程序创新：企业制度创新的基石―公司法人治理结构功能的实现

2001-09-14

一、 问题的提出与分析 

合理的公司法人治理制度可以综合地解决国有企业的一系列体制性矛盾，实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，有利于政企分开、转换机制，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，有效防范经营风险，促进公司规范运作。规范的公司治理结构通常是：资产所有者拥有公司的所有权；股东通过股东大会选举董事会，董事会成为由股东大会授权的公司财产托管人，拥有重大决策及对以总经理为首的经理人员的任免权和报酬决定权；以总经理为首的经理人员受聘于董事会，作为董事会的代理人，具体负责公司的日常经营管理事务；监事会对公司财务和董事、监事进行监督，向股东会负责。公司法人治理结构的功能是在所有者与经营者之间合理配置权力、公平分配利益以及明确各自职责，建立有效的激励、监督和制衡机制，从而提高公司效率，实现公司的经济效益目标。

目前，许多国有大中型企业已改制为有限责任公司或股份有限责任公司，建立了法人治理结构。由于体制和企业运行机制等方面的原因，很多公司的运行机制和运转方式并没有发生根本性转变，公司治理结构只是一个空架子，“形备而实不至”。原有许多结构性问题、矛盾和弊病，在新的机制下依旧存在，突出的表现在：

1．理结构不完善。股东会、董事会、监事会、经理层的职责不明确、运作不规范，缺乏有效的约束和制衡机制。特别是国有企业改制的股份有限公司或上市公司，由于改制不彻底，股权结构不合理，控股大企业或大公司与子公司在人员、资产、财务、经营机构等方面长期不能真正分开，股权全部由控股公司一家行使，“一股独大”，公司运作实质上呈现为内部人控制，中小股东往往丧失了对公司决策的影响力，权益得不到保护，导致“有形无制”、“有股无制”。

2、董事会的作用未能真正发挥。董事会的重要职能是进行重大决策、推动决策的实施和选聘经营者，但是公司治理的这一重要制度安排往往无法有效落实。一方面在许多公司董事会内部缺乏制约机制，代表大股东的董事利用优势地位，左右公司决策，影响了公司决策的民主化和科学化。

3、经理层缺乏独立性，董事会成员与经理人员高度重合。总经理没有充分、明确的授权。董事长、总经理之间“越位”和“缺位”的问题十分突出。

4．监事会不能实施有效监督。监事会的职责主要是对公司的财务状况和经营管理者的违规、违纪、违法行为进行监督，但监事往往被视为领导职务和形式上的安排，监事会懂财务管理的人才甚少，形同虚设。

5．“新三会”与“老三会”难以协调运作。职工参与经营管理的渠道不畅、积极性不能得到有效发挥，新机制运行不顺。

在分析问题的症结时，应该看到，制度创新不仅仅是一项新制度的引进或制定，其实际效果还要取决于这一制度的运行规则和运行程序以及与内外部环境的协调。实践证明，仅有公司组织和实体方面的法律规定是不够的，必须有程序方面的法律法规作为制度的支撑。西方发达国家各大公司实行的治理结构，是为使各股东之间既相互制衡又能实现共同赢利目标而创设的形式，它本身便是一系列运作规则和程序的总和，同时法律对公司内部的管理和控制作了较为详尽的规定，如美国各州都对公司治理规定了“法定方案”或“法定模式”，德国公司的运作已形成一整套完备的程序模式。实践证明，体制变革，必然伴随企业的传统运营方式的根本变革。确立新的运营方式需要事先建立一套规范的“游戏规则”，以新的程序和规则来贯彻新的运营方式，否则，缺乏程序要件的制度是难以协调运行的。如前所述的各种弊端，除股权设置等问题外，从公司运作层面分析，主要是公司各项权力的确定、行使、监督以及以什么方式有效行使，缺乏明确的规定，如权力机构、决策机构、执行机构、监督机构之间相互制衡的方式与程序的制定安排，既要科学合理、公正、公平，又要周密、具体、路径明确，特别是重大经营决策、人事任免、财务与分配方案的表决与监督程序等，这也是我国的公司法人治理结构形式未见得与西方发达国家相去甚远，其内涵功能却未能真正体现的重要原因。因此，程序创新应当成为国有企业制度创新乃至整个机制创新的重要基石。

二、 程序与程序创新 

什么是程序？从法律学角度看，程序主要体现为主体按照～定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系，包括决定成立的前提和决定过程。实际上，程序是一种角色分派体系，程序参加者在角色就位之后，各司其职，互相间既配合又牵制，这即是公司法人治理结构的精髓所在。程序的作用在于引导和支持主体权力的行使，协调各个权力之间的关系，防止滥用权力和出现错误，克服决定过程的任意性，通过决定前提和决定过程的合理性来保障决定的合理性。

在现代经济组织的复杂关系中，制度的推行是通过程序体系的严密化而实现的，程序的物质是使复杂变为有序。遵循程序行使权力。不仅如此，从程序入手还可以化解变动带来的冲突。新的制度为社会所接受和承认需要一个过程，在旧有的机制废除之后，需要新的程序来消化矛盾。在变革过程中，更需要大力强调程序的意义。

目前，国有大中型企业公司法人治理结构并非没有程序，问题是这些程序太薄弱，不足以支撑整个制度结构。我国《公司法》对公司运作的程序只作了很少的原则性规定，甚至对有限责任公司董事会决策的方式都没有作规定。具体到各个公司，由于缺乏法律依据，能在公司章程或规章制度中对公司运作程序进行具体明确规定的，更为少见。由于国有企业传统管理重行政程式而轻法定程序的习惯影响，使得对于仅有的程序，许多人也设法规避或干脆不按章出牌，因此，现代企业制度公司法人治理结构的程序设置，必须加强并进行创新，使程序符合并承载新制度的功能要求，具有合理性、确定性和易用性。根据我国公司制改制和法人治理结构运作现有状况，建议国家加快公司制度的程序创新和立法步伐，完善公司法人治理结构，以适应我国资本市场、证券市场规范化、市场化和国际化的要求。

l、完善程序立法，建议国家在以后《公司法》、《证券法》的修改中，增加公司内部运作程序方面的规定；为满足当前公司制改制和规范的急需，建议国家抓紧出台规范公司治理结构，强化内部约束机制方面法规和行政规章，推进公司内部科学管理。

2．强化公司的职权分工与制衡程序。建立有限责任公司和股份有限责任公司董事、监事、经理的《选派和聘任程序》、《责任追究程序》以及懂事会与党委会成员双向进入程序》、《独立董事选择与聘任程序》等，包括选派和聘任的资格条件、方式、人数确定程序、评价程序等。目的是明确公司各机构及高级管理层的法律地位，设置公司权力行使的条件，保证权力人行使权力的对等性与合理性。

3、强化公司工作标准与制度方面的程序。建立有限责任公司和股份有限责任公司的《股东会工作程序》、《董事会工作程序》、《经理工作程序》、《监事会工作程序》和《职工参与管理程序》，重点包括会议召开程序、议事程序和决定程序。如规定董事会的召开条件（议定事项），董事会中小股东与会最低比例要求，有关事项控股股东的回避制度，董事会“事先论证、一人一票、集体决策、签名确认、个人负责”的决策规则等。目的是设置各权力行使者的角色分工体系和规范，保证权力职能的有效发挥和权力行使的合理性。

4、增强公司运作的公正与公平性。建立股份有限责任公司《法人治理结构公开程序》。要求公司在年报和上市公司招股说明书中对公司治理结构作正式说明，增加公司内部运转的透明度，做到信息对称。目的是保证严格遵守程序要件，推进程序的有效贯彻。

5、增强公司运作程序的系统性和严肃性。加强有关程序的细化工作，并在此基础上形成系统化、法律化、模式化。

作者：云南省电力集团公司，朱唯涛来源：《电业政策研究》（2001年第8期）