对国有企业收入分配问题的制度解释

2001-06-05

摘要：本文是以国有企业收入分配格局所发生的变化为背景材料，对制度安排影响收入分配的理论进行验证，并提出了两个值得进一步思考的问题：即如何把收入分配问题纳入制度安排和制度变迁的研究中，以丰富新制度经济学的内容，和如何引入制度经济学的分析工具去改造传统的收入分配理论。（－）

对于正在进行体制转轨的中国经济来说，收入分配格局的变化与制度安排的变化有着密切的关系。十一届三中全会后，我们总结以往所有制问题上的经验教训，制定了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方针。到党的十五大又明确宣布：公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。这就是说，公有资产（包括国有经济和集体经济）在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。在这个基本制度的基础上，分配结构和分配方式相应地发生了变化，即总的分配格局成为以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度：实行按劳分配和按生产要素分配相结合，以效率优先、兼顾公平为原则；依法保护合法收入，允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来；允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配；取缔非法收入，对侵吞公有财产和用偷税逃税、权钱交易等非法手段牟取利益的坚决依法惩处；整顿不合理收入，对凭借行业垄断和某些特殊条件获得个人额外收入的，必须纠正；调节过高收入，完善个人所得税制，开征遗产税等新税种；规范收入分配，使收入差距趋向合理，防止两极分化。正是这种以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度安排的变化引起了收入分配格局的变化。

这里我们不考虑地区之间收入差距，不考虑个人之间收入差距，而仅仅分析在公有制条件下工资与利润之间的分配关系。严格来说，工资与利润之间的分配关系，是劳动收入与财产收入之间的分配关系。虽然在全民所有制条件下，财产收入在法律上属于全体人民，但由于财产是由国家“代理”的，因而有了“国有财产”的概念，财产收入也就有了归国家所有的问题。如果我们不考虑税收问题，从而也不考虑国家作为财产所有者“代理人”和作为社会管理者的双重职能问题，劳动收入与财产收入之间的分配也就是工资与利润之间的分配。但是，工资与利润之间的分配关系并不是简单地或直接地取决于全民所有制（或国家所有制）这个制度环境，而是取决于在这个制度环境基础上形成的制度安排。每一种制度安排都有一个与之相对应的工资与利润的分配关系。当制度安排发生变迁时，工资与利润之间的分配关系也会随之发生变化。

（二）

我们以中国国有企业为例探讨这个问题。在改革前的计划体制中，国家是全民财产的代理人；这个代理人把庞大的国有资产又委托给国有企业的厂长或经理；厂长或经理再把劳动者组织起来从事生产。但是，在国家与企业经理之间的委托――代理关系中，涉及到一个决策控制权和收益索取权的分配问题。在计划体制中，计划的安排和实施可以看作是一种契约安排和契约的执行。国家通过计划规定企业生产什么、生产多少、有多少劳动力与资本设备相组合。同时，国家除了根据劳动力分配指标规定了企业的就业人数外，还规定了各类工种和各种级别的工资标准，这就等于规定企业的工资总额。企业不留利，甚至连用于资本折旧的部分也要上交，那么企业的产品收入扣除掉工资后的余额就成为应当上交国家的利润。如果企业超额完成计划任务，上交的利润就比计划多；如果企业未能完成任务，上交利润就比计划少。厂长或经理拿的是工资，国家作为形式上而不是法律意义上的财产所有者拥有剩余索取权。由于企业除了按照计划契约规定的组织生产的权利和完成计划任务的义务外，没有任何其他有关决策的任何权利，因此，契约规定以外的剩余控制权，也就都由国家来掌握。这样的计划性契约安排就决定了工资与利润之间的分配关系。如果就业人数和工资率给定，企业越是超额完成任务，利润的收人份额就会越大。同样，如果其他条件不变，生产技术水平的提高就会增大利润份额。

这样一种制度安排基于两个隐含的假设：（1）计划当局拥有完全的信息，因而无论是制订计划还是计划的实施都不会出现所谓“信息”问题。（2）劳动者（包括厂长经理）都会以“主人翁精神”最大限度地去完成计划下达的任务。也就是说，劳动者绝不会“偷懒”，因而也没有所谓“激励”问题。其实，就是这两个假设在现实中满足不了。不确定性问题与人类生活同在，无论是制订计划过程还是执行计划过程都会涉及不确定性，因而信息是不完全的。此外，当劳动者的收入不能随着生产率的增长而增长时，就会产生所谓需要激励的问题。由于在计划经济下工资主要用于消费，利润主要用于积累（投资），因此，经济学家探讨几十年的积累和消费的矛盾，实际上就是计划体制下的制度安排所决定的分配关系不能有效地满足经济发展的要求。因此，在逻辑上说，要想解决积累与消费的矛盾实际上就必须改变分配关系，而要想改变分配关系就必须改变原有计划体制的制度安排。

计划体制的制度安排所发生的变化之一，最初阶段表现为在国有企业实行承包责任制。承包责任制是企业与国家签订的一个契约。与计划体制下企业全部上缴利润不同，按照这个契约，企业和国家可以根据事先协商好的定额或比率来分享总利润（实行利改税之后，分享的是税后的企业利润）。企业开始拥有自己的留利，或者说，企业在一定程度上拥有了上缴国家之后的剩余利润的索取权。但企业对留利的支配还要受到国家或企业主管部门规定的约束。一般地说，企业的留利要按一定的比例在生产发展基金、职工福利基金和奖励基金等方面进行分配。

这样一种制度安排使收入分配关系发生了变化。除工资外，企业还可以获得来自利润的剩余收入（或留利），这些剩余收入的一部分可以通过福利和奖金的形式转化为经理和职工的个人收入。从承包制本身的契约性规定看，企业只有通过努力完成了上缴国家利润的任务之后，才能有自己的留利，才能按有关的规定支配这个留利，也才能够增加企业的福利和个人的收入。但是，在这个制度框架下，企业的利润不仅仅取决于企业的经理和职工自身的努力程度，而且还取决于企业面临的外部市场环境（例如根据不同的商品实行不同的价格政策）。在当时的条件下，如果企业面临的是卖方市场和有利于自己的价格政策环境，它只需较小的努力就可获得较大的利润和较多的剩余收入。相反，如果企业面临的是买方市场和不利于自己的价格政策环境，它付出较多的努力就可能只获得较小的利润和较少的剩余收入。简言之，从实际情况看，企业获得的利润以及留利的多少与企业经理和职工的努力程度并不是严格挂钩的，因为利润的多少还要受政策和环境因素的影响。

在企业内部的努力程度和外部的政策环境共同影响企业的盈利水平时，承包制契约的执行程度，因企业在承包期满时是盈利还是亏损而有所不同。如果企业盈利了，企业一般会执行承包契约，国家与企业共同收益。盈利企业会把留利的一部分按规定用于福利和奖金支出，甚至还会突破国家和主管部门的规定，增发奖金。如果企业亏损了，承包契约的执行就遇到了困难。在这种情况下，企业一般较少受到惩罚，因为国家难以区分清楚这种亏损是企业经营方面的原因造成的，还是源于政策环境因素的作用。企业不仅较少受到惩罚，而且还会得到减少还贷甚至财政补贴的政策优惠。换句话说，在承包制下，企业只负盈不负亏。结果，在收入分配关系上逐渐地形成了一种工资和奖金侵蚀利润的倾向。

同计划经济体制下国家与企业的关系相比较，承包制在制度安排的意义上是一个进步。它使企业拥有了承包契约规定之外的剩余利润的索取权，因而激发了企业经理和职工的生产积极性，经济增长了，企业和个人的收入也明显地增加了。但承包制在本质上是一种收入分配关系的契约，而不是财产责任关系的契约，因此，它存在着两个重要的缺陷。一是虽然承包制使企业有了剩余收益的索取权，但国家和企业的主管部门仍然掌握着投资、人事和资产处置等方面的剩余控制权，也就是说，企业还不能完全独立自主地进行经营决策。二是除收益分享外，国家与企业之间没有明确规定有关国有资产的占有、使用等方面的财产责任关系，因此，国家对国有企业的亏损似乎负有无限责任，而企业只负盈，不负亏。这两个缺陷说明，在承包制下，国有企业还不是一个自主经营、自负盈亏的经济实体、工资和奖金侵蚀利润的分配倾向正是这种有缺陷的制度安排的一种反映。要调整这种分配关系，就要从制度上改进国家作为所有者与企业之间的契约关系。

国有企业制度变化的新阶段，是党的十四届三中全会提出的，国有企业的改革方向是建立现代企业制度。要求按照“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的原则，对国有大中型企业进行规范化的公司制改革。针对承包制条件下国家与企业之间财产责任关系模糊，企业只负盈、不负亏，国家对企业亏损承担无限责任等制度性缺陷，十五大提出的现代企业制度的框架，对企业的法人地位、出资者（包括国家在内）的权利和责任、政府和企业之间的关系以及企业组织等，作出了明确的规定：第一，企业是一个法人实体。企业拥有法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。第二，企业的投资者按投入企业的资本额享有所有者的权益（包括资产受益、重大决策和选择管理者等权益）。企业中的国有资产所有权属于国家。企业破产时，出资者（包括国家在内）只以投入企业的资本额对企业债务负有限责任。第三，企业以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。政府不直接干预企业的经营活动，但企业要受所有者的约束，不能损害所有者的权益。第四，建立科学的企业领导体制和组织管理制度，调节所有者、经营者和职工之间的关系，形成激励与约束相结合的经营机制。

按照这样一个制度框架，现代企业制度将成为国有企业的基本组织制度安排。围绕着建立现代企业制度，使企业成为独立自主、自负盈亏的法人实体，国家采取了一系列推进企业制度变迁的措施。主要包括：

（1）落实企业经营的自主权。《全民所有制工业企业法》（1988年）和《全民所有利工业企业转换经营机制条例》（1992年）明确规定国有企业可以拥有生产、销售、外贸、资产处置和录用及辞退职工等14项自主权，但在实际上，有些权利仍然掌握在企业主管部门或行政机关手中。因此，十五大之后国有企业实行减员增效，兼并重组，以及政府部门进行机构改革，都可以看作是落实企业经营自主权，确立企业法人地位的措施。

（2）国有企业的公司化改革。中央政府在全国选择100家大中型国有工业企业，作为按照《公司法》进行改造的试点企业。此后中央政府又提出搞好1000家大中型工业企业的计划。相应地，作为“九五”计划的一部分，地方政府也制定了公司制试点企业的计划。这些企业将依据《公司法》改制成国有独资公司、有限责任公司和股份有限公司。在公司中，建立股东会、董事会和监事会，并与经理层形成各负其责，协调运转，有效制衡的法人治理结构。

（3）硬化预算约束。对亏损的国有企业实行财政补贴，是造成国有企业不能自负盈亏从而提高经济效益的主要原因之一。为了改变这种状况，近年来中央政府逐渐减少了对亏损企业的补贴。1990年，政府对亏损企业的财政补贴579亿元（相当于同年国内生产总值的3％），实行《公司法》的1994年下降到366亿元（相当于国内生产总值的0．7％），1998年下降到333亿元（相当于国内生产总值的0．4％）（《中国统计年鉴》，1999）。对国有企业的亏损补贴，一般只限于政策性亏损部分，这在一定程度上从财政角度硬化了对企业的约束。

（4）国有资产管理的改革。建立现代企业制度要求国家把所有者的职能分离出来，因而要求进一步完善国有资产管理体制。作为建立现代企业制度的一部分，国家通过资产评估界定国有资产的价值，然后，这些资产就纳入了国有资产管理机构管理的范围。

扩大企业自主权和公司化改造的目的，是确立企业的法人地位，创造激励和约束机制。而硬化预算约束和完善国有资产管理体制，是为了加强对企业的约束，特别是来自国家作为所有者的约束，从而形成一个激励与约束相容的企业制度安排。但从目前的情况看，激励机制在不断的强化，而约束机制却没有很好地建立起来。主要原因是：（1）虽然财政补贴的软约束逐渐硬化，但来自银行贷款的约束并不理想。（2）国有资产管理部门仍然是一种行政机构，还没有与政府真正分离，因而管理人员还不能像一个真正的财产所有者那样去关心国有资产的使用和盈利，这就不能从所有者的角度对企业形成有效的监督。（3）除所有者的约束较差外，资本市场不健全，缺乏购并威胁，以及亏损企业不能破产和清算等等，使来自企业外部的市场约束也较弱。

在来自所有者和市场两方面的监督都比较弱的情况下，企业形成了经理和其他内部人员控制的结构（钱颖一，1995）。企业经理和企业其他内部人员就可以通过隐蔽行动和隐蔽信息操纵财务账目，扩大在职消费，转移利润，逃税漏税，侵占国有资产权益，但同时又把企业的债务推给银行，推向社会。这是一种正处于变迁过程中的企业制度安排，这种过渡性的制度安排所导致的分配格局是：企业的收入和国有资产的收益趋向于个人化，而企业的债务却趋向于社会化。

（三）

由此可得出结论：收入分配的变化取决于制度安排的变化。同时，也可以从中引伸出具有现实意义的政策含义，即要改变目前不合理的分配格局，就必须进一步完善企业制度以及国有资产管理体制和企业外部的市场制度建设。

作者：林红玲来源：《经济管理》2001年第10期