论文摘要
改革开放以来，随着社会民主化进程的发展，民主评议领导干部制度在政治生活中的影响日益扩大。本文拟就如何进一步完善这项制度，做出分析并提出对策主张。文章在概要介绍民主评议领导干部制度及其现状的基础上，重点分析了需要解决的四个问题：参评积极性的持久问题；评议结果的质量控制问题；评议规范的操作性问题；相关制度的配套问题。针对这些问题，从评议的对象、时间、人员、内容、程序和结果的使用上提出了进一步完善民主评议领导干部制度的对策方案。
(一)
1979年以后，各级党委组织部门根据中央组织部的要求，逐步实行了对党政领导干部进行年度考核的制度。1988年6月，中央组织部下发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案》。根据这个方案和中组部通知的精神，各级党委及其组织部门建立了民主评议领导干部的制度，十年来，民主评议领导干部，作为干部考察中基本而重要的环节，不仅对于建立适应形势要求的、充满生机和活力的干部选拔任用机制，全面提高各级领导班子素质，具有积极的促进作用，而且，有效地推进了政治民主化建设的进程，为广大人民群众更直接，更有效地参政、议政提供了有效途径。
目前笔者所掌握的材料，目前民主评议领导干部制度在全国大部分地区得到了健康发展。这项制度的基本面貌是已经就评议的对象范围、议内容、评议方式。评议程序形成了初步规范。目前的大致状况是：
从评议的内容上看，各地各单位大都明确规定：民主评议领导干部，就是由群众对领导干部在某一个阶段中的德、能、勤、绩进行基本的、综合的评价。德、能、勤、绩与这四个方面的评议内容与日常对领导干部考察的最主要的内容是相互重合的。但二者的侧重点是不同的，民主评议重在由群众对领导干部作基本的、综合性的、一般的评价，强调的是民主监督；而日常的干部考察则主要是由组织部门对干部进行历史的、全面而具体的了解、检查，它同样需要听取群众的意见和反映，但目的却是全面了解干部的情况，以作为培养、任用干部的依据。
开展民主评议的大体步骤一般是：
述职。被评议的领导干部向参评人员面地介绍本人德、能、勤、绩等方面的表现情况，回答评议主持者和参评人员提出的疑问和问题。
测评。由工作机构的领导或评议的主持人作动员，宣传进行评议的目的意义、对评议的要求、纪律及新形势下对干部的具体要求、参评人员在评议中应持的态度等；把由工作机构统一印刷的测评表发给每个测评人员，由参评人员按要求当场填写；在工作机构的领导下，对测评表进行统计分析，供主持者在下一步评议中参考。
个别谈话或座谈会。结合干部考察工作，由参评人员按照各具体标准、背对背地口头或书面对被评议对象的德才情况进行具体的评议，作为测评意见的必要补充。在干部群众没有思想顾虑的地方和单位，可以进行座谈会评议。
汇总。由评议的主持者汇总测评和谈话的情况，整理出民主评议的综合书面意见、签署名字、提交领导民主评议的工作机构，由机构负责人进行评签。
反馈和总结。经评议工作机构和上级有关领导研究后，把群众评议的主要意见向被评议的领导干部反馈；在反馈中听取被评议者的意见和说明，进一步核对评议意见涉及的重要事实；召开总结会议，对民主评议进行全面总结，肯定成绩，指出不足，并有选择、有重点地向参评人员反馈评议意见，澄清一些被误解的事；被评议者在总结会上表态，提出整改措施。
在上述过程中，最基本、最主要的工作环节是民主测评、座谈会评议。因为在这项制度里，关键就是要反映民主，形式是民主的，结果也是民主的。但对领导述职和个别谈话也需要给予足够的重视，这是因为，领导述职是评议前必不可少的准备工作和进行正确评议的重要依据；个别谈话是比座谈会评议有效得多的一种形式，是民主评议的必要补充。
根据笔者所进行的调查了解，民主评议领导干部的制度在实践中确实取得了积极的成果，对推进政治民主化和完善党的干部管理制度，对全面提高各级党政班子的综合素质发挥了积极的作用。这种作用主要表现在五个方面：
一是有利于组织上及时了解干部的德才、政绩及其在群众中的威信等情况，为正确使用干部提供重要的参考和依据。
由于参加评议人员的广泛性体现了干部工作较大的民主性，较好地保证了干部考察结果的客观性和准确性，因而有利于选举工作的顺利进行。被调查的某地区各州县在前一年乡镇党委和政府换届时，由县委提名或推荐的乡镇党委正副书记、委员和正副乡镇长候选人共284人，其中提拔人选140人，交流人选109人。在提拔和交流面如此大的情况下，经乡镇党代会和人代会选举，落选的候选人仅为5人。其原因，就是由于县委在换届选举前进行了广泛的民主评议工作并注意把个人总结与个别谈话、一般测评与具体评价、领导意见与群众意见、民主评议与民主推荐、即时评议与平时考核结合起来，使评议和考察结果的广泛性、客观性较高，根据这样的结果确定的候选人也就具备了良好的群众基础。
二是有利于开阔候选人视野，发现素质和政绩突出、群众公认的优秀领导人才。各级主管不可能全面了解所有的工作细节，不可能全面掌握所有的下属干部在工作中的具体表现。这时，就需要通过一定数量的参评人员来综合掌握被评议人的具体情况。这些参评人员因工作需要，同被评议人员有各方面的接触，因而从不同角度的掌握了被评议人的一部分情况，综合考虑这些情况，有利于形成对被评议人的客观公正的评价，发现其中政绩突出，被群众公认的优秀人才。
三是有利于引入竞争机制，实行干部能上能下制度。社会主义的干部应以为人民服务为己任，改革开放中的干部应适应现代化的要求，推行引入民主评议，对被评议人的能力和政绩形成了客观全面的评价，这就为干部升降制度提供了具体的依据，有利于促使能者上差者下，促使其积极努力的工作，全心全意为人民服务。
四是有利于及时地总结、肯定干部在工作中取得的成绩，激励其继续努力。根据马斯洛的需求层次理论，被他人承认，获得一种成就感，是人的高层次的需求，同时，这种需求对人也具有极强的激励作用。通过民主评议，通过各种渠道的不同反映，主管领导易于发现总结出被评议人的优点、特长、成绩和突出贡献，对此给予及时的肯定，既是对被评议人的需求的满足，也形成了对其有效的激励。
五是有利于加强对干部的民主监督，及时发现问题，从而更有针对性地搞好领导班子的思想作风建设。各级干部在工作中难免出现差错问题，对于这些问题，各级干部有时自己难以意识到，有时有意进行掩盖，这样一来就需要对其进行有效的监督。民主评议就是这种监督的有效的措施之一。通过民主评议，可以及时发现被评议人员在工作中的存在问题，并可促使其即使改正。
过去也强调对干部的民主监督，但由于没有具体制度保障和措施保障，大都流于形式，没有更好的取得实效。民主评议领导干部制度使这种状况有了改观，使这种监督落到了实处。当然，由于民主评议领导干部作为一项确定性的制度在我国实行的时间还比较短。上上下下还都缺乏经验，加之其他一些原因，使得现阶段的民主评议领导干部制度自身和它的具体实施过程中难免会有一些不足和问题，甚至是比较严重的问题。如：评议结果的质量不高，评议规范不易操作，相关制度不配套，参评人员积极性不高等。
(二)
基于上述有关情况的介绍和初步分析，我们可以得出结论：民主评议领导干部的制度是一项利党、利国、利民的好制度，无论从历史意义上和现实意义上推行这项制度，都是重要的，是必须的；同时，这项制度又存在许多的不足和问题。要有效推行这项制度，要真正取得实际成效，必须加强研究，以有力措施不断对这项制度予以完善，笔者认为：
要完善这项制度，在当前情况下必须重点解决如下四个问题：
1.评议结果的质量控制问题。
如前面已经提及的，目前在民主评议领导干部过程中一个非常重要也是亟待解决的问题，就是评议的质量控制问题。
评议结果的质量决定着这项制度的生命，因此确保质量至关重要。笔者曾参与过某地区对领导干部的评议工作。在对评议结进行分析时，曾遇到一个带普遍性的问题，即问卷时，在对民主评议结果能否准确反映干部的德才情况所给予的肯定回答中，回答“基本能”的占了91%。这反映提高评议质量方面还有很多工作要做。
笔者认为，评议结果的质量是由诸多因素所决定的，如参评人员的素质，参评人员的数量，测评意见的比较等。因此要真正提高评议工作的质量，必须从改善这些因素入手。特别是以下有效措施：
第一，全面提高参评人员的素质。在评议实践中，我们常常看到这样一个事实，对同一对象，不同的参评人员往往会得出不同甚至截然相反的评议意见。因此，在通过考虑参评人员的作用来保证和提高评议质量时，应着重于两个方面：一是要体现整体素质，就是让符合某一统一的客观标准(如下一级)的人员全部参加，避免主观随意性；二是做好评议前的工作，在动员中讲清形势、任务对干部的要求，尽可能地引导参评人员提高认识水平，增强社会责任心，从而提高评议意见的准确性。
第二，保证参评人员有必要的、合理适度的数量。实践证明，参评人员必须适度，过多或过少都影响评议质量。所谓“度”的问题，在这里是指既有代表性，又有利于充分反映意见。参评人员过多时，大批不了解情况的人掺进来，评议意见中便会混进大量盲目的成份；参评人员过少时，评议意见则难于克服感情色彩、个人的好恶和非组织活动的干扰。具体人数的确定应取决于被评议对象的活动范围。最佳人数的取值范围有待于在实践中进一步总结。也有专家认为，从“民主”的角度来考察，在这项制度中，应该进一步扩大参与评议的人员范围，使其更具有普遍性、代表性，以提高评议工作的科学性。
第三，加强对测评意见的比较分析。对每一个处于某一层次的领导干部来说，都必须有其直接的上级领导和其所直接领导的下级干部群众参加评议。对这一领导干部最了解的，也不外乎这两部分人。由于上级和下级所处的地位不同，对其了解的广度和深度不同，因而所得出的印象也会出现不同。因此，应该把测评安排在个别谈话之前。当测评意见与上级的意见不一致时，应进行认真的分析，然后在个别谈话中进行有重点的、深入的了解，找出其中的原因，取得正确的结论。
2.评议规范的操作性问题。
实行民主评议领导干部制度的地区和单位，大都制定有一部分“成文”的规范，这些规范作为推行这项制度的最直接依据，发挥了重要的作用，但在相当一部分地区和单位的“规范”中都存在原则性规定过多，而操作性规范不足的问题，这些问题的存在，使得这项制度的推行在这些地区和单位成为一种形式主义。笔者认为，要提高评议规范的可操作性应重点解决好如下问题：
第一，评议内容的设置应合理，评议的内容不应当是包罗万象式的，而应当是有选择、有区别、有重点的，应抓住关键点。以有限的关键点全面反映评议对象的状况，否则会使主持者感到是一项难于承受的极为繁重的统计工作。而且群众一般只能根据总的印象进行测评，对过细的内容很难有全面而准确的了解，被评议者多得或少得几分也不足以成为区别优劣的依据。因此，我们认为，在设置评议肉容时，确定出德、能、勤、绩和综合评价五项，德、能、勤、绩按优、良、差三档，综合评价按优秀、称职、不称职三个档次进行测评就可以了。也有专家认为应该将这个指标体系细化分解为可以评分的若干指标，不一定量化，但要细化，或者是量化的一种变形，定性中有量的规定性。此外，在任期届满的评议中，也可增设提、留、调、降、免的测评肉容，以便从另一侧面了解民意。
第二，评议标准要统一、明确，评议的标准可从两个方面有所侧重地确定，在测评中，着重于确定共性的可比的标准，统一对德、能、勤、绩的优秀、称职、不称职提出批判的标准，印发给参评人员参考；在个别谈话中，着重于让参评者根据不同的被评议对象所应确定的具体标准来发表评议意见，从而使测评和谈话既简便易行，又相互补充，收到较好的效果。
3.相关制度的配套问题。
民主评议是一个系统工程，涉及面很广，尤其是评议领导干部，不仅涉及的是被评议者个人切身利益，更要涉及群众影响和单位工作制度。因此，要将配套的制度建设作为完善民主评议领导干部制度的一个重要工作来抓。
岗位责任制。建立和健全这项制度的目的在于通过对在各个岗位上的领导干部所应承担的主要职责和工作目标提出具体明确的要求，并按年度或任期进行全面的总结、审计、检查和评比，奖优罚劣，激励干部出色地履行岗位责任。
领导干部行为规范。在民主评议中，领导干部的行为规范将侧重在德和勤方面给参评人员提供具体的对照标准。它和岗位责任制一起各有侧重，为评判干部的德、能、勤、绩提供较为全面而具体的依据，以利于保证和提高评议的质量。
干部正规的任免制度。民主评议为能上能下创造了必要的群众基础和舆论环境，可以有力地扫除能上能下的障碍和阻力，这在一些单位和地区的实践中已经得到证明。
4.参评积极性的持久问题。
参评人员的积极性如何，对民主评议的成败影响极大。尽管接受问卷调查的多数同志都表示能以积极的态度参与民主评议领导干部，但进一步的调查则发现，要长期坚持这项制度仍面临不少困难，有些不利的因素已经比较突出。
评议频度的影响。从及时了解领导干部的阶段性表现方面考虑，民主评议最好每年进行一次。但在一些对此项制度坚持得较好的地区和单位，参评人员中已出现了一些被动应付的现象，因为每年一次的评议不仅需要时间，而且由于难于看到评议对干部使用的影响，因而易于产生“年年评议，年年如此”的厌烦心理。主持这项工作的部门领导和组织人事部门也感到工作量太大。为了避免流于形式，我们认为评议一般以每两到三年一次为宜。这样，在五年期间作一次阶段性评议，着重于帮助领导干部进行阶段性总结，激励他们做好下一阶段工作；在任期结束前，再进行一次全面的总结评议，着重于考虑干部的提、留、调、降、免等使用问题。其余年份，领导干部可同其他党员、干部一样，参加正常的民主评议党员和公务员的年终考核等活动，需要指出的是，评议频度的规定也应“因人制宜”、“因事制宜”，不搞“一刀切”。与领导日常工作关系比较密切的同志的参评频度可以高一些。这些同志经常与领导打交道，经常参与或协助领导工作，对领导和领导的工作情况比较熟悉，但在工作关系中出于效率的要求，他们往往需要服从。如果能面对这部分同志建立起适宜频度的民主评议领导干部制度，既可以经常性地对领导及其工作进行纠偏，也有利于使下级干部工作更为方便，提高他们的工作积极性。长期坚持下去，就能建立起一整套最为适应本单位具体情况的工作结构和制度。
参评人员对评议作用期望的影响。参加评议的人员都有这样的心理，希望评议后，组织上能对评议领导的使用及时作出决定，如果在这点上多次不如所愿，积极性便会受挫。而在实际上，干部的使用往往受到方方面面的主客观因素的影响，参评人员的意见又往往是多种多样的，这些期望不可能完全实现。为了消除这一因素对参评积极性的影响，一方面，要把评议总的目的、干部使用的基本原则向参评人员解释清楚；另一方面，必须根据实际情况，在评议和考察之后，通过提、留、调、降、免等使用情况或各种形式的奖励、处罚，充分体现评议中正确意见的作用，从而不断激发参评人员的积极性。
评议结果反馈与否的影响。评议结果如何反馈，上级领导和组织部门应根据具体情况慎重办理，但实际的问卷都表明，适当的反馈有助于扩大评议的成果，有利于保护和激发参评人员的积极性，反馈应包括两个方面：一是向被评议者反馈。由于领导工作岗位上的被评议者需要听到各种声音，才能促进其发扬成绩，把好的东西坚持下去，才能促进其克服不足，提高个人素质，改善工作情况。这种反馈主要是帮助被评议者克服不足，因此，反馈给被评议者的意见应是全面而真实的。被评议者既然处于领导岗位，统筹大局，就应当有这样的胸怀，容得下别人的批评和意见，甚至是误解和偏见，有则改之，无则加勉。正所谓“兼听则明”，多听一点都是没有坏处的。并且对于正确的意见要在行动上有所反映，这也是对下级，对群众的一种诚意；二是向参评者反馈，肯定参评者所尽的责任，消除在评议中反映出来的因不了解情况而造成的误解。根据参评者正确意见而对被评议者作出的处理结果，应该着重向参评者反馈。这不仅是一个工作程序问题，对于“民心”造成的影响才是领导者最需要考虑和重视的问题。
5.进一步提高“制度”自身的规范化程度，要有具体方案。
制定和完善民主评议领导干部制度，必须贯彻和体现注重实绩、平等竞争、民主监督、公开监督的原则，力求做到于法周严、于事简便，有利于准确地评价干部，为干部的选拔任用提供可靠的依据，激励各级领导干部忠于职守，开拓进取，创造佳绩。为避免“各行其是”、“各搞一套”，流于形式，应对评议对象、时间、参评人员、评议内容、程序和结果的使用有精确的规定。
(1)评议的对象。
评议对象的确定性是关系民主评议制度有效范围的重要标志。“制度”一定要对此作出精确规定。对象不确定就使得这项制度就算程序再具体也只是一纸空文而已。笔者认为，在地方上，评议对象应包括：
地方五大班子(党委、纪委、政府、人大、政协)和正副职首长、常委。
由地方五大班子决定任免的各工作部门的正副职首长，即正副秘书长、正副部长、正副主任、正副厅长、正副局长、正副科长等。
(2)评议的时间。
评议时间既指评议频度，也指评议的具体时机。它直接影响着参评人员的积极性，也就影响着评议结果的质量。从调查结果上看，比较合理的评议时间是：
在领导干部的任届期间进行2次。第一次在任职后2～3年内进行，第二次在任期届满前进行。
(3)参评的人员。
在民主评议领导干部制度中，参加评议的人数体现了干部工作的民主程度。没有相当数量的群众参加的评议不能成其为民主评议。为了保证民主评议领导干部得以正常进行，并使评议结果具有可靠的广泛性和客观性，各地各部门把民主评议领导干部与干部的阶段性考核、换届调整前考核和民主评议党员结合起来进行，并要求该领导干部直接领导的下一级干部、同一机关的全体干部以及同一支部的全体党员都参加评议。
评议地方五大班子的领导时，被评议对象所直接领导的下一级领导干部参加，人数太多时可通过随机抽样来限制，必要时全体人大、政协常委或党委委员参加测评。在这抽样时，可以尝试用分层抽样，把参评人员按工作关系的疏近分为若干层次，每个层次按一个限定百分比随机抽取。这样做既能有较广泛的代表性，又能给较熟悉被评议者及其工作的人员以更多的发言权利，使评议结果更为客观和准确地反映真实情况。评议由地方五大班子决定任免的各工作部门的领导时，评议对象所直接领导的下一级干部参加，人数太少时，所在部门的全体工作人员参加。
(4)评议的内容。
评议内容是群众赖以考察干部、参加民主评议的依据。它必须能反映我们对领导干部的要求，同时，要给出评价的标准。
我们可以对德、能、勤、绩按优、良、差三个档次，综合评价按优秀、称职、不称职三个档次测评，然后进行个别谈话听取具体意见，必要时可根据具体情况召开评议座谈会。在任期届满的评议中，增加提、留、调、降、免的测评内容，进行民意测验，供组织上决定下一步的任用时参考。
(5)评议的程序。
一项制度的推行之初，具体的程序显得尤其重要。除了我们在前面所提到的一般步骤以外，还需重视评议的准备工作。
在评议的准备阶段，要建立工作机构，工作机构的领导由被评议对象的上一级组织部门负责人担任；按需要严格挑选工作机构和主持评议的工作人员；必要时对主持评议人员进行适当的培训，使之明确评议的目的、要求、方法和纪律等，并做好组织评议的各项具体准备工作，通知被评议的领导干部写出述职报告，作好接受评议的思想准备。
(6)评议结果的使用。
每一项措施的出台，都应该求得最好的结果；这些结果都应该得到最好的使用，从而有利于改善原来的不足之处，展开新的工作局面。
对民主评议领导干部的结果，应由评议工作领导机构把评议结果统一存档，作为对干部考察、选拔、任用和奖励的重要参考材料；对评议中反映出的突出问题，由有关部门进行进一步的了解、核实；已经核实了的问题，提交给被评议者所在的领导班子，供领导班子进行自身建设时参考。从理论上讲，对评议结果的使用应该是整个民主评议活动中最实质的目标和要求。
我选择了“关于完善民主评议领导干部制度的对策作为研究对象”，主要是基于一种想法：使我们的国家，我们的政府能够建立起完善的民主政治体系，有健全的机构和具体的制度，让人们在政治生活中有章可循，知道自己可以做什么，应该怎样做。这样，既不脱离个人对社会的责任，也不对个人生活产生太大的影响。
我主要是通过参与调查研究、访谈获得出以上结果，调研和访谈对象主要是某省内几个地区的机关干部和工作人员。他们提供的材料和想法都是非常详实的，但我本人经验有限，能力有限，许多地方只能就事论事，不能进行更深入的分析，敬请批评、指正。