地方政府在西部大开发中的作用

2001-05-22

西部是我国资源最集中的地区：我国的农牧业特别是牧业主要集中在西部，而大量的矿藏。石油、天然气、以及水利等方面的储藏量，均占了全国一半以上。同时，西部地区还是中华文明的发源地，旅游资源等十分丰富。再加上新中国成立初建设的156项重点项目、“三线”建设期间大批军工厂的内迁，使西部地区更在经济结构、技术优势等方面在全国保持了领先的地位，发展经济的优势十分明显。

改革开放二十多年来，由于国家采取了优先发展东部地区的战略，拉大了东西部地区的距离。西部地区在改革开放的过程中，也得到了快速的发展，为西部大开发奠定了坚实的基础；西部地区的人才、技术为支持东部发展出现了“孔雀东南飞”的现象，而这种现象最后又为西部地区培养了大量适应市场经济发展需要的人才；西部地区通过“民工潮”为东部发展提供了大量的劳动力，而这些劳动力的所得，也将成为西部大开发的重要原始资本的积累，这些劳动力本身，经过东部地区的锻炼，已经适应了市场经济的要求，在西部大开发中，也将成为西部的重要技术人才；西部地区的资金，由于银行的存差，通过上级金融机构，调往东部，但几年积累下来的银行存差，却为西部大开发过程中金融机构从东部调入资金创造了良好的条件。西部大开发战略是在东部地区优先发展的基础上实施的，西部地区有着明显的后发优势，完全有条件在国家各项政策的大力支持下，在国家的宏观调控下，充分吸收东部地区发展的经验教训，更好地实现当地资源的优化配置，从而使西部地区走上一条比东部更快、更健康的发展道路。

如何把富裕的资源变成现实生产力，通过资源的优化配置，实现从资源优势向经济优势的转化，这是西部大开发中最关键性的问题。而资源的优化配置是要有一定条件的，西部地区的后发优势，已经为西部的资源优化配置打下了基础，而国家的西部大开发战略，以及积极的财政政策为西部地区的基础设施建设进行的巨额投资，又为西部资源的优化配置铺平了道路，现在，就需要各级地方政府通过对市场的调控，具体做好优化资源配置的各项具体工作。

如何正确地处理好政府与市场的关系，是西部大开发战略贯彻落实的关键。2000年在成都举行的西部论坛中，与会代表们分别从各自的角度提出了很多观点，但有一点是共同的，即西部大开发需要政府，同时更需要市场。要使西部资源达到优化配置的目标，一是需要有政府的宏观调控，这是前提；二是需要市场发挥资源配置的基础性作用。在正确处理好政府与市场两者关系时，特别要注意正确处理中央政府与地方政府在西部大开发中的关系。有些同志在谈到西部大开发时，往往把立足点只放在中央政府，而对广大西部地区的地方政府如何发挥功能，谈得并不多。中央为了给西部地区创造良好的环境，固然要制定一些政策进行宏观调控，但要使中央宏观调控和西部地区的实际结合起来，就必须依靠当地政府，使各项政策落实到位。

在西部大开发中，地方政府当前做得最多的是由政府出面，向中部、东部甚至到海外进行招商引资。但目前各种招商引资的实际效果怎么样呢？在北京，有好几个西部的省、自治区来召开新闻发布会、招商引资会、人才招聘会，条件都十分优越，但看热闹的人多，真正参与者少；订意向书的多，真正订合同的不多。而且，从我们了解的情况看，即使一些企业、一些人才在这些优惠的条件下被吸引到了西部，但却仍很难留住。近期的《北京青年报》刊登了一件福建省到银川市投资的例子，就十分典型。作为闽宁两省重点合作项目，福建省的一家公司在两地省（区）政府的支持下，准备投资2亿元在银川市郊开发一个商贸中心，项目建成后，不但可以带动建设区的经济，带动当地人民的致富，还可以使银川成为一个西部重要的物资流通中心。当地政府从一开始就十分支持这个项目，并许诺了许多优惠条件。但一旦进入了实质性阶段，当地政府就开始变卦了，首先，原来的优惠条件不行了，如地价款要从每亩4万多元涨到35万元，仅此一项，就把投资者吓回去了；其次，在具体审批过程中，层层设卡，一个文件，分三十多次才讲清楚该如何写；最后，在对这个项目的态度上，也发生了根本的变化，当投资者拿着1000万元的支票进行谈判时，当地一位官员竟然说，银川希罕区区1000万元，你不想投资拉倒。最后，福建省的投资者含泪而归。

因此，在西部大开发中，地方政府如果仅仅是提供一些优惠条件，是不够的。西部各级政府要真正发挥作用，必须真正创造一个完整的软环境。这就要有一个政府职能转换的过程，有一个政府机构改革的过程，有一个政策调整的过程，有一个体制转变的过程；而更重要的，还需要有一个观念更新的过程，最终完成市场机制的形成过程。而所有这些，归结到底，就是地方政府要在西部大开发过程中，根据市场经济发展的需要，有一个明确的定位。以招商引资为例，根据市场经济运行的一般规律，我们认为，地方政府在西部大开发中要扮演好如下几种角色：

1．首先要做好“导演”的角色。导演决定着一部戏的具体内容，是最关键的人物。国家的西部大开发战略好比是一个剧本，具体落实得好不好，地方政府职能的发挥程度起着十分重要的作用。扮演好导演角色，也就是说，地方政府要根据国家西部大开发的发展战略，认真做好本地区的发展规划，确定本地区的产业政策；在国家宏观调控政策的前提下，制定符合本地特色的各项优惠政策；在发展当地经济、引进区域外人才、技术和资金上，确定侧重点；根据当地经济发展实际，确定发展规划的分步落实方案；从而使本地区的开发能在政府的指导下，有序地开展。

在这个过程中，要特别注意各项规划要始终贯彻实事求是的原则。如在产业政策的设计中，必须正确处理好生产力与生产关系的对立统一，正确处理好生产力的多层次性与生产关系的多样性的关系，根据当地生产力发展的实际，确定生产关系，研究优势发展的产业。西部除一些大中型城市外，很多地区的生产力水平是很低的，因此，为适应这种生产力的发展需要，为促进小生产向大生产发展，在这些地区加快非国有经济的发展速度，正是从国情出发，建设中国特色的社会主义市场经济的客观要求，并不是搞私有化。

另外，各地的规划也必须要正确把握好前瞻性的度的问题。任何规划都是有一定前瞻性的，但前瞻性的前提是当地经济的实际，脱离了实际搞规划，往往会变成一纸空文，很难落实。从现在我们看到的各地规划情况看，很多地区都想通过西部大开发，把自己变成一个高新科技的产地，变成中国的“硅谷”。这就脱离了西部的现实。高新科技的开发是需要许多条件的，如需要一定的工业化基础、一定的科研力量、信息化水平等，要像原来我们搞军工一样，白手起家，重新在西部大地上建立起若干个高新科技区，在现在的国力条件下，既没有必要，也不可能。西部地区，除了成都、重庆、西安、昆明等这些原来三线建设时期科技力量重点布局地区，以及西安杨凌这样的农业科技力量相对集中地区外，其他地方都没有开发高新科技的条件。而且，高新科技园区建得过多，也不符合国家的产业政策，上述的几个城市，在发展高新科技时，也要在国家的宏观调控下，确定发展的重点。如西安，就可以定位为中国西北部的高新科技中心，成都、重庆，则是中国西南地区的高新科技中心，而昆明，则是我国亚热带地区的高新科技中心。只有在这样的定位下，这些高新科技中心才能真正成为和当地资源条件相适应的高新科技的孵化器，促进整个区域经济的发展。除此之外的地区，固然也需要高新科技，但他们的重点不是高新科技的开发，而是如何把高新科技具体应用在产业上，用高新科技改造当地的产业产品结构。

2．要做好“剧务”角色。有了好的剧本、好的导演，还必须有好的“剧务”，为一出戏的演出做出各项准备。要在西部进行资源优化配置，需要很多条件。这些条件，在国家的积极财政政策中已经有所反映，关键是各地要根据积极财政政策的引导，做好具体的落实工作。这些工作如交通、通讯、能源等基础设施的建设；生态环境的保护和治理；社会治安环境的稳定；等等。其中，特别是生态环境的保护，在西部具有十分重要的地位，既要注意抓紧治理西部本身业已存在的生态环境恶化的问题，更要注意在西部大开发中不能走牺牲环境换取经济增长的老路。 

 3．要做好“导游”的角色。我们要招商引资，首先要有一个良好的市场准入机制。这也是企业进入这个地区的第一个印象。市场准入的条件已经由“导演”确定下来，这里所说的主要是准人的具体操作程序。一般一个企业进入一个地区，需要土地、房管。工商、税务、以及其他经济主管部门的审批。据我们调查时碰到的一些东部企业反映，西部地区政府的机构设置与东部地区比，部门多、冗员更多，进入西部经营的第一关就是各个部门的层层设卡，需要花费企业家很多的精力、财力和时间，市场准入的成本很高。相反，在东部，这种情况已经得到了明显的改变，如朱?基同志在上海当市长时，就把各个和企业准入相关的部门集中在一个大楼内，实现一条龙的审批制度，企业的进入、项目的审定，一般一天时间就可以解决了，这种做法，既大大方便了企业，更使上海市树立了一个良好的形象。山东。浙江等地一些地区，在实行政务公开制度的过程中，采取“第一问责任制”，企业进入政府机关碰到的第一个公务员，要负起为这个企业在本机关内办事的“导游”责任，带着这个企业到有关的处室办理有关事项，最好送这个企业出门，这种做法，也受到了企业的好评。

外来投资者对当地政府的办理程序不可能全部了解，如再加上政府机关内部管理上的一些问题，企业到政府部门办事，就会出现“门难进。话难听。脸难看、事难办”的情况。因此，西部地区要诚心诚意地请外地企业进来，就必须要做好“导游”工作，使企业一进到这个地区，就有一种宾至如归的感觉。而要扮演好这个角色，西部政府可以学习东部地区的经验，建立起统一的一口办理的登记制度，一个渠道对投资者，集中办理，规范管理。同时，更要注意避免在外来投资者进入企业时就先斩一刀的做法，要变“来一个轨一个”为“来一个养一个”，真正能引得进，留得下。

4．要做好“服务员”的角色。地方政府如何领导企业，是投资软环境中外来投资者最关心的问题。如果我们都像银川对福建投资者那样，就不可能是一个好的软环境。而在企业发展中，搞一些形式主义、毫无意义的评比、达标，不仅要加大企业的负担，提高企业经营成本，抵消原来承诺的优惠政策所带来的效益，更使该地区很难形成企业的资本积累和快速发展机制和人才的自由施展才华机制。如果说西部地区政府原来对企业的管理是一种直接的、婆婆式的管理方式的话，那么，在西部大开发中就要求将这种机制改变成“服务员’试的机制，甘当企业的服务员。也就是说，在不违背政府既定的规划、产业政策等前提下，地方政府要从要求企业干什么转变成为根据企业的要求提供服务；更进一步说，地方政府只有像一个宾馆高级服务员一样，不断研究服务对象――企业对政府的需求变化情况，及时调整政府工作重点和工作思路，才能更好地。更主动地为企业搞好服务。

“服务员”式的政府工作方式，一方面要求政府部门克服官僚主义、形式主义，形成良好的实事求是、甘当人民公仆的工作作风，根据当地经济发展的需要，在确定政府工作思路时，实事求是，不能只唯上、只唯书、只唯官、只唯钱。另一方面，要求政府有一个正确的定位。在宏观调控领域，政府作为管理者，要指引企业的发展方向，建立市场运行的游戏规则；但在微观经营领域，政府不再是管理者，而是一个企业的服务者，它只有为企业提供服务的职责，通过服务，达到规范的要求。市场经济要求企业独立经营，独立核算，自负盈亏，以创造利润，履行国家法律规定的义务（如照章纳税、对工人的劳动保护等）为目标，在企业完成了国家法定的义务后，没有立法权的地、市以下的地方政府，就没有权力再要求企业干这干那。只有在企业违反国家法令时，执法部门才有权予以纠正。要让企业守法，政府必须自己守法，这是市场经济作为法制经济对政府提出的要求，也是政府为企业提供良好服务的前提。

5．西部的企业主管部门或企业领导阶层，要成为外来投资者的“合作者”。西部原来的企业面临的是机制老化、产品老化等问题，要使他们抓住西部大开发的机遇重振旗鼓，必须对其进行改制改造。实践证明，对这类企业的改造，最好的办法是让东部企业或国外企业兼并这些企业，以先进的管理办法、符合市场经济要求的运行机制来替代它。东部或国外的企业进入西部，他的目的就是要盈利，因此，无论是独立经营也好，还是与西部企业合资也好，都希望获得控股权，在具体经营决策中取得主人翁的地位。在西部企业不景气的情况下，他们的这种心态，对于加快西部地区企业的改造，促进西部地区经济结构的调整，有着积极的意义。西部地区的企业主管部门和现有的企业领导班子如果不了解这种心态，把他们当作对西部的一种“无私”的支援，仍想控制他们，不但会挫伤他们的积极性，更容易导致企业回流，留不住他们。因此，必须学会做一个合作者，而不是做一方主人，只有这样，外来企业与本地企业才能很好地结合起来，使本地企业从根本上转换经营机制，实现和市场经济的接轨。

地方政府的这五个角色，归根到底，就是要调动各级政府的各方面积极因素，在西部开拓市场，创造市场，最终在西部形成良好的市场机制。这是西部吸引外来投资者的基础的基础。我们在前面的分析中，是针对地方政府对外来投资者问题上的角色定位，而地方政府要在西部开拓市场，创造市场，更需要充分扮演好这五方面的角色。

西部大开发从面上看，主要是广大农村地区的开发，在农村创造市场。第一产业是经济起飞的基础，西部地区的农牧业发展不起来，农牧民没有购买力，剩余劳动力没有出路，西部要发展也很困难。而西部农牧业的开发，重点是农牧业产业结构和经营方式的改革。这就需要研究完1进和当地农牧业发展相适应的新技术、新品种和新的耕作方式、新的生产关系、新的管理经营方法来代替落后的生产方式。而这些，仅仅依靠农牧民自己，是很难解决的。如：农业的关键，是农副产品结构的调整，像四川省，号称鱼米之乡，粮食问题一直是四川的头等大事，要使四川的粮食都能卖出去，并且卖一个好价格，就必须按照现代化农业的经营方法，生产适销对路的好品种。因此，首先要调整农副业的产业结构，全部种粮没有必要，全部种经济作物也不行。如何使农业的产业结构合理，这就要看政府扮演“导演”的水平；其次，要改变农业的产品结构，如推广种“一优二高”的粮食，这就需要在政府的引导下，利用市场机制，进行新品种的筛选、培育、推广等，如何组织市场实现这些目的，就要看政府扮演“剧务”的水平；而农业要从小农经济向大农转变，按照社会化分工协作的大生产要求组织生产，更不能仅仅依靠市场的自发调节，必须由政府进行引导。如，四川地区可以在农村推广“公司加农户”的从小生产向大生产过渡型的经营方式，也可以直接把农民从土地上解放出来，把农民变成合作者，推广股份合作制的经营方式，实现农业经济机制的转换，这里，政府所起的作用，是服务、引导功能。牧业经济的开发也是如此。西部牧业生产面临的最大问题是草原沙化的问题。除了人口增加、生态环境破坏等因素外，草原沙化的一个重要原因是牧业经营方式的落后和畜牧业产品结构的老化，而要对牧业结构的改革（如根据草地的品质养殖相应的畜种、根据畜种的要求提高草地的质量）。牧业经营方式调整（如放牧改为圈养），更需要政府的积极引导。

西部地区发展第二产业，需要外来投资者，更需要发展当地经济，而这更需要政府的大力引导和组织。西部的工业要瞄准中国加入WTO后国内国际市场的形势变化，生产可以与国外产品相竞争的优势产品。而广大农村要就地消化农村剩余劳动力，就必须发展各种所有制形式的乡镇企业。在没有技术力量生产可以在国际市场上有较强竞争力产品的情况下，乡镇企业的发展，就必须采取牢牢守住当地市场、积极跻身于国内同类市场的策略。如可以根据当地农业生产结构调整的需要，生产一些适合当地地质土壤条件的种子、花卉、大棚塑料、农药、农肥、农机等，可以以当地特有的原料为基础，生产诸如藏药、蒙药、中药等特色产品，可以根据附近城市的产业结构和消费结构，生产一些为他们配套的零部件和为他们生活服务的农副产品。这样做，可以成功地避开与国际商品的竞争，在当地保住市场优势。而乡镇企业要实现这种“三就四为”（就地生产、就地销售，就地加工，为大工业服务，为农产品深加工服务、为大城市生活服务、为扩大出口服务）的发展战略，促进农村经济实现贸工农的结合，关键也在于政府的组织指导。

一、二产业需要政府的引导，第三产业更需要发挥政府扮演好上述五方面的角色。在西部的第三产业中，最有开发前途的是西部丰富的旅游资源。中华民族五千年文化，一些重要的历史遗迹几乎都在西部。要开发好这些旅游资源，使他们成为弘扬中华文明的宣传阵地，就需要政府在旅游事业上发挥重要的作用。如：要治理好西部旅游业的宰客现象，就必须由政府对旅行社。旅馆、饭店、交通、商店的经营方针提出行业性的行为规则，并通过加强监督，保证落实到位；旅游资源开发的过程中，需要政府做好资源开发的规划和旅游开发过程中的保卫服务工作，以防止出现破坏资源或不正当地利用旅游资源（如乱造人文景观破坏原来景点的和谐等）的现象，从而促进西部旅游业的健康发展。

我们把政府的功能概括为上述五方面的角色，主要是针对西部大开发而言的，而且仅仅是讲重点，并不完整。如政府还有在企业出现问题时的“消防队”角色，保护企业权益和劳动者权益的“保护神”角色等。但西部地方政府要在落实国家西部大开发发展战略中发挥积极的作用，扮演好这五个角色，关键的是要转变广大公务员，特别是广大领导干部的观念，用市场机制来改造我们的思想。在思想上、观念上符合社会主义市场经济的要求。只有这样，西部地区各级政府的职能才能充分得到发挥，国家的西部大开发战略才能真正落到实处，西部的经济才能大幅度的提高，最终实现三步走的战略目标。 

来源：辽宁经济信息网