推进湖南城市化的对策研究

2001-04-17

城市化是中国经济与社会发展中的一个重要战略问题。提高城市化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国加快推进城市化条件已渐成熟，因此必须站在世界发展的高度，紧跟世界经济发展浪潮，加速推进湖南城市化进程。 

一、加快城市化发展是促进湖南新世纪初经济社会全面发展的重大战略。

改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，我省城市化进程明显加快。1978年到1999年，市镇人口由593.86万人增加到1724万人 ，占全省总人口的比重由11.5%提高到26.4%，提高了14.9个百分点，年均递增5.2%,城市数量由10个增加到29个，13个省辖市中有9个是改革开放后设立的；小城镇由154个增加到1023个，新增869个 ，平均每年新增设41个。29个设市城市中，有特大城市1个，大城市3个 ，中等城市8个，小城市17个。城市密度达1.37个/万平方公里，小城镇密度达48.3个/万平方公里，初步形成了以省会长沙为中心，以市州区域中心城市为骨干，以县城（市）和小城镇为依托，大中小城市并举，小城镇快速发展的城镇体系。城市面貌日新月异，城市经济综合实力不断增强，近两年，全省城市市区（按行政建制统计）新增国内生产总值和地方财政收入均超过全省总量50%，社会消费品零售总额约占全省60%，全省固定资产投资额约占全省一半。城市已经成为全省社会经济发展新的增长极和重心。尽管改革开放以来我省城市化进程的步伐大大加快，但总的来看，我省城市化水平还比较落后，与全国相比，特别是同沿海发达省份相比，差距很大。1999年我省城市化率为26.4%，比全国平均水平30.89%低4.49个百分点，比河南39.3%、湖北32%分别低12.9和5.6个百分点,只相当于全国1989年26.21%的平均水平，落后十年。

我省城市化进程滞后，主要表现在：

1、城市化严重滞后于工业化和整个国民经济发展水平 。世界各国的城市化经验表明，在现代建设过程中，城市化率往往是超过工业化率的。如美国在1870年工业化率为16%，城市化率高达26%，到1940年其工业化率为30.3%时，城市化率则为56%。发展中国家在人均GNP超过300美元后城市化发展都很快，往往都超过工业化率，1999年湖南工业化率已达到33%，而城市化率却只有26.4%，相差6.6个百分点 。湖南城市化水平明显偏低，发展严重滞后，一方面说明湖南的工业发展没有相应促进农村人口向
城镇集中，工业吸纳农村人口的能力有限；另一方面说明湖南经济实现由传统型向现代型转变的过程中，没有带动社会结构实现同步转变，经济发展与社会发展缺乏协调性。大量人口集中在农村，不仅会阻碍社会总需求的扩大，而且会固化和加剧城乡二元结构的矛盾，从而严重制约湖南经济顺利进入新的成长阶段。

2、城市规模偏小，集聚功能较弱，缺乏辐射力较强的超大中心城市 。湖南29个城市中，100万人口以上的特大城市只有省会长沙1个，占全省总数的3.4%；50-100万的大城市3个，占10.3%；20-50万的中等城市8个 ，占27.7%；20万人口以下的小城市17个，占58.6%。由此可见，湖南85%以上的城市都为中小城市。城镇规模达到25万以上才会产生一定的规模效益。湖南的城市规模普遍偏小，城市经济集聚能力和集聚效益偏弱，特别是支柱产业作用不突出，产品竞争力差，城市通过产品扩散、技术扩散等形式对周围地区所起的组织、协调作用难以发挥，城市经济的辐射功能不强。早在八十年代中期就提出了长株潭实现一体化，组建湖南超大中心城市的构想，但由于具体实施中行动迟缓，延误了发展时间。至今全省尚未形成具有举足轻重地位的超大城市，难以集聚人气，形成巨大的人流、物流和资金流。

3、城市结构趋同，城市质量不高，基础设施建设薄弱。湖南城市体系比较单一，基本按“省会城市―地级城市―县级城市―建制镇”等不同的行政建制层次而分布。我省的绝大多数城镇都是各级政府的所在地。在行政中心区域内极力发展较为完善的工业体系，尽可能使之具有完善的生产功能、设施及自我服务体系，从而形成了大批“大而全”、“小而全”的城镇，加上在城市经济发展中出现的产业结构雷同、重复建设严重等现象，因此，造成城市规划和布局缺乏鲜明的个性和特色，城市结构和功能雷同，城市之间相对封闭，缺乏互补性。改革开放以来，湖南城市数量不断增多，规模逐步扩大，但整个发展过程仍属于外延式扩张，城市内涵不深，质量不高。由于城市建设资金投入较小，致使城市基础设施相当薄弱。存在市内交通堵塞、居民住房拥挤、用水用电紧张、环境污染严重等一系列突出问题，并严重制约本省国民经济特别是城市经济的发展。

城市化是经济发展和社会进步的重要标志。我省加速城市化进程，具有十分重大的意义。

1、推进城市化将带动经济结构调整和产业化升级。城市是二 、三产业发展的基础，经济结构的演进与城市化的变动高度一致。城市化滞后给湖南省经济结构带来三个方面的不利影响：一是导致产业结构低度化。与全国水平相比，湖南省第一产业产值比重、就业比重偏高，第二产业产值比重偏低，就业比重略低。二是阻碍工业结构的升级换代。由于广大农村人口购买力低，使工业产品出现相对的生产过剩，库存增加，企业利润减少，自我积累能力降低，技术创新能力明显不足，从而影响了工业结构调整优化。三是造成第三产业发展缓慢 。1999年湖南省第三产业增加值占GDP的比重为37.6%，不仅低于一般发展中国的40%左右的平均水平，而且与湖南省工业化水平所应达到的48.2%差距明显。因此，我省调整产业结构，优化一二三产业的比例关系，应与推进城市化进程有机地结合起来，以推进城市化为突破口，带动产业结构的调整，实现产业结构升级。

2、推进城市化将加速实现农业产业规模化经营。中国农业生产规模小 ，劳动生产率低，农民人均纯收入低，抗风险能力弱，要改变这种状况，最主要的措施就是搞农业的产业规模化经营。一方面今年中国将正式加入世贸组织，农产品市场逐步开放，将有大量高质量、低成本的农产品进入我国，冲击我国的农产品市场。湖南是农业大省，这方面的冲击更大。为此，应对措施之一就是农业产业规模化经营；通过产业规模化经营，可提高劳动生产率，降低生产成本，并完善产前、产中、后服务，促进
农业生产的市场化水平和农产品竞争力的广泛提高。另一方面，要从根本上解决我国的“二元经济”问题，提高农民收入，也要求实现农业产业规模化经营。而要实现农业产业规模化经营这一目标，基本条件之一就是减少农民的数量。因此，问题的解决就归结到提高城市化水平，让更多的农民及农村人口进城从事非农产业，并转为稳定的城市居民，从而隔断他们与土地的联系，最终保证农业产业规模化经营的实现。

3、推进城市化将有利于实现经济和社会可持续发展。我省人口多 ，人均占有资源相对不足，如果允许“村村点火，处处冒烟”，“遍地开花”的乡镇企业模式继续存在并得到扩张，必然会加剧人口、资源、环境的矛盾，使今后的发展遇到更大困难。因此，我省迫切需要通过加速城市化，促进乡镇企业向小城镇集中连片发展，有效地节省土地，保护耕地资源，减少工业化对环境的破坏和资源浪费，达到资源持续利用的目的。同时，通过促进农村人口向城市人口的转变，使更多的人享受到城市文明，就能够提高国民素质，实现社会发展目标。

二、推进湖南城市化发展的基本思路

加快城市化，必须进一步转变计划经济时代传统的思维方式，充分发挥现有城市改革开放、体制创新的主观能动性，坚持建设城市、管理城市、经营城市“三位一体”的发展方向。按照市场经济规律和城市化发展规律，适应产业升级和国民经济发展的进程，适应湖南经济社会发展的要求，积极、有序、全面、协调地发展各类城市。首先要突出长株潭城市群建设。按照“总体规划引导，基础设施先行”的方针，尽快实现交通同环、信息共享、电力同网、金融同城和环境同治，逐步形成基础设施一体化、市场一体化、产业一体化、城乡一体化的格局。使之成为我省城镇化的龙头。其次要大力发展中小城市，除长株潭以外，其他10个地级市和吉首市，要继续扩大规模，提高质量。要利用高速公路、铁路、航空港建设的机遇，大力发展衡阳、岳阳、常德、郴州、永州、娄底、怀化、益阳、邵阳等城市。充分发挥张家界、吉首两市旅游名城和边界城市的优势，建设区域性旅游型或边境贸易型城市。对县城等中小城市要立足扩容提质，努力形成一批市场带动型、产业带动型、旅游带动型、资源带动型或复合型的各具特色的中小城市。再次要有选择地发展一批有基础、有条件的重点城镇。以现有城镇特别是县城扩展为主，适当发展新城镇。优先发展沿江、沿路、沿边城镇和大中城市的卫星城镇以及经济活力较强的特色城镇。有计划、有步骤地把现有基础和区位条件较好的小城市扩展为中等城市，具备条件的县城发展为小城市。通过上述布局，使大中小城市和小城镇协调发展，以形成多层次、开放性、网络式、布局合理的现代城市体系，带动和促进全省经济社会持续健康发展。

根据上述基本思路，湖南城市化发展应坚持6个方面的原则：

1、坚持结构优化的原则。根据省域经济社会发展的总体需要完善城市结构体系，做到统一规划，合理布局，突出重点，点面结合。突出培育发展长株潭特大中心城市群，加快中小城市的升级步伐，引导大中小城市与小城镇协调发展，逐步构建全省优势互补、分工有序、功能互补、布局合理的城镇体系。

2、坚持城市化与产业升级结合的原则 。产业升级和产业结构水平的提高是推进城市化的基础。要立足现有城市基础，发展各具特色的城市经济。中心城市要大力发展高科技，小城市要充分发挥基础资源优势和易于联通小城镇和广大农村市场的优势，发展有独特优势的产业。小城镇建设要与发展乡镇企业和推进农业产业化以及市场建设紧密结合进行。通过产业的发展带动城市化的发展。

3、坚持城市发展模式多样化的原则。城市的规划与建设 ，一定要从地理位置、资源优势、文化传统、产业特色等方面进行科学设计、准确定位。城市的空间形态应不拘一格，各具特色，不搞统一模式。建筑设计要体现地方风格和文化?涵，不要搞“城城一面”。

4、坚持城乡一体化的原则。城市化水平提高的终极目标是实现城乡一体化发展。因而必须充分发挥城市与农村的优势，加强城乡交流，全方位地推进城乡之间的联合与合作，实现城乡经济发展联动，缩小城乡之间的差别。

5、坚持可持续发展的原则。正确处理推进城市化与资源 、环境、生态的关系，注意资源综合利用和节约耕地，加强历史文化遗产保护，丰富城市文化内涵，控制人口适度增长，提高国民整体素质。

6、坚持以人为本的原则。城市是人类聚居的较高级形式，居民是城市的主人，城市的各项功能都是直接或间接为居民服务的。在推进城市化过程中，要明确城市化最终为人民服务的目的。在城市建设的各项规划中应该处处考虑到人的发展需要，特别是生活质量和生活环境，同时应该考虑到农村劳动力转移的需要，按照以人为本的原则建设城市、发展城市经济。

三、推进湖南城市化的对策措施

城市化是一项系统工程，也是一项长期艰巨的工作任务。加快湖南城市化进程，应切实采取以下措施：

1、更新旧观念，消除思想障碍。城市化的过程是人口、市场、企业、生产要素、基础设施等在地理上的集中过程，推进城市化发展就是要从空间上最大限度地推动那些从事农村经济的过剩劳动力向城市转移，由从事第一产业转移到第二三产业上来。为此必须更新旧观念，消除思想障碍。一是要改变“离土不离乡”的旧思维。近20多年来，乡镇企业的异军突起，对农村经济和整个国民经济的发展作出了巨大贡献。但是按传统的思维办的乡镇工业企业，由于布局分散、信息滞后、人才缺乏、生产经营粗放，已经开始未老先衰，处于萎缩和徘徊状态。因此要采取鼓励措施，支持乡镇企业既要离土又要离乡，要适度集中到城镇或城市开发区。二是要消除对“城市病”的担心。长期以来人们一直担心：农民大量进城会带来一些严重的城市问题，如住房紧张、交通拥挤、就业困难和社会治安恶化等，从而加剧“城市病”。对此要具体分析，应该说，我国的城市病产生的主要原因是城市基础设施不足，是长期计划经济、短缺经济的产物。随着市场经济体制的建立和相对过剩经济时代的到来，城市基础设施的供给短缺问题一定会得到解决。

2、制订具体规划，绘制发展蓝图。城市发展是百年大计 ，科学规划是建设好城市化的前提，是指明城市发展的基本方向。制订规划要有创新意识和发展眼光，面向21世纪，充分考虑未来城市发展的新趋势和我省经济社会发展对加快城市的要求，立足高起点，编制出具有超前性、分阶段性和科学性的发展规划。要注意城市化规划与区域规划相结合、城市形态规划与产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合，搞好城市发展与区域经济发展、城市短期发展与中长期发展的有机衔接和协调。要广泛听取专家、群众的意见，集思广益，反复修改和完善城市化规划。规划经按程序审查批准后，应具有相对的法律效应，坚持予以实施，坚决杜绝长官意志、行政命令干预规划的现象，坚决杜绝一任一改的短期盲目行为。

3、改革旧体制，消除体制障碍。首先要消除户籍管理制度障碍 。可按放开中小城市，积极发展小城镇，适度发展大城市和特大城市的基本原则，来改革完善城市的户籍管理。逐步放弃农村和城市户口分离的作法，建立城乡统一的户口制度。进一步放开对农民进城落户的限制，实行出生地一定不变，居住地按规定登记的制度，相应确定按居住地划分城乡人口、按职业确定身份的户籍登记制度，逐步用身份证制度代替现行的户籍管理制度。打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。并要解决好新入城居民就业、求医、子女入学、社会保障等问题。其次要调整城乡土地政策，缓解城市发展与用地的矛盾。在稳定和完善土地承包关系的基础上，按照自愿有偿的原则，依法进行土地使用权的合理流转。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居或创业的启动资金，又有利于推进农业规模经营。

4、加大投融资体制改革，多渠道筹措城市建设资金 。资金问题是制约城市化加速发展的一个关键问题。解决这一问题，要充分依靠市场机制的基础性作用，建立适应市场经济发展的新的投资体制。吸引社会各方面力量参与城市建设。一是要通过市场运作方式，加大城市基础设施建设力度。城市设施建设投入巨大，政府的财力难以承受，只能以有限的财政支出为引导，充分运用市场机制调动企业、个体、外商等社会投资主体的积极性，集聚资金用于城建，开辟城市建设较为稳定的资金来源。二是对城市存量土地和其他存量资产实行有偿开发，通过开发升值，增加城建资金，用于基础设施建设。三是对于属于城市非公共产品或准公共产品的部分基础设施如专用道路、桥梁等，实行有偿使用，回收资金，实现城建滚动投资。四是对城市无形资产和部分有形资产如公交路线的营运权、公共停车场、街道桥梁冠名权等引入竞争机制，通过转让、拍卖、出租等方式，鼓励省内外企业、个人等社会民间资金参与现代化城市建设。

5、改善和加强对城镇化的宏观调控。促进城市化，主要靠发挥市场机制的作用，同时，各级政府和有关部门要切实加强对城镇化工作的指导和协调，真正把城镇化工作摆到经济工作的重要位置，提到重要议事日程，制定好城市化方针政策，提出战略目标，采取切实可行的措施，协调解决城市化进程中的重大问题。建立城市化工作目标责任制，强化目标管理，狠抓工作落实。加大人才培养，对于分管城建、建设、规划部门的领导要全面轮训一次，并坚持实行岗前培训。以改变城市规划、建设、管理人才短缺状况。为了有效的搞好城镇化的组织协调工作，建议省地市州成立城镇化工作领导小组，定期召开会议，交流情况，部署检查工作，更好地加快我省城镇化发展。 

作者：屈丽萍来源：中经网