完善西部基础设施建设的政策建议

2001-09-14

(一)加大西部基础设施建设的对内对外开放步伐，努力形成投资主体多元化和融资渠道多元化的体制和机制

西部基础设施在开放顺序上，首先应加快对内开放，即西部地区基础设施部门和行业应向区域内及东部地区的企事业单位开放，其次是向外商开放，逐步形成西部基础设施建设由政府（包括中央和地方政府）、国内企事业（包括国有与非国有企事业）、个人和外商等多重主体参与的投资主体多元化的体制和机制，不断提高基础设施建设投资效益和效率。

(二)按照基础设施项目特性确定不同的投融资机制，在政府之间、政府和企业之间形成合理的投资分工

西部地区基础设施项目，按照直接经济效益大小、投资能否回收可划分为三大类项目：即经营性项目、非经营性项目和介乎二者之间的准经营性项目。经营性项目本身可直接产生经济效益，这类项目包括西部地区的石油天然气开发、电力、收费公路、电信和部分城市供水、供气、污染治理项目等，尽管其投资回收期较长但收益相对稳定，对社会投资者具有一定的吸引力，应普遍采取市场化的投融资体制和机制，主要由企业充当投资和融资主体，可包括采取股份制投融资、利用外商直接投资、发行股票和债券、建立产业投资基金、政策性银行和商业银行融资、举借外债融资、特许经营权转让的BOT（建设－经营－转让）和TOT（转让－经营－转让）等多种市场化的方式融资等，政府资金只在必要时以资本金投入和贴息的方式适度予以支持。而非经营性项目本身不能够直接产生经济效益，这类项目包括纯公益性的生态环境保护、城市道路、教育、文化、卫生等社会事业项目等，其效益主要体现在外部社会效益上，投资不能够通过项目建设和运作直接回收和产生回报，对社会投资者没有吸引力，难以采取市场化投融资体制和机制。但这类项目又是经济和社会发展不可或缺的，只能够采取财政性投融资体制和机制，主要由政府承担投资和融资主体。介乎二者之间的准经营性项目包括水利、邮政、机场和大部分城市供水、供气和污水治理等基础设施项目，这类项目可由政府与企业共同承担投资主体，或由政府提供投资补贴方式由企业承担投资主体。

(三)逐步加大对社会性基础设施投资力度，严格控制建设标准，强化工程建设管理，努力提高投资效益和社会效益

西部地区的基础设施建设项目，应尽可能兼顾宏观效益与微观效益、长期效益与近期效益、经济效益与社会效益，工程质量必须高标准、严要求，但建设标准不能片面追求“超前性”和“高标准”。从西部地区可持续发展的要求看，加快对教育、文化卫生、广播、电视等社会性基础设施的发展，比单纯对能源、交通、电信等经济性的基础设施建设投入的意义会更大。

(四)拓展西部开发的财政性资金融资渠道，努力增加对纯公益性的、非经营性的基础设施建设项目的投入

第一，可考虑发行“西部开发长期建设国债”。西部开发是21世纪我国经济和社会发展的重大战略性措施，发行“西部开发长期建设国债”比较容易为社会各方面接受。从我国财政承受力看，1999年我国财政硬赤字占GDP的比重约为2.12％，这虽然略高于发达国家日本占2.1％和美国占1.6％（1996年）的水平，但低于发展中国家如印度占5.1％（1996年）的水平；2000年我国国债发行余额占GDP的比重约为14％，这远远低于发达国家如日本55.5％和美国44.6％、发展中国家如印度55％（1990年）的水平，这说明我国发行国债融资仍然存在一定的空间。因此，在积极的财政政策停止之后，综合考虑国民经济和国家财政承受能力，仍可继续发行一定数量的“西部开发长期建设国债”，是拓展西部基础设施和生态环境保护建设资金渠道的一个比较适宜的选择。

第二，考虑西部开发的特殊性和重要性，可作为特例，仿照三峡工程建设的方式，建立财政性的“西部开发专项建设基金”。“西部开发专项建设基金”来源，一是考虑西部开发对全社会的公益性质，在全国能源、交通、通信、城市供水、供气等基础设施收费中加价征收一部分收入作为基金来源。在具体征收措施上可分别对待，对目前已建立专项建设基金的部门如电力、铁路、民航、邮电通信等，可采取建立水利建设基金的方法，从中直接划转一定比例（如3～5％）；对与国际油价接轨的石油天然气行业，国家可从相关企业油（气）价的溢价收入征收一部分；对城市供水、供气部门可直接加价（如城市居民每消费1吨水和1立方米煤气或天然气加价0.1元等）征收，共同作为西部开发建设基金来源，按以上各部门筹集额综合测算，每年西部开发建设基金筹集额可达百亿元以上。二是向西部生态环境保护和基础设施建设的直接受益地区征收，如长江、黄河中上游的生态环境保护和水利基础设施建设，直接收益的地区是长江和黄河中下游各省区，可考虑向长江和黄河中下游的居民供水、供气、供电加价征收一部分收入，作为西部开发专项建设基金来源等。西部开发专项建设基金作为政府财政性资金，主要用于西部生态环境保护和基础设施建设的重大项目和标志性工程。建立“西部开发专项建设基金”，实际上是变相征税，此项措施如何运作，还需要与下一步完善财税体制的改革统筹考虑。

第三，努力增加国家预算内资金对西部基础设施建设的投资比重，加大中央政府对西部地区各省区的转移支付力度。为此，要下大决心压缩目前一些部门华而不实的所谓形象工程，将国家预算内投资真正投向急需资金支持的西部地区基础设施和生态环境建设；同时，应努力扩大中央财政向西部省区的转移支付力度，增加对西部农业、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项资金补助规模，中央财政扶贫专项资金，也应向西部贫困地区倾斜。

(五)广泛采取市场化和准市场化的融资渠道和融资方式，努力拓展对西部基础设施建设中的经营性和准经营性项目的资金来源渠道

第一，建立按商业化运作的、定向用于西部地区经营性基础设施建设项目的产业投资基金。西部地区的石油天然气开发、煤炭开采、电力、交通运输、邮电通信等经营性基础设施建设项目，尽管投资回收期相对较长，但收益相对稳定，资产增值前景大，比较适合按市场化运作的产业投资基金的投融资要求。因此，可在西部地区率先进行建立产业投资基金的试点，待取得经验后逐步推广，为西部地区的基础设施建设开辟产业投资基金融资的新渠道。

第二，对经济效益较好的西部基础设施建设项目，应鼓励相关投资经营企业在符合有关规定和具备资信条件的前提下，加大发行股票和企业债券方式融资力度。相对股票市场而言，目前我国企业债券市场发展不充分，而从国外尤其是直接融资比较发达的国家看，企业债券已经取代股票融资而成为企业外部融资的主要渠道，如美国企业债券融资占全部企业外部融资的比重高达90％以上。加快发展企业债券市场，是我国资本市场未来发展的重要方面之一。为此，西部地区基础设施建设应抓住这一历史机遇，努力扩大通过发行企业债券融资尤其是发行10年以上的中长期企业债券融资的力度和融资规模，为基础设施建设筹集相对稳定、成本低廉的建设资金。

第三，对西部地区一些投资回收期长但收益相对稳定、能够独立经营的基础设施建设项目，如电厂、收费公路、桥梁、隧道、城市供水厂、污水和垃圾处理等环保项目等，可采取特许经营权转让的BOT和TOT方式，允许国内外投资者参与投资建设。目前国内利用BOT方式利用外资的项目，已有广西来宾电厂、长沙B电厂和成都水厂的成功实践，在利用国内民间资本方面，也有福建泉州刺桐大桥等项目的成功运作；在利用TOT方式融资方面，陕西、河北等省区的电厂、收费公路项目中也有很多成功实例。可系统总结各地在运用BOT、TOT方式的成功经验的基础上，将BOT、TOT投融资方式在西部基础设施建设中更多地运用和推广，为西部地区基础设施建设增添新的投融资渠道。

第四，稳步扩大西部基础设施建设利用国内政策性银行和商业银行贷款融资规模。国家政策性银行（国家开发银行）应有稳定的低成本资金来源，以利于扩大对西部地区基础设施尤其是建设周期长、投资大的标志性工程建设的贷款支持力度。对商业银行贷款融资，国家可采取财政贴息等手段，增强商业银行对西部基础设施建设项目发放贷款的积极性。为确保商业银行贷款资金的到位率，对建设周期长、贷款需求量大的重点基础设施项目和标志性工程，力争由各商业银行总行实行“直贷”，满足西部重点基础设施建设项目和标志性工程对贷款资金的需求。

第五，鼓励西部省区在基础设施建设方面，与国内其他地区尤其是东部经济发达地区展开联合投资和横向协作，在西电东输、西气东送、生态环境保护建设等双方共同受益的项目上展开合资、合作，利用内资渠道拓展西部基础设施项目。

第六，对西部“老、少、边、穷”地区，社会公益事业可由国家批准发行彩票筹集一部分建设资金。目前由民政和体育部门发行、筹集和管理的社会福利彩票和体育彩票资金，应更多地运用于西部地区的社会福利和公益事业。

(六)加快对外开放，扩大利用外资规模，提高利用外资水平

第一，将国外政府优惠贷款、世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织贷款更多地安排到西部各省区的基础设施建设项目上。鉴于目前西部各省区对外资信不高，为确保西部地区的基础设施建设项目尤其是一些重大项目能够顺利使用国外贷款，可考虑恢复由原来中央政府统贷统还或中央政府统贷、地方自还办法，增强西部地区基础设施项目利用国外贷款能力。

第二，扩大对外开放及利用外商直接投资。放宽能源、交通运输、邮电通信、生态环保以及教育、卫生、文化等基础设施和社会事业项目对外商直接投资的限制，允许外商采取合资、合作、特许经营权转让等多种方式，参与西部省区的基础设施和社会事业的投资建设和经营；同时，国家还应在土地使用、税收等方面采取比东部地区更为优惠的政策，增强西部省区基础设施建设对外资的吸引力。

(七)吸引和鼓励国内民间资本，积极参与西部基础设施项目的投资、建设和经营活动

国家在西部地区基础设施建设和社会事业利用国内民间资本方面应采取更为积极的政策，除少数必须由国家垄断经营的行业外，目前仍实行行政性垄断经营的基础设施项目，均应改革垄断体制，引入竞争机制，允许民间资本进入；凡对外商开放的基础设施和社会事业项目，应首先对国内民间资本开放；民间资本在进行基础设施项目投资建设和经营时，在土地使用、融资、税收、经营管理等方面享受同外商和国有企业同等的“国民待遇”；鼓励民间资本和民营企业采取独资、联合投资或与政府部门、国有企业合资、合作等方式，共同进行基础设施项目的投融资建设和经营活动等。

(八)努力改善投资环境，增强西部地区基础设施建设对国内外投资者的吸引力

当前尤其应在清理各项乱收费、提高政府经济管理水平和办事效率、完善法制等方面狠下功夫，努力为国内外投资者提供良好服务，增强西部地区基础设施建设在投资软环境方面的吸引力。 

作者：国家发展计划委员会宏观经济研究院汪文祥来源：中经网?联合论坛