人力资本产权安排与国有企业制度改革

2001-08-27

一、国有企业在人力资本产权制度上的根本矛盾

所谓“企业”，可以从多个角度加以定义，从产权经济学的观点来看，就是拥有人力资本和非人力资本的一群人按照一定规则组织起来进行生产经营并获取收益的经济实体。企业制度的核心是企业所有机安排，即企业剩余索取权和控制权在拥有人力资本或非人力资本的企业成员之间的分配及两权对应关系的处置和决定。企业所有权安排并不存在唯一或单一的不变成式，而是随不同的契约条件在当事人互动博弈过程中不断变迁，且可有多样化最优选择的方向。企业这种契约组织的特别之处（不完备性）与其说是因为财务资本或物质资本的预期不确定性所致，倒不如说是因为人力资本的产权特性――人力资本因其使用与其天然所有者个人的不可分离性从而具有个人自主性或决定性，才使它与非人力资本相结合进行生产经营时无法采用“事前全部讲”的一般市场契约模式；进而言之，在企业所有权安排中，非人力资本只起着一种“消极货币”或“被动物力”的作用，其所有者既可以作为企业内部成员参与企业生产经营活动，也可以完全脱离企业而仅作为“局外人”来与企业间接打交道；但对于人力资本所有者来说，因这种资本所具有的个人自主性或私人决定性的产权特性，却必须“亲临其境”，成为企业经营活动的直接参与人，在企业中“扮演关键角色”，发挥着“积极货币”或“主观能动”作用。可见，人力资本产权在企业所有权安排中具有一种特殊决定性的地位和作用，无论非人力资本所有者在企业中具体拥有多大的剩余索取权和控制权，都少不了人力资本所有者作为企业内部成员对企业生产经营的直接控制，非人力资本产权权能和权益必须通过人力资本的直接参与和使用而间接发挥作用和实现。

市场经济中的企业本质上是一种人力资本与非人力资本的特别市场合约。但是，在传统计划经济体制下形成和运作的国有企业，作为一种典型的公有制企业形态，其制度基础和根本特征恰在于它的非市场合约性。公有制的内在逻辑否定了任何个人意义上的产权关系，任何个人不能以任何资本（包括人力资本）的要素所有者身份集结要素进行生产经营活动，而都是作为“没有最终委托人的代理人”按照行政命令系统行事。因此，传统体制下国有企业的人力资本运营与其说是“运营”倒不如说是“运动”，其实质就是通过劳动人事部门或组织部门进行“计划分配”和“行政性控制”。企业人力资本是国家进行公共投资形成，然后通过行政性计划调配给企业的；但是，由于人力资本产权具有个人自主性或个人决定性，法权上“公有”并被计划“配置”到企业的人力资本，其人力资产价值和使用绩效在实际上的供给；。耳究竟如何，国有企业员工个人在事实上拥有很大的决定权。所以，国有企业虽然没有选择和引进＿力资本的权力，也无进形人力资本投资的主动性和积极性，更没有把既有人力资本给“优化组合”出去的可能，但如何激励使用和整合管理其已拥有的人力资本，以顺利完成“国家计划任务”，依然是国家和国有企业经常考虑并努力解决的重要问题。

在市场经济中，企业面对有各种各样可能的不确定环境，在一切可能的方向上进行生产经营创新活动，以获取“利润最大化”回报；而在传统计划经济的环境中，国有企业面临的唯一不确定性就是“国家租金分配”及“国家计划任务”的不确定性，其追逐的目标就是通过“兄弟竞争”和“计划会议”，使企业获得的国家租金分配最大化或国家计划任务最化。无论是组织思想宣传、劳动模范表彰，还是各种“物质刺激”或规章制度约束，国有企业人力资本激励约束机制的有效性最终取决于在多大程度上能使国家租金分配与国家计划任务完成程度正相关。但是，在传统计划经济体制下，国有企业所有激励机制都由于根本性的制度缺陷而最终低效、无效或失效。其根源就在于在制度上无视人力资本产权的个人自主决定性所致，据周其仁分析，主要原因有二：首先，公有制经济中，对每一个企业职工（包括经济管理者）个人来说，都是除了其人力资本以外“一无所有”的劳动者，其合法分享国家租金的唯一途径就是使用其人力资本即劳动，而“按劳分配”由于人力资本及其使用绩效的光汉直接度量性最终流于按固定的工龄年限、职位级别、学历高低或按人头平均分配，而且劳动所得往往以实物福利形式发放，允许个人占用、消费和享受但不可交易和投资，这就使激励效果大打折扣；其次，对于国有企业的职工、特别是经营管理者来说，其拥有极其有限的国家租金索取与实际获得相当大的国有资产控制权极不对称，而控制权必须在职在位才能享用的特性，必然造成“有权不用、过期作废”、滥用控制权及经济管理短期行为等的制度性腐败后果，这是国有企业经营管理者专业化人力资本激励约束机制普遍无效或失效的制度根源。

二、市场化过程中国有企业面临的人力资本运营危机

国有企业人力资本激励使用机制这两个根本性缺陷，在计划经济环境中由于没有“比较”和外部市场性组织的竞争，很难鉴别判断和显露；但是，随着市场化改革的推进和新成长起来的非国有企业的竞争加剧，国有企业人力资本运营制度性矛盾和问题就越来越凸现、越来越严重和复杂化。人力资本要素的市场配置是市场化改革的必然逻辑结果，而一旦推行全员合同制允许人力资本在国有企业与非国有企业之间合法流动，国有企业人力资本运营在获得“用人自主权”和“减员增效”好处的同时，面临的更多、更大的是问题、危机和挑战。由于国有企业人力资本运营机制不承认个人产权、特别是人力资本产权及其向非人力资本产权转化的合法通道，通过国民教育或一般培训形成并长期积累滞存下来的高素质和专业化人力资本的供给受到制度性需求的严重约束，并因经营效益差、大面积亏损使平均主义地分配和索取的国家租金收入相对越来越有限，这与非国有企业。特别是人力资本稀缺的乡镇企业等民营企业认可知识和人力资本产权、“求才若渴”、重金重用的人力资本政策和激励使用机制形成强烈反差。在这样的情况下，大量高素质、专业化的人力资本不断地流出国有企业，而普通工人没有多大市场价值的一般人力资本（劳动力）却作为冗员留存了下来，这样国有企业人力资本运营管理必然面临“减员”而不能“增效”、“下岗”而无法“分流”、“组合”也难以“优化”甚至“恶化”的尴尬局面和矛盾危机。

首先，从人力资本投资及形成来看，国有企业人力资本投资动力衰微，企业人力资本形成存在逆向选择、难以为继的危机。国有企业的人力资本存量是通过国民教育或一般培训形成，并通过严格的户籍管理制度和行政性人事档案管理制度使之长期滞存下来的。国有企业本身的教育投资，长期以来主要用于承担本来应由政府或社会举办的国民义务教育，如子弟学校和捐资助学等，即使有真正用于形成企业人力资本的教育投资，如委托高等学校培养或自己举办职工学校等，由于传统学历教育制度方面的原因，其教育培训内容绝大部分也属于一般性的教育培训课程，特殊教育培训项目十分有限。因此，在市场化的转型时期，随着人力要素市场流动和配置合法化，虽然一些国有企业通过种种措施阻止挽留，但人力资本流失终成为不可阻挡的浪潮和大趋势；在这样的情况下，国有企业人力资本投资缺乏必要规划，教育培训投资动力和人力资本存量必然日益衰微，教育培训机构被减并撤销，本来微乎其微的职工教育培训经费也时常被挪用，人力资本投资经费逐年下降。改革以来，随着全员劳动合同制、承包经营责任制的推行，劳动用工制度和干部管理制度有了很大改善，但是由于人力资本产权及其股权化问题没有根本解决，传统人事管理运作方式依然起着主导作用，国有企业人力资本形成在新形势下面临严峻危机。

其次，从国有企业人力资本激励机制整体状况来看，人力资本产权及其股权化问题没有根本解决，国有企业激励约束机制在面临外部市场竞争时普遍存在的越来越低效、失效或无效的态势。现在，国有企业薪酬激励机制的运作管理存在明显的制度悻论和两难处境。一方面，国有企业自身无法成为真正的所有权主体，因而也无法在国家租金分享上克服“兄弟竞争”、“机会主义”的天然动机和行为冲动，在职工工资分配上也不可能形成什么自我约束机制，因此政府主管部门迟迟不敢放权，只能通过行政办法严格控制各国有企业的工资总额指标；但由于存在信息不对称，政府部门只能通过统一“一刀切”的固定等级工资制管住工资收入，这样很难适应各企业千差万别的实际情况，也就大大削弱工资薪酬的激励功能，企业为了弥补这一功能缺失，往往试图也实际可能在工资外大幅度增加职工的各种福利津贴收入。另一方面，从“规范管理”的角度，政府需要也应该对制度外收入加以控制，但这实际上又是不可行的，因为正是由于政府对企业工资收入的行政控制，无法适应各企业具体激励需要才导致了工资外收入的形成和增长，把所有收入都纳入行政控制的结果只能回到传统计划经济的老路上，这显然有背市场化改革大趋势，不要说企业不干，“职能转换”到今天的政府也已经没有当初那样独揽分配大权的合法性和能耐。 

国有企业面临的最大激励约束机制障碍和问题是管理者人力资本产权制度安排。如上文所说，国有企业的内在制度逻辑是国家租金索取权与国有资产控制权的极度不对称，国有企业的厂长、经理作为政府委托的行政官员，享有微小份额（且固定）的租金索取权但却拥有巨大的在职控制权。国有企业年薪制推行困难重重，年薪名义收入很低，但若工资外的收入、特别是国有企业经营者普遍享有数额惊人、项目非常混乱、往往无控制约束在职消费或灰色收入，国有企业经营者实际获得的收入就并不能说很低；同时，企业经营者拥有的巨大数额的国有资产控制权，使具有一些企业家人力资本的人获得了相应补偿，并能够额外凭借“良心”、“党的教育”或“爱国精神”，把国有企业搞得很成功。但是，由于企业家人力资本产权没有通过剩余索取权（股权）得到正面认可和维护，而控制权回报又只能在职在位才能拥有，这种控制权及在职待遇更不能合法转化为股权或物质财产权益和累或延期享用；这样，国有企业的生存、发展和成功只能凭借“运气”（如遇见了一个“伯乐”式的好部门主管）与具有企业家人力资本同时又是“好人”的某个自然人相遇，在实际中，只有少数国有企业才有这种“运气”，大多数“遇见”的要么是无能的“败家子”，要么是有企业家才能的“坏人”，也可能是既不能说“好”也不能说“坏”而只能令人悲叹的“悲剧人物”。

最后，从人力资本整合管理来看，转型期的国有企业员工关系繁杂难顺，离心离德倾向比较明显，专业化、高素质人力资本流失问题突出，企业人力资本运营整体绩效水平差。由于传统计划体制下形成的“企业办社会”状况，国有企业人力资本在物质层面整合上，本来具有很大优势。在市场化初期，一些国有企业员工之所以“不忍心”下海，或即使下海也要通过“停薪留职”或“双轨制”家庭组合（即夫妻两人分别在国有企业与非国有企业任职，实行高福利与高薪酬的“优化组合”）等办法，朱留条后路、分散因下海带来的不确定风险，就是因为国有企业有物质福利保障的优越条件，如福利住房、子女就学就业、公费医疗及各种特殊身份待遇等等。随着市场化改革的推进，国有企业在这方面的整合优势逐渐淡化，特别是进人90年代改革主攻方向对准国有企业进行“攻坚战”时，很多国有企业的一般职工连就业都没有保障（工人大规模“下岗”），就甭提养老、医疗、分房、安排子女就学就业了，国有企业在物质福利层面的整合力丧失殆尽。如果说国有企业在物质层面的人力资本整合还有一定优势的话，那么在制度层面上就很难说有什么优越性。从承包制开始，到股份制改造，再到后来租赁、拍卖等多元化改革，名义上作为“主人翁”实行“按劳分配”的国有企业职工，实际上论为给企业经营者“打工”的雇员，职工代表大会等民主参与管理、民主监督制度形同虚设，论资排辈、任人唯亲、暗箱操作、内耗互斗的人事管理秩序严重窒息着人们的主体意识、积极性和创造性。一些实行公司制改造的国有企业，包括国有独资公司和国有控股公司，新三会（股东会、董事会和监事会）与老三会（党委会、职代会和工会）机构重叠、职能错位、角色冲突，不能形成相互制衡、协同运作的法人治理结构，致使员工关系繁复杂乱无法有效整合、协调胶制和管理。这样，在精神层面上，国有企业人力资本的整合就基本可以说是劣势和颓势，主人翁意识逐步淡化，忠诚和团队精神更谈不上，离心离德、人心惶惶成为转型期大部分国有企业员工的普遍心态的精神状态。

三、国有企业在市场经济中的特殊角色必须严格限定

国有企业是传统计划经济体制的“堡垒”，因此，市场化改革和经济转型的成败最终不能不取决于国有企业改革。整个改革虽然可以采取先易后难沙十围突破的策略即所谓渐进改革方式来进行，但最终是绕不过这个“中心环节”的。所谓国有企业，无非是政府拥有或控制的从事生产经营活动的经济实体。世界各国无论在历史上还是当代，都几乎无例外地存在由政府经营或监管的国有企业。但是，在不同的体制中，国有企业形成和存在的制度逻辑是不同的。所以，国有企业改革并不是要彻底“改掉”国有企业，而主要是转换它所承担的制度角色。要选择和确定中国国有企业在未来人力资本运营的战略模式，必须首先明确国有企业在未来市场经济中的特殊性质、作用和运作方式。

在市场经济体制中，国有企业一般是为了实现某种公共政策目标而形成的一种特殊企业，其存在与弥补“市场缺陷”有关，大多是在外部性较强或自然垄断性很强的行业，政府为达到某种政治或社会的特殊目标，才通过举办和经营少数具有特殊功能的国有企业，这种企业的运作和管理不是由一般的公司法来规范的，而是通过特妹的政治程序和行政法律规范来约束和规制的。因此，市场化改革一项攻坚任务或制度转型最根本性问题，就是在初始体制的“既成事实”给定的前提下，如何渐进地把国有企业从“各条战线”上撤出，使之变成仅限于特殊领域，仅出于特殊目标（公共政策目标）而少量存在的特殊企业，而把大片越位占领的空间让位于市场来调节。

那么，国有企业究竟应从哪些领域优先退出，究竟该如何“收缩战线”呢？从理论上讲似乎很清楚，在垄断性和公益性较强的领域及一些关系国计民生的特殊行业，政府出于政治控制、民族独立。国家安全或公平等社会政治目的，可适当建立和发展一些国有企业；而在一般的竞争性领域，如制造业和服务业等，无须保留国有企业。但是，面对传统体制已经形成的如此宠大而普遍、既“特殊”又“一般”的国有企业群体这个“既成事实”，究竟如何去改、怎么退出，这个问题就不是那么简单了。首先，究竟哪些行业具有较强的垄断性或公益性亦或是关系国计民生的重要性在实际中很难说清楚，而我国国有企业的行业分布恰恰具有一般企业盈利导向的分布特征，有不少绩效好的国有企业如长虹、小天鹅等恰恰是竞争性行业，国有企业要完全从这些领域退出短期内很难做到；其次，我国国有企业既有按一般企业运作的权制，又担负着“办社会”的特殊使命，因此“退出成本”往往很大，以致在实际操作上困难重重。因此，政府采取“退出”的办法收缩国有企业“战线”是改革的必然选择和大势所趋，但在操作上很有战略和艺术可讲。首先，一个简易的操作办法就是“抓大放小”，而且关键在于“放小”。其次，采取“外围突破”的改革策略，通过竞争淘汰机制使国有企业在各个行业全面收缩。第三个层面，就是政府在近期不宜退出的较少量的国有大型企业，大部分可以按照现代企业制度的要求实行“公司制”改造，少部分真正“特殊”的国有企业可按行政程序给予特别的监管和规范，具体数量界限和操作手法可随整个市场化改革进程视具体情况加在调整。

简言之，国有企业改革的未来走向，首要的是突破国有企业的“主体”观念，加大国有企业的“退出”力度和范围；其次是创造公平竞争的法规环境，大力鼓励和诱导非国有企业“进入”和发展；然后才是对被界定了“特殊性质和职能”的少数国有企业（有学者认为应保留4000－6000家）采取特殊“监管”，实行以人为本的人力资本运营模式，真正使少数国有企业发挥“主导”国民经济运行的“特殊”作用。

四、未来国有企业人力资本产权制度及运营模式构想

国有企业，作为在市场经济中“特殊存在”的企业组织形式，其人力资本有效运营的制度框架之核心问题，就是要解决企业组织成员即人力资本所有者权益的个人自主性与国有资产所有者社会目标的政策公益性之间的矛盾。国有企业，包括在竞争性领域担负主导国家产业政策实施的大型国有企业，在自然垄断性领域承担提供准公共产品和服务、通过规模经营超前发展基础产业和进行基础设施建设的典型垄断经营型国有企业，其与～般企业不同的特殊之处就在于它具有政策公益性和经营自益性的双重目标，因此，不能以一般的民商法律体系（公司法）对国有企业经营活动进行规制管理，须有一套特殊的法律规制体系和制度安排来约束。总的来说，就是应建立一套有效保护、激励和约束企业成员人力资本合法权能权益，多元利益相关者相互制衡、相机竞争和调控的国有企业特殊法人治理结构。

首先，应在法律框架及具体制度安排上保证国有企业包括经营者在内的所有员工都能拥有合法的人力资本权能权益，以及向非人力资本产权转化和向非国有企业流动的合法通道，以保证国有企业具有进行特殊的或一般的人力资本投资积极性，以及吸引社会市场上高素质、专业化人力资本加盟的内聚力。国有资产经营是具有特殊政策和公益导向的，经营的外部环境也具有特殊的垄断性和政策约束，如国有企业经营要有利于国民经济结构优化、宏观经济稳定、国家竞争力提高、居民福利改善等等，为此政府要设置难人壁垒、投资和财务监督、进行价格和利润指标控制以及人事方面的某些干预等；但是在企业人力资本的投资、形成和运营上，国有企业应与非国有企业具有平等竞争的地位和机会，要在制度安排上保证无论谁担任厂长、经理，无论什么人成为国有企业职工，都能与非国有企业一样具有平等竞争、积累和发挥自己人力资本的空间和机会，既不会因为国有企业的政策优惠或垄断地位而“坐享其成”，也不会因为国有企业的行政干预或特殊负担而“无用武之地”。国有企业的人力资本不能简单地看作是“公有资产”（公家人），应该本着“谁投资、谁受益”的原则，在资产评估的基础上对国有企业人力资本股权进行划分和界定，对职工个人投资和积累的人力资本份额应在法律上给予正面认可，而且作为股权结构中的股份资本予以确认，并与其他非人力资本产权一样享有相应的剩余索取权和控制权。同时，国有企业应建立与整个社会人力资本市场配置系统相连接的人力资本形成机制，企业所有员工～律取消行政级别和身份制，企业经营者可以通过社会企业家或经理人力资本市场公开竞聘来获得，专业技术人员和一般职工都可以通过开放的人才或劳动力市场公开招聘择优录用。一旦成为国有企业员工，任何人都能够凭借其人力资本产权获得“市场平均水平”的收益率（不仅是有限的固定的“劳动报酬”），有特殊人力资本运营绩效的还可以获得“超额收益”。这样才能保证国有企业具有正向选择、开放畅通的人力资本形成通道。

其次，国有企业应在多元利益相关者相互制衡的治理结构下，建立员工人力资本产权与社会非人力资本产权共同参与企业经营控制和收益绩效分享的激励约束机制。国有企业的利益相关者是一个庞大的社会群体，除了作为人力资本产权主体的企业职工外，还包括直接消费者、相关厂商、社会公众、银行和金融机构、政府主管部门和行政监管机构及官员等；因此国有企业特殊法人治理结构应由各方面代表按适当比例组成，以国有资产法定代表为核心设立的“国有资产经营管理代表大会”作为国有企业最高权力机关，下设由企业职工代表、外部专家代表和国有股权代表组成的执行机关即“企业经营管理委员会”，以及由工会代表、债权人代表、政府监管代表及公众代表等各方面代表组成的“企业经营管理督察委员会”，形成权利制衡、动态相机调控的运作程序和机制。对于国有企业经营运作绩效，要通过社会信誉、投资项目评价系统、宏观经济景气统计预警系统、财政金融监测系统及价格、服务质量听证会等从外部进行监管和控制，还要利用职代会、监事会等对经营者行为进行内部财务审计和工作绩效评估，以保证国有企业经营管理者和所有职工能最大限度地在给定的经营空间运用其人力资本获得应得收益，保证他们能随其人力资本价值及努力程度提高而获得相应提高的人力资本收益。这里的关键环节是：第一，要恰到好处地设置国有企业经营管理绩效的考核指标体系，使企业员工的人力资本运营既能契合特定的社会政策目标，又能保持较高的运营效率及经营绩效，既不会因为特殊政策扶植或垄断地位而额外获得好处，也不会因为特殊社会负担而抹杀其人力资本价值和运营绩效评估得分；第二，在制度安排上充分保障国有企业职工的人力资本权益，通过制定和实施适当的职工持股计划和经理股票期权计划等长期薪酬激励项目，实现国有企业人力资本股权化，促使国有企业经营管理长期持续高效率运作。

最后，国有企业应借助国家知识创新体系、特别是教育培训系统，和自己独特的社会信誉和政策前瞻优势，迎接新世纪国际市场竞争环境和知识经济时代的现实挑战，积极选择和恰当制订适应本企业情况的人力资本运营模式和战略规划，从人力资本维持保障到员工关系沟通网络建设，从契约化管理和集体协商制度完善到团队精神及企业文化重塑，进行全面系统的整合管理。鉴于历史遗留问题累积负担沉重和传统意识形态惯性作用强势，国有企业人力资本整合管理的重点应放在意识形态、个人价值观、团队精神和企业文化的重塑及再造方面。国有企业文化的重塑和建设，要彻底转变过去国有企业“无比优越性”的盲目优越感，真正树立“竞争中获取优势”的自主独立主体意识；应从过去由政治意识形态理论赋予的“主人翁”梦境中走出来，树立以其人力资本合法权益获得真正的归属感和主人翁责任感；须从“天下老子第一”的垄断霸权神坛走下来，加入到市场经济公平竞争的大潮大浪中，以自己竞争得来的市场信誉和品牌重塑企业团队精神，强化国有企业员工的凝聚力、创造力和竞争力。

作者：李宝元来源：《财经问题研究》（2001年第8期）