行政区经济制约城市圈经济发展

2001-09-13

在中国，建立在地方经济利益基础上的行政区经济已经是一个客观存在，而按经济区或城市经济区来调控经济发展却是一种客观要求。由于行政区经济和经济区经济经常处在不一致的状态，两者之间的冲突也就在所难免。当我们聚焦城市化的时候就会发现，行政区经济的存在，对城市化所要求的空间聚集是一个制约。 

专家指出，尽管中国现行的行政区划体制与城市化进程的要求不匹配，但求解的策略却不能囿于行政区划。这是因为，行政区划的性质首先取决于国体和政体。作为政府行政权力等级规模的空间尺度的界定，行政区划体现了中央和地方之间以及地方与地方之间对于政治权力的分配关系。中国的城市化进程要求行政区划的设置、变更适应这一进程，但行政区划的设置、变更，又必须服务于政治这一根本目的。 

行政区划的细分使城市集聚效果难以发挥 

行政区划，即一个国家内部行政区域的划分。国家出于政治统治和行政管理上的需要，遵循一定的制度规范，按照一定的划分原则，将所辖国土分划成具有不同层次、不同规模的行政区域管理系统。 

根据《中华人民共和国宪法》第30条的规定，中国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、自治县、市、县；县、市、自治县分为乡、民族乡、镇：直辖市和较大的市分为区、县：自治州分为县、自治县、市。 

由于现行政治、经济体制的作用，中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能。 

中国行政区的经济功能，在相当大的层面上寄生于地方政府的经济行为。地方政府在推动经济增长、提供公共产品、牵引体制创新、拓展对外开放、提升人民生活等方面，有着不可替代的作用。问题是，地方政府的经济行为在促进区域经济增长的同时，也有许多负面效应。其中，影响最大的当属地方保护主义。如在需求旺盛时，控制生产要素和商品的流通，不允许相对紧张的要素和商品流向其他行政区；在供给宽松、销售面临挑战时，则千方百计地堵截外地的商品、物质进入本地市场。出于对自身经济利益最大化的追求，地方政府经常对经济进行不合理的干预，行政区成了阻隔经济一体化进程的一堵“看不见的墙”。 

实际上，城市是社会经济活动空间聚集的结果，其形成和发展，既依赖于它对周边地区人口和经济因素的集聚，也依赖于它对周边地区的辐射和扩张。城市与周边地区的这种相互作用，导致城市在空间上不断跨越行政区的界限，而形成所谓的城市经济区。 

中日调查团对海城、锡山、张家港、荣成、顺德、郫县、绍兴、巩义、福清等9个城市的调查表明：建立在行政区划基础上的行政区对中国的城市化进程、城市经济区的发展有很大支持，但也有很大制约。特别是以下三个方面的制约很值得关注： 

一是建立在地方经济利益基础上的行政区经济已经是一个客观存在，而按经济区或者城市经济区来组织和调控经济发展却是一种客观要求。由于行政区和经济区经常处在不一致的状态，两者之间的冲突也就在所难免。例如，以上海为中心的长江三角洲经济区就涉及上海、江苏、浙江三个大的行政区和利益主体，其成长很难摆脱行政区经济的困扰。 

二是现行的市管县体制妨碍了城市经济区的成长。虽然市管县体制在一定程度上打破了原来的市县分割，扩大了各中心城市的行政地盘，并使得各中心城市在处理经济问题时有更大的回旋余地，然而，正是这种回旋余地在客观上阻碍了各中心城市之间的横向合作。而在中心城市市域内部，一方面，原来平行的两个行政区域单位有了明确的等级关系，另一方面，两者又都是相对独立的经济利益主体，显然，这是一对难以调和的矛盾。 

三是行政区划的过度细分使城镇的集聚效果难以发挥。在许多县级市，一方面是建制镇的数量过多，另一方面则是建制镇的规模过小，其结果是城镇聚集的不经济。城市化生活所要求的城镇基础设施或者无力建设，或者难以发挥其效能。 

行政区经济和经济区经济：城市圈经济的两个背景 

在中国，有行政区经济之说。实际上，以行政区域为单元的地区经济利益格局是中国经济结构的一个重要特征。出于自身利益的考虑，各级政府经常按行政区来组织和调控经济发展。 

中国的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能。第一，各级政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动。二是各级政府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济活动。三是按照目前的体制，各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责，而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况的好坏相关联。 

因为上述背景，行政区经济有其存在上的合理性，其对国家经济的成长也有着不可或缺的功用。然而，从现实情况看，行政区经济有着以下不容忽视的问题： 

一是行政区经济源于政府对经济的干预，也强化政府对经济的干预。在行政区经济的运作条件下，区域经济呈稳态结构，而且带有强烈的地方政府行为色彩。因为此，一个行政区的“经济”，往往以一个区域甚至一个国家的“不经济”为代价。由于行政区“经济”的牵引，各行政区重复建设，产业结构趋同，区域之间在比较优势基础上的分工和协作难以寻觅，经济要素资源配置效率低下，浪费严重。 

二是行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。经验表明，如果区域之间的经济发展水平和人均收入水平相近，则区域内的需求结构和偏好也会相似，市场间的隔离会小，而区域内专业化分工的机会就会增大。反过来，则会导致需求与供给关系的弱化。在中国，由于区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。 

中国的城市化进程，要求实现集约化的经济社会。而所谓的集约化，一是追求城市的聚集效应，即因企业、居民的空间集中而带来的经济利益或成本节约：二是追求城市的扩散效果，即城市功能从城市向腹地的辐射。然而，在行政区经济条件下，行政区划的存在会阻碍区域经济联系和发展，从而出现与集约化相悖的运作态势。 

所谓经济区，可以理解为一种以专业化地区经济为特色、以中心城市为依托，在生产、流通等方面紧密联系、互相协作、内部具有很强经济集聚性的经济综合体。 

从空间结构的角度看，经济区有三个最基本的构成要素。 

一是经济中心。任何一个经济区都必然有自己的经济中心，并往往是一个大城市或一组城市。经济中心是经济区经济发展的核心，其集聚和辐射效果对整个经济区的经济发展具有举足轻重的影响。举例来讲，中国最大的广域经济区――长江三角洲经济区就以上海或者说以由沪、宁、苏、锡、常、杭等城市组成的城市群为核心。长江三角洲经济区的成长，在相当大的程度上依赖于这一城市群本身的成长以及城市群对周边地区的辐射和牵引。 

二是经济腹地。经济腹地是一个与经济中心或中心城市相对应的概念。其内涵是经济中心的吸收和辐射能力能够达到并能促进其经济发展的地域范围。如果没有经济腹地，经济中心也就失去了赖以存在的基础，而没有经济腹地，也就无所谓经济中心。以上海为例，其狭域经济腹地是上海市域，而其广域经济腹地则是整个长江三角洲地区。 

三是经济联系。经济联系既包括经济区内商品流通、技术协作、资金融通、信息传递，．也包括经济区内的交通运输网络和通讯网络。一般来讲，经济区内的经济联系越紧密，经济区的一体化程度也就越高。 

问题是，经济区经常要跨越行政区的界限。以长江三角洲经济区为例，这一经济区就包容了上海、江苏、浙江三个省级行政区。应该说，区内各行政区在经济一体化方面已达到很高的程度，然而，就是在这一经济区，也存在经济区与行政区关系上的分歧和矛盾，如各行政区产业同构、重复建设，整体优势发挥不够；外向型经济各自为政，各有各的开发区，各有各的特殊政策：商品、服务、资本的流动受非市场因素的影响，等等。 

在行政区与经济区关系方面，有这样四点值得注意。 

一是行政区经济具有自然经济和产品经济的特点，而经济区经济则取向市场经济和商品经济。 

二是行政区与经济区不是一对一的关系，行政区在很大程度上源于政治统治和行政管理，经济区则以社会化大生产、分工和比较优势为前提，经济区经常要跨越几个行政区。 

三是行政区经济取向地区经济利益，经济区经济则以一个更大的地域甚或整个国家的利益为着力点。 

四是行政区经济有自己特定的边界，而且相对稳定，经济区则可能因为区域经济的发展、经济中心辐射能力的提升而扩张其边界。 

经济中心是城市圈经济的核心 

由此看来，行政区和经济区的关系整合不是一件容易的事情。如果行政区、经济区的经济中心是同一个城市，行政区、经济区的冲突就会少许多。然而，情况经常是相反。 

按照一般的理解，南京应该是江苏的经济中心，然而，许许多多的研究表明，上海对苏州、无锡等城市的吸引能力、辐射能力要远远大于南京的相应能力。 

这样就面临一个非常难以求解的问题，江苏的经济布局是以南京为中心，还是以上海为中心?如果以上海为中心，那么，江苏的交通布局至少应该有南京、上海两个点，江苏的产业结构应该取向与上海互补，而不是同构，南京的机场也就没有必要搞到现在这样的规模。 

同样的问题也出现在北京和天津之间。历史上，天津是华北地区的经济中心和工商业大城市，而北京作为政治、文化中心，则是一个消费性城市，在经济上，京津两市曾表现出很强的相互依存关系。 

建国后，北京在“变消费城市为生产城市”的方针指导下，大力发展工业。因此，在一个相当长的时期里，京津冀地区新建的大型工业项目主要集中在北京。结果，北京的经济实力超过天津，两个经济中心的格局因之浮现。特别是近在咫尺的两个城市在功能上缺乏明确的分工，产业结构也基本雷同，两个城市的发展都受影响。 

京津两大城市之间的合理分工与协作关系问题，在学术界和规划部门已提出多年，在不同层次上也作过不少研究，但问题一直没有得到妥善解决，其原因主要还在行政区的束缚。在京津冀经济区中，北京与唐山、天津与唐山之间的关系相对较易协调，而北京、天津两大城市则因为同属中央直辖市，平起平坐，又各有各的利益考虑，协调起来颇为困难。在这方面，海港问题是一个比较典型的例子。塘沽港本来应作为京津两个城市共同的出海门户，但由于塘沽港行政上归天津，北京在利用港口上有所顾忌，就另找出海口，先是和秦皇岛搞联合，后来又转向与唐山联合兴建京唐港。应该说，这既不经济，又不合理，一方面，塘沽港的功能难以充分发挥；另一方面，北京的港口运用成本很高。 

近年来，珠江三角洲、长江三角洲等地区的经济发展要快于京津冀地区。其中原因很多，但很多专家认为京津两大城市没有协调发展、携手共进不能不说是一个重要原因。 

作者：段树军来源：中国经济时报