国外小城镇发展经验与借鉴

2001-09-17

世界城镇化模式选择与政府财政举措

（一）发达国家的城镇化起步较早，在城镇化的道路选择上也各具特色。最典型的国家是英国和美国。

英国的城镇化是以乡村工业的高度发展为前提的。后来，相当一部分工业村庄演化为城镇。英国城镇化不是建在农业高速发展的基础上，从某种意义上讲是以牺牲农业为代价的。

美国国土面积广阔，且地多人少，而国际人口迁移却满足了城镇化和工业化对劳动力的需求。美国与英国城镇化道路最大的不同点在于，美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的。而农产品的出口为工业化和城镇化提供了大量的积累资金。此外，交通革命在美国城镇化进程中发挥着巨大作用。美国先依靠修筑收费道路的方式从陆路开始了交通革命。铁路运输网又促进了西部开发和城镇发展，对工业化和城镇化起到了关键作用。

（二）发展中国家的城镇化起步较晚，其工业化所需要的资金积累主要来自于农业。

其中，第一种类型是以工业化发展带动城镇化，这是大多数发展中国家的城镇化道路。从发展趋势看，发达国家和发展中国家是不同的。前者工业产值份额的增加与农业人口向工业的转移基本上同步。而后者的产值结构转换普遍等于就业结构转换，即工业化快于城镇化进程。其原因有二：一方面是发展中国家面临着越来越多节约劳动力的先进工业技术，特别是对人口众多的落后国家而言，就业结构的转换在初期必然是相当缓慢的。另一方面，发展中国家的价格结构往往是工业品价格偏高，农产品价格偏低。

第二种类型是以第三产业的发展带动城镇化。拉丁美洲国家是这方面的典型代表，他们的城镇化是建立在第三产业，特别是传统第三产业的过度发展上的。

（三）从城镇规模的选择来看，国际城市化从集中趋向分散的倾向越来越明显，发达国家尤其如此。

现在各国日益重视在大都市区域发展小城镇，典型的例子是加拿大的大温哥华区域。其中心城市被8个各有特色的“区域城镇中心”包围着。各城镇中心按居住密集形设计，工作、住房、购物、文化和社会服务都是集中的，并由绿色生产用农田隔开。

（四）外国政府（财政）促进小城镇发展的举措，主要表现在：

创造就业机会――――小城镇政府利用提供贷款的计划，鼓励小型企业设在小城镇。用建造工作场所、市场和其它设施并以合理价格出租或出售来鼓励小企业。对小企业和迁移者还提供技术上的帮助。

提供住房和基本服务，鼓励迁入者在划拨的地基上自建住房――――搞好基础设施建设，这类系统的投资不完全由城镇政府负担，高一级的地方政府甚至是中央政府往往都对之进行必要的投资。

推行环境保护方式――――建立地方与国家的污染控制政策和标准，并在小城镇强制执行。

建立和完善我国小城镇财政体制

改革开放20年来，从总体上看，我国的小城镇建设仍处于起步阶段，特别是财政作为促进小城镇建设的重要一环，尚未发挥其应有的作用。

目前，主要存在小城镇收支矛盾突出，财政供给中缺位与越位现象严重，小城镇财政机构设置混乱，财政调控能力弱等问题。而以上这些问题的关键在体制。其一，我国虽然进行了全国性的财政制度改革，建立了新的分税制财政制度，划清了中央与地方财政（省）的关系。但在广大的农村乡镇并未实行分税制，特别是在县与乡镇的财政关系上仍然是统收统支。其二，乡镇财政并未成为相对独立的一级财政。在这种情况下，小城镇财政不能直接掌握足够的财力，并作出较为长远的预期，也就难以对小城镇的长期发展制定出有财政保障的规划和实施方案来。

因此，首先明确小城镇财政体制的发展方向同样是公共财政。城市经济成分是以国有和集体经济为主，个体和私营为辅。而小城镇的主要投资者则是以乡镇企业、个体经营者和外来投资者为主，即集体、个体和外来的经济成分占主导地位，这对小城镇发展市场经济非常有利。因为其经济基础一经建立，就是按照市场经济原则行事的，政府只需按照市场经济规律进行宏观经济调控，引导小城镇投资建设的发展方向，提供基础公共设施，统一规划建设规模，调配土地资源等，而不用直接参与市场竞争。这体现了市场经济体制下政府主要是提供服务和社会公共产品的主要特征，更有助于建立农村市场经济体制。在目前要建立公共财政的大背景下，小城镇的税源结构虽然层次低，规模小，但其实际架构是比较易于建立小城镇一级公共财政的。

其次，小城镇财政健康发展所需要的措施保证要及时跟上。实施分税制财政体制，明确了财政收支、事权和财权相结合，能有效地调动乡镇发展经济、增收节支的积极性，有利于小城镇实施综合财政预算管理。在这个前提下，建立和完善小城镇金库制度也是比较紧迫的。 

作者：吕旺实邵源来源：经济日报