民营经济与地方政府行为

2001-06-28

一、民营经济已成为我国经济的重要力量

随着我国经济体制改革的不断深化，与市场经济具有天然内在联系的民营经济迅速发展和壮大。民营经济的一大特点是发展速度快。据统计，1979―1994年，我国就业人数、工业产值、零售商品额和上缴财政收入四项指标的平均增长速度，国有企业分别为2.6%、13.8%、11.9%、8.2%，而民营企业则分别为8.8%、28.2%、22.8%、16.9%，各项增长指标大大超过国有企业。我国工业总产值中，国有经济由1978年的78%下降为1998年的30%左右，而同期民营经济则由22%上升为70%，目前民营经济经提供了95%以上的新增就业，支撑80%以上的经济增长，民营经济的经营范围也不断向各个领域扩展。成为国民经济发展的重要推动力量。

渐进式的道路是我国经济体制改革的现实选择：一方面对国有经济旧体制进行改革，另一方面大力发展非国有经济，培育新的、高效率的微观经济主体。这种渐进式的改革方式有利于解决占世界四分之一人口大国的吃饭问题，维持社会、政治、经济的稳定。这二十年来，除了进一步发行和发展原来的集体经济以外，还建立和发展了几种典型的民营经济形式：

1、乡镇企业它是八十年代以来，由地方政府牵头或支持建立和发展起来的，是解决农村剩余劳动力的出路、帮助农民致富、逐步实现农村工业化的有效选择。这些年来，乡镇企业异军突起，成为我国经济增长的重要推动力量。目前乡镇企业的工业总产值占全国工业总产值的比重接近一半。

2、“三资企业”主要是沿海地区的广东、福建等省利用人缘、地缘和国家政策的优势，从发展“三来一补”企业逐渐建立起合资、合作、独资企业。“三资企业”发展迅速的地区，从引进资金、技术设备和管理方法到吸收、消化、创新发展自己的企业和产品，走上了外向型发展的道路。截止1998年4月份，我国累计批准外商投资企业310570家，实际利用外资2335.87亿美元。

3、个体工商户和私营企业十一届三中全会以来，国家开始鼓励个体经营，至1996年底，全国个体工商户有2707.7万户，从业人员5017.7万人。私营企业的建立和发展通过以下几个途径：一是由个体工商户和农村小型作坊经过苦心经营，积累起一定量资本逐步发展起来的；二是近年来少数靠科研专利发展起来的民营业员科技公司；三是1992年以后，一些政府官员“下海”经商，将其管辖下的国有、集化、乡镇企业的厂长、经理在任期间，以自己或亲友的名义另起炉灶，通过“化公为私”办起来的。由于国家政策宽松，或有人钻政策的漏洞，私营企业不断发展，1996年底，其数量接近28万户，雇工约1000万人。总产值约3227亿元。

此外，还有合作制和股份合作制经济、国家不控股的股份公司等。

经过二十年来的培育和发展，民营经济不仅总体规模不断扩大，占整个国民经济的比重大大提高，而且有相当一部分开始上档次、上水平，由原来小型的劳动密集型传统落后状况向大型的资金技术密集型的现代企业转变。有的组建了企业集团或实现了股份公司制，投资重点开始转向高科技产业和出口创汇产业。

民营经济发展得益于地方政府的大力支持。事实证明：哪个地区对民营经济积极支持，民营化进程快，哪个地区经济发展速度就快。地方政府对民营经济的支持，主要表现为：1、用足用活中央政策，为民营经济的发展创造宽松的政治、社会和舆论环境。2、改善投资环境，为民营经济的发展创造良好的条件。民营经济发展较快的地区，其各极政府的职能部门不同程度的在土地使用，项目审批、证照办理、工商税费、人才培养，技术指导、信息咨询等方面为民营经济的发展提供了一系列的优惠和服务。有的还在提高政府办事效率、改善能源、交通、通讯条件等软硬件投资环境一下了很大功夫。

二、地方政府的不规范行为对民营经济的负面影响

一是地方政府的“准企业行为”对民营经济的影响。

地方政府的财力与民营经济的发展密切相关，地方政府为达到财政收入最大化，必然要保障本地企业尤其是民营企业利润目标的最大化。这就使它不仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而且也逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织。拥有较大资源支配权的地方政府具有“准企业”性质，并因此导致其扮演的角色错位。

政府和企业之间最根本的分配关系是税收，企业向政府纳税、政府为企业提供服务。而目前的地方政府在为纳税人提供服务方面做得很不够，却直接参与投资、参与企业的生产经营活动，具有“准企业行为”，也因此使许多乡镇企业和一些戴“红帽子”的私营企业染上了“国企病”。在乡镇企业发展之初，由于其规模小、数量少，政府官员接近于像企业的厂长、经理一样的谙熟企业的经营情况，使其经营决策容易与企业达到共识，也使政府对企业的监督比较容易。但随着企业的发展壮大，其经营管理事务日趋复杂，使得作为所有者的地方政府与作为经营者的企业之间信息不对称的现象日益严重，这种直接插手企业日常事务的“政企合一”的管理模式日益成为乡镇企业发展的掣肘。

民营经济的经营目标具有强烈的趋利性。在其发展之初，尤其是法制不健全时，不可避免地会出现一些短期化行为，甚至是违法乱纪行为，如生产假冒伪劣产品、造成环境污染、乱砍乱伐等问题。全国有许多地方已形成一定规模的制假“专业镇”、“专业村”。据统计，全国每年因假冒伪劣产品所造成的损失达2000亿元以上，如最近由江苏淮安工商局查获的假冒“长洪牌”摩托车事件就是村办、私营企业所为。而环境污染问题也已成为我国的公害，全国乡镇企业每年造成的环境污染损失在1000亿元左右。如河南“五小企业”废水排放量相当于全省废水排放量的40.9%，所缴排污费仅相当于国有企业的5.6%、其废水处理达标率仅为0.02%，这说明有的民营企业缺乏社会公德、惟利是图。而另一方面，这也与地方政府对此打击不力、甚至暗中保护、纵容有关系。而且，一般说来，越是下一级政府，就种地方保护行为越突出，究其原因是因为生产假冒伪劣产品、污染环境等形成的利益由本社区独享，而造成的一系列问题却由比它大得多的区域甚至整个国定承担。有的地方政府只顾一味的追求经济利益最大化，在出现上述问题时，地方保护主义抬头。

二是地方税务部门征收征管不规范，致使民营企业偷税漏税现象很严重。

据统计，我国乡镇企业有偷税漏税问题的比重达60%，私营企业、个体工商户更是高达80%―90%，1995年全国工业总产值的66%来自于民营企业，而工商税收的60%以上却是由国有企业负担，原因之一是地方政府和税务部门对民营企业在纳税问题上的认识有失偏颇。地方政府较为普遍的存在这样一种思想，即先发展、后规范，在目前的情况下，法制应让位于发展搞活企业的目的，以为民营企业办多了、办大了，“造钱的机器”运转起来了，事情就好办了，担心依法征税减少了民营企业的利润，会影响到民营企业在本地的发展，最后断了自己的财路。为了以政策来吸引投资，有的地方对新办民营企业征税可以与企业进行一对一的谈判，随意的减让税收，明地里不能做，就通过奖励的方式变相的将征得的地方财政可得的部分返还一部分给企业，如沿海某地镇政府规定，对新办企业按对其征得的国税的8%、地税的20%返还。

民营经济中，偷税漏税最严重的是个体工商户和私营企业。目前这类企业还有许多没有建立完整的财务记录，征税时多采用定额税制，按其生产规模确定定额，如根据其注册资金的的多少或拥有的设备数量来确定，而一些业主和企业往往低报注册资金、分散生产设备，造成生产规模小的假像，以得到低额定税。而有关部门由于种种原因对其网开一面。

三是有些官员腐败影响民营经济的正常发展。

我国正处于二元社会向现代社会、计划经济向市场经济“双重过渡”时期，此时腐败容易滋生。一则由于市场体制发育程度较低，市场平等竞争的秩序还有待建立；二则旧的体制仍有相当大的影响，和政权力对经济活动有广泛的干预。腐败现象主要表现在以下几个方面：

1、有的地方政府将预算外资金或游离于财政体制之外的资金，半公开或不公开地注入私营企业，官员们因此半公开地担任该企业的顾问、经理等职务，一方面从中获得高额的地下薪金和分红，同时也充当这些企业违法乱纪的保护伞。

2、有的私营企业或戴“红帽子”的民营企业是由地方政府官员、乡镇企业办的领导以非公开的身份或以其亲友的名义兴办，利用其所处的官位优势与别的企业进行不平等竞争，有的通过这个渠道将受贿、红包、回扣所得的非法收入合法化。

3、有的国有、集体企业的厂长、经理将企业承包，几年下来，企业毫无起色，而这些“能人”却另起炉灶，与原企业分庭抗礼，通过廉价处理原企业的旧设备、种植产品、向原企业低价购进原材料、高价出售产成品等手段，将国家、集体的财产转入私人的腰包。有的通过权力承包企业后，私人以象征性的低价购入；有的甚至是先将企业划转到私人名下，作价很低，然后只需以其生产的部分产品抵偿，由此，使国家和集体的财产大量流失。这类畸形发展的民营企业不仅自身存在严重的缺陷，而且给整个社会产生了很坏的示范效应。

三、促使民营经济健康发展的外部环境思考

1、深化政治体制改革、加强法制建设

在我国改革和发展的过程中，首先重视的是生存权和经济发展权，而放慢了在政治体制改革和法制建设一作根本性质的努力。这就使得民营经济难以健康的发展。

由于现阶段我国行政职能的转变滞后于市场机制的建立，政府在双轨运行状态中拥有和行使应由市场主体拥有和行使的权力；而转轨时期社会强烈的功利氛围以及社会利益结构的调整变化使政府官员的经济利益和社会地位相对下降，一些人因此产生失落感、较强的利益追求和非正当谋利的欲望，以及随之而来疯狂的“出租权力”行为和某些利益集团的强烈的“寻租”行为。同时，政府自身管理的人治特征仍然突出，受立法机制不完善、执法主体不明确和司法腐败等因素的制约，完整的政府人员行为规范还没建立起来，如不少行政法规难以出台，或不得不具有“暂时”的特征，使一些空白得不到填补，已出台的法规制约力大打折扣，甚至使得法律条文成为一纸空文。不少地方政府官员无视法律法规的存在，常常将自己当成“土皇帝”而为所欲为。

改革开放以来，由于中央政策的宽松、地方政府的大力支持、而民营经济自身也因其与市场经济天然的、内在的联系成为向市场经济转变的先导力量，成为推动我国国民经济持续增长的一支生力军。但我们也不应忽视其存在的一系列问题，更不应忽视这些问题背后的制度因素。因为凡此种种，不仅影响了民营经济自身的健康发展，也成为整个国了经济稳步、健康发展和完善的市场经济体制形成的障碍。因此，笔者认为主要应从以下两个方面入手：

第一、改革政治体制、明确地方政府职能、规范地方政府行为。

在发达的市场经济国家中，宏观调控集中于中央政府，微观发展集中于企业，地方政府一般不介入企业的活动，主要致力于基础设施建设、公共福利事业的发展。为了使地方政府摆脱“准企业“的角色，一是要通过法律法规切断地方政府直接投资、经营企业的渠道；二是对于已投入集体企业、乡镇企业的资产，通过清资核产、在社区内发行股票，将政府的资产转化为众多股民所有，政府可以将改组的资产用于本社区其他急需的建设领域中去。

在政治体制改革中，一个突出的问题是政企不分，这就为钱权交易大开方便之门，这是滋生腐败的温床。政府要变直接管理为间接管理，要靠政策领导，而非直接插手企业事务。同时要加快公务员制度的改革，将竞争机制引入政府机构；以科学规范的公务员制度来保证从政人员的素质，从制度上抑制机构膨胀，保证廉洁高效。

第二、加强法制建设、完善行政人员的行为规范并保证执法的有效性。

一方面要健全行政立法机制，加强行政立法，公务人员行为规范要尽可能明确具体，并要有相应的监督与制裁措施。在缺乏严格法律约束的情况下，违法乱纪付出的代价与其获得的利益严重不对称，会促使有人敢于铤而走险。另一方面，对公务人员行为规范的执法和监督主体也要制定行为规范并给予有效的制约监督，防止和清除司法腐败。

2、采取积极措施，促进民营经济健康、有序发展

第一、加强对民营经济的行政管理和监督，维护市场秩序，规范经营行为。我国民营经济至今还未融入现行的国民经济管理序列，这种重发展、轻管理的做法，使民营经济难以健康、有序发展。地方政府应尽快理顺管理体制、转变管理职能，尽快扭转目前因管理力量薄弱、政出多门、配合不力带来的都管都不管的交叉、重复、空档的状态。同时，建立相应的财务会计、审计监督制度，加强税收重管和工商行政管理，防止和及时处理其不正当经营活动。

第二，切实保障民营经济的合法权益。民营经济在合法范围内从事经营活动应受法律保护。营业执照是其合法经营的凭证，除工商行政管理部门可依法扣缴和吊销之外，其它部门和个人不得以任何借口扣缴，违反规定对民营企业造成损失的要依法承担责任。规范行政收费，对既无法律法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱罚款应坚决取取消，执行收费许可证制度，实行亮证收费，并公开收费标准接受群众监督。

第三，创造民营经济与国有经济公平竞争的环境。进一步放宽行业准入限制，除国家明令禁止从事的行业和经营的商品外，允许其依法开业经营。当前，民营经济感觉最大的困难之一是融资问题，一方面，我国不允许私人银行的成立，对其它民营金融机构的审批也很苛刻；另一方面，国有金融机构对民营企业的融资又存在极大的压抑和不平等，这就使得民营企业的资金需求得不到满足。解决的方法：一方面应允许民营的金融机构一定程度的发展，为民营企业提供资金支持，另一方面由地方政府成立信用保证机关，提供担保，帮助科技水平高、经济效益好的企业获得贷款。另外，要妥善解决民营企业的生产经营用地，对有条件的大型民营企业要给予自营进出口权。

第四，为民营经济提供优质服务。一是简化办照、办证手续凡申请开办民营企业的，可直接向所在地工商行政管理部门申办，除法律法规和规章等规定实行许可证或专项审批之外，其它规定不作为登记注册的依据，各有关部门要简化手段，缩短办证时间。二是税务部门要积极为其生产经营提供便利，允许从事批发业务的民营企业使用大额发票等。三是金融部门要在汇兑结算、存取现金等方面提供便利，允许其以财产作抵押办理贷款。

第五、政策的扶持。积极扶持、促使民营企业上规模、上档次、上水平，鼓励有条件的民营企业建立企业集团或股份有限公司、鼓励民营企业在国有企业改制中采取有效方式承包、租赁、购买公司。加强对民营企业的产业导向，鼓励其发展高科技产业、出口创汇产业、环境产业、第三产业，鼓励其投资于中小型基础设施和公共设施建设。 

作者：易平李奇伟来源：湖南经济