。英国、日本等国在改革前多是采取国有化方式，政府直接垄断经营。但这种方式的实际效果并不乐观，从改革趋势看也是进行企业产权制度改革，实行股份制改造，政府对自然垄断性业务进行有效规制。总之，在原有自然垄断型企业治理方式为国有化的国家，其规制改革的基本路径大体上是沿着国有企业～公共法人～公私混合企业～民营企业进行，伴随着自然垄断型企业产权制度基础的变革，规制体系也相应调整。日本国铁的规制改革情况就是属于这种类型，英国自然垄断型企业的规制改革情况也大体符合这种规律。

这一结论对中国国有经济改组具有较大理论启示意义。长期以来，理论界和实际工作部门通常认为自然垄断行业需要由国有企业来经营。现在，中国开始注意自然垄断型国有企业垄断经营的种种弊端，也正着手对自然垄断型国有企业进行改革。基本思路是在传统自然垄断领域引入竞争机制，打破垄断局面。从总体上看，目前对自然垄断型国有企业改革的认识与过去相比有较大进步，但视野仍然比较狭窄，多数认为改革仅仅是在原有国有经济框架下竞争机制的引入、垄断局面的打破问题。为从根本上促进中国自然垄断型企业的长远发展，激励自然垄断型企业生产经营的积极性，必须跳出自然垄断型国有企业改革局限在原有框架内调整的局面。可以将国有企业视为自然垄断的一种治理方式，而不是将其视为与社会经济制度直接相关的组织形式。从这个角度出发，自然需要对传统自然垄断治理的僵化认识进行调整，对自然垄断型国有企业进行产权制度改革，搞真正的股份制改造，但这并不是说中国的自然垄断行业全部应改由民营经济负责，毕竟还有中国经济发展阶段和体制传统的约束。

2．自然垄断型企业现制改革的一般模式

抛开各国自然垄断型企业改革的政治经济背景的具体差异，实质诱因主要是由于技术进步和需求变化导致了部分行业领域自然垄断性质发生变化，更多的还是原有规制或国有化的治理方式效率低下甚至无效的缘故。同时各国在进行具体改革过程中，基本上遵循了在典型或极端自然垄断性质的环节更新规制方式，实行激励性规制；在自然垄断性质已经发生变化的领域打破垄断，实行竞争制度。这就涉及到分割重组自然垄断型企业，放松甚至取消现制；同时在实行规制的自然垄断性业务与实行竞争制度的非自然垄断性业务之间，有很广阔的中间领域，即兼有竞争和规制部门的特性。从整体上讲，竞争制度与规制制度关系的演进趋势呈现出一种竞争日渐增长的势头，规制范围日渐缩小。这也符合世界各国规制改革的一般趋势。从各国规制改革实践分析，规制制度一般包括规制机构、被规制企业以及保障规制活动健康有序运行的规制法律。实行竞争制度自然需要建立反垄断制度，最基本的因素就是反垄断机构和反垄断法律。由此可以推导出自然垄断型企业规制改革的一般模式，见下图1。



四、共性研究对中国自然垄断型企业改革的政策借鉴意义

第一，制定新型的自然垄断行业规制法律，确定独立规制机构的法律地位和法定权力，规范政府规制行为及自然垄断型企业运营。中国自然垄断型企业改革沿袭一种先改革，后立法的传统。规制法律体系的严重滞后，产生许多问题。即使颁布了相应行业立法，由于这些法律是由行业主管部门起草的，所以仍具有较大局限性。为提高政府规制效率，监督规制者公正执法，规范自然垄断型企业运营，必须针对自然垄断各行业的经济技术特征，对规制机构设置、责权划分、有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容作出规定。目前，应加快建立总体性的《反垄断法》，修改完善《电力法》、《铁路法》、《航空法》等行业法律，同时应注意《反垄断法》与其他行业法律的协调配合。

第二，组建新型的保持利益中性的规制机构。长期以来，中国自然垄断型企业实行的是典型的政企合一规制体制。改革开放以来进行了政企分离式的体制改革。这一过程中，政府各部委逐步从所有者、管理者、经营者过渡到规制者，具有行业管理职能和市场准入规制职能。由原来的部委充当规制者的最大特点是，规制者同时又是行业主管部门，甚至是原有企业的老板，形成政企同盟。为使规制者保持中立立场，必须改革政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务经营者的状况，同时针对原有部委充当规制者情形加以改进完善。这涉及到现有政府机构的改革和调整，应在自然垄断行业设立相对独立的规制机构来执行政府规制新职能。

第三，合理分割原有自然垄断型企业，引入竞争机制。中国传统的自然垄断行业采取的是大一统经营模式，即一个企业既经营自然垄断性业务，同时又经营具有潜在竞争性的非自然垄断性业务。为更多地引入竞争机制，提高运营效率，必须考虑对原有组织结构进行分割重组，分解原有庞大的大一统体系，实现非自然垄断性业务的有效竞争和自然垄断业务的有效规制的合理组合。当然，自然垄断性业务与非自然垄断性业务的分割还依赖于一些条件和技术，比如网络开放运营的管理技术和方法，必须根据技术发展和管理水平的提高来稳步推进分割进程，同时还需要考虑分割后企业的国际竞争力情况。

第四，应加大自然垄断型国有企业股份制改造力度，构建激励性规制改革的微观企业制度基础。具有明晰的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是自然垄断产业的真正市场竞争主体。对于非自然垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引人民间资本和国外资本，实现竞争主体多元化。如果引入竞争只限于培育少数国有企业，则竞争难以真正形成，即使形成所谓的竞争，企业也会缺乏持久的竞争力。股份制改造是引人民间资本和国外资本的最佳途径，应加快利用国内外资本市场对现有垄断企业进行股份制改造。对于严格的自然垄断性业务，可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营等方式。



作者：肖兴志，张曼来源：《中国工业经济》（2001年第8期）