挪威政府职能分解和国有资本管理原则

2001-06-25

挪威国家石油公司和海德鲁公司都是以能源为主要业务并由国家控股的公司，在挪威国民经济中举足轻重，体现了在能源领域的国家控制。国家所有权（state ownership）在挪威有两个突出的含义，一方面，反映政府对资源领域（尤其是石油、电力资源）实行控制的政治态度，在此领域确保民族所有权（national ownership）的控制构架；另一方面，国家虽然作为企业的主要股东，政府却不干涉企业一般决策，国有公司同私有公司一样经营管理，取得了良好的经济效益。在体现民族控制上，国家作为战略所有者；在国有企业自主经营上，国家作为被动所有者，这是挪威国有企业治理的重要特征，体现了民族产业利益与企业自主经营效率的适度结合，并通过国有公司治理结构实现，值得我们研究探讨。

挪威是北欧一个君主立宪的国家，实行议会民主。国家（作为法人）的所有重要事务需要提交国会（挪威文Stort－ng，相当于英文Parliament；以下除非注明，皆为英文）讨论和决定。国会每四年选举一次，通过所有法律和适宜的投资，所有支出要由国会决策。像所有法人一样国家可以组建公司，由国会通过行使预算权力来决定。

（一）政府职能分解――国家所有者和规章制定者

挪威国有经济集中在资源和能源领域几家大型国有企业。挪威的国有企业政策相对明确地区分为两个方面：

1．国家在各个股份公司中作为所有者行使股东权利。中央政府有巨大的财政资产，既通过拥有公司的股份，也通过一种从石油税收得到的“中央准备基金”形成。国家和地方政府只拥有股份，而不直接持有公司内部的资产。几十年前当按照股份有限公司组建挪威电讯（Te-lenor）时，国家就是用实物资产“交换”了公司的股份。国家和中央政府在国有经济中经营的已不再是国有资产，而是经营国有资本以及在国有企业中拥有的股份。

2．政府是对包括国有和私有公司在内的所有企业的公共政策的规章制定者。1998年国会对国有企业的政策提出了以下议案。

（1）关于民族产业政策，强调了石油和动力公司的所有权对于国家性和政治性的自然资源管理的重要性，进而确认重要领域包括基础设施和社会服务（如邮政、电信、广播）以及国家安全（军火和武器）。挪威对国有企业的政策是注重实效和部分国家化，包括：

●国家拥有资源所有权以确保最大的经济利益和社会效益；

●要求把公司总部和关键决策权力放在挪威本土；

●确保公共设施服务的公平性。

（2）关于非国有化政策，国会下设委员会提出了以下建议：

●政府应该将大多数公司按照公布的《股份公司法》规范，而将特殊公司减到最低限度；

●绝大多数人支持减少当前挪威工业、包括银行的广泛的国家所有制。像海德鲁公司和国家石油公司这样，挪威经济中的国家股份在西方国家中大概是最广泛和最大的，以致于在90年代初的银行危机中需要国家进行重新资本化。

政府作为国家所有者和规章制定者这两种角色必须分开，以鼓励有效率的国有企业通过董事会和最高执行官承担责任，并为企业经营创造一个“均等的游戏领域”（even playingfield）。如果挪威政府想在某个领域促进经济发展，可以做的是对于具有公共性的社会事业和具有获利性的公司分别给予直接拨款或税收减让，而不是通过指挥国有企业去做那些不能获利的投资。

（二）国有资本的分级所有和分类管理

挪威的国有部门分属于国家和地方两级政府，是不同的法律和经济实体。在挪威，不同层次的政府部门都是分离的法人，每个分离法人可以拥有一定数量的公司，相应地要由选举的议会做出正式的预算，以拨款作为股权资本。国家不对其下属政府部门从事的商业活动承担正式（实际）责任。州和市镇主要经营当地服务性和基础设施的公司。州和市镇通过多种合作投资，拥有挪威一半的水力发电生产能力和90％以上的地方电力网公司（地方网络包括供应）。

挪威的国有公司在若干法律规范下按正规公司组织，即使100％国有的公司也不一定处于绝对垄断地位，而且要求高度的经营透明度。挪威的国有公司在法律上分为两大类：

一类是不具法人身份的公司（Non－incorporated companies）。他们不是独立的法律实体，但是作为国家法人的一部分。政府（内阁）和国会通过年度预算拨款和其它方式指挥。这种组织一般是为社会服务（civil service）的非盈利机构。

一类是具有法人身份的公司（Incor－porated companies），具有4种形式：

1．普通股份公司（Ordinary Joint stock Companies，即一般股份公司，挪威文缩写ASA。这类公司还有其他所有者，有的还可以在证交所挂牌。国家即使占有多数股权，也不拥有任何“政治”权利。挪威两家最大的银行、海德鲁公司属于此类。如果国家要求这类公司承担一些社会任务，政府必须支付（净）成本。

2国家股份公司（state Joint stock Companies，挪威文缩写AS）。国家拥有100％的所有权，他们是从政府分离出来的法人。一个政府部门或其受托机构作为公司的股东大会。国家股份公司除受一般的《股份公司法》（Joint stock Com-pany ACt）的规则调整外，还有一些特殊的附加条款约束：

●正式的内阁会议可以否决公司董事会的决定；

●部长可以决定变动或增加股息（红利）的支付；

●按照国家审计规则，国家审计员可以要求得到附加的信息。

处于垄断地位的国家石油公司和挪威电讯公司是按照此类规则组建的AS。

3．国家公司（挪威文缩写SF）。作为从政府部门分离出来的法人组建公司，在许多方面类似国家股份公司。要求此类公司执行社会目标和可以获利。例如国家高压输电线路网公司和国家电力公司（拥有全国30％的发电能力；而海德鲁公司拥有78％，位居第二）。主要的不同2处是此类公司主要为社会目标服务，在股东大会中包括了有关的政府部长作为战略监督机构行事。

4．特殊国家公司（挪威文缩写 BA）。由于特殊的自然地位，按照国会关于政企分离的条款建立。此类公司与上述国家公司相似，而且是分离出来的法人（例如邮政局、邮政储蓄银行、挪威国家铁路、国家发展银行），由于其经营的特殊性，依国会特殊法案建立。

作者： 国务院发展研究中心企业研究 李兆熙 来源：《经济管理文摘》2001年第8期